VI SA/Wa 665/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi B. E. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 15000 zł na B. E. za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Niniejsze rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującymi stanie faktycznym i prawnym: W dniu 6 października 2007 r. o godz. 8: 40 w miejscowości G., na drodze krajowej nr [...] został zatrzymany do kontroli pojazd marki [...] nr rej. [...] z naczepą nr rej. [...] będący w dyspozycji niemieckiego przewoźnika: B. E. e.K. z siedzibą w B. (licencja europejska Nr [...]), kierowany przez I. S., obywatela niemieckiego. Pojazdem w chwili zatrzymania wykonywany był przewóz 20690 kg asfaltu z wytwórni w K. przeznaczonego na budowę mostu drogowego przez W. w miejscowości C. Kierowca do kontroli okazał dokument przewozowy (kwit wagowy [...]). Przewóz realizowany był bez przekroczenia granicy RP. Kierowca do kontroli nie okazał zezwolenia na wykonywanie przewozu kabotażowego na terenie RP. Organ powołując się na art. 29 ust. 1 i art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r., Nr 125, poz. 874 ze zmianami) - zwanej dalej "ustawa o transporcie drogowym, uznał, iż doszło do wykonywania przewozu kabotażowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W ocenie skarżącego w toku postępowania organu pierwszej instancji doszło do naruszenia następujących przepisów: 1) art. 28 i 29 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, 2) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne podanie podstawy prawnej decyzji, 3) art. 39 k.p.a. poprzez wadliwe doręczenie decyzji, 4) art. 6 k.p.a. poprzez działanie bez podstawy prawnej, 5) art. 9 k.p.a. poprzez nie poinformowanie strony w sposób należyty o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, 6) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, 7) art. 14 § 1 k.p.a. poprzez nie zastosowanie ogólnej zasady pisemności postępowania, 8) art. 29 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez niewłaściwą interpretację przepisu i uznanie, iż ma on zastosowanie w niniejszej sprawie, 9) art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. błędne ustalenie stanu faktycznego. W uzasadnieniu swoich zarzutów skarżący wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji mylnie została skierowana do jego osoby, gdyż w jego ocenie jej adresatem powinien być właściciel pojazdu marki [...] o nr rej. [...] -Spółka prawa niemieckiego E. GmbH z siedzibą w B., a nie jak wskazał organ - Pan B. E.. Jednocześnie wskazał, że organ doręczył niniejszą decyzję kierowcy. W ten sposób nie doręczono w sposób właściwy decyzji organu pierwszej instancji. Takie działanie organu narusza art. 14 § 1 i 39 k.p.a. Skarżący zwrócił uwagę na brzmienie przywołanego w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji art. 92 ustawy o transporcie drogowym. W ocenie skarżącego, organ wskazał w sposób niepełny podstawę prawną swojej decyzji, bowiem przepis ten w ustępie pierwszym zawiera 8 punktów. Takie niepełne wskazanie podstawy prawnej w decyzji, w ocenie skarżącego jest niedopuszczalne i narusza art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym każda decyzja winna zawierać uzasadnienie prawne. Brak jednego z elementów decyzji administracyjnej określonego w art. 107 § 1 k.p.a. stanowi o wadliwości takiej decyzji i jest podstawą do jej uchylenia przez organ odwoławczy. W ocenie skarżącego, działania organu pierwszej instancji uniemożliwiły mu wypowiedzenia się wobec całości dowodów zgromadzonych w sprawie, bowiem nie wyznaczono stronie terminu do zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami i materiałami. Takie podejmowanie działań stanowi naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu - art. 10 § 1 k.p.a. Jednocześnie w ocenie skarżącego pojazd do homogenicznej obróbki wstępnej zapewniający optymalny proces mieszania asfaltu twardolanego podczas transportu, nie spełnia, definicji przewozu kabotażowego. Wskazał, że skontrolowany pojazd jest pojazdem samobieżnym z kotłem grzewczym, co oznacza, że nie została spełniona definicja przewozu kabotażowego. Skarżący wskazał na definicję przewozu kabotażowego zawartą w art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym oraz na definicję przewozu - art. 4 pkt 6a ustawy o transporcie drogowym. Powyższe argumenty wskazują, w ocenie skarżącego, iż w sprawie niniejszej przejazd pojazdu nie stanowił transportu drogowego, ani niezarobkowego przewozu drogowego. Ponadto, według skarżącego zatrzymany pojazd zgodnie z dokumentami rejestracyjnymi nie jest pojazdem do przewozu rzeczy. Jest to samobieżne urządzenie do homogenicznej obróbki wstępnej zapewniający optymalny proces mieszania asfaltu twardolanego podczas transportu. Jest to więc rodzaj urządzenia budowlanego - specjalnego kotła grzewczego do termicznej obróbki asfaltu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r., którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego przypomniał stan faktyczny sprawy i wskazał na przepisy ustawy o transporcie drogowym, w szczególności na art. 4 pkt 12 definiujący pojęcie przewozu kabotażowego. W ocenie organu, decyzja pierwszej instancji została prawidłowo skierowana do przewoźnika, tj. B. E. siedzibą w B., który był posiadaczem licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego. Natomiast właścicielem pojazdu była E. Gmbh. W ocenie organu, uprawnienie do wykonywania transportu drogowego wynika z udzielenia stosownej licencji nie zaś z prawa własności do określonego pojazdu. Organ zwrócił również uwagę na regulacje prawne dotyczące postępowania wobec przewoźników zagranicznych, w szczególności na § 10 ust. 2 i § 13 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. Nr 19, póz. 153) – zwanego dalej "rozporządzeniem". W ocenie organu, biorąc pod uwagę przepisy ww. rozporządzenia, decyzja organu pierwszej instancji była doręczona zgodnie z przepisami prawa. Kierowca otrzymał bowiem kopię decyzji, zaś jej oryginał został doręczony przedsiębiorcy za pośrednictwem poczty. Data tego doręczenia stanowiła również początek terminu do wniesienia odwołania. Organ zwrócił również uwagę, że z daty udzielenia pełnomocnictwa (18 października 2007 r.) jak i daty nadania odwołania na poczcie (19 października 2007 r.) wynika, że strona zapoznała się z treścią decyzji wcześniej niż otrzymała jej oryginał za pośrednictwem poczty. W ocenie organu, sytuacja ta pokazuje, że skarżący miał możliwość pełnego zapoznania się z decyzją przed dniem jej otrzymania za pośrednictwem poczty. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na specyfikę postępowania o uproszczonym charakterze, które wymusza prostsze i szybsze działania, z ograniczeniem formalizmu narzuconego przez k.p.a. do niezbędnego minimum. Jednocześnie w ocenie organu, podana w decyzji organu pierwszej instancji podstawa prawna została wskazana w sposób prawidłowy. Załącznik nr 2 do rozporządzenia zawiera wzór formularza decyzji. W sprawie niniejszej, jako podstawę prawną wskazano art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Ponadto w części tabelki dotyczącej podstawy prawnej stwierdzonych naruszeń wskazano przepisy art. 92 ust.1 i ust. 4 oraz właściwą Ip. załącznika (taryfikatora) - 3.1. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w decyzji organu pierwszej instancji nie wskazano żadnego z punktów od 1 do 8, gdyż został w sprawie niniejszej naruszony obowiązek wynikający jedynie z przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem organu, w sprawie niniejszej miał miejsce przewóz pojazdu samochodowego zarejestrowanego za granicą, między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym spełnione zostały przesłanki "przewozu kabotażowego" określone w art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym. Na przejazd ten nie było wydane stosowne zezwolenie, o którym mowa w art. 29 ust. 1 tej ustawy. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W skardze, tak jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazał na naruszenia przepisów: 1) art. 28 i 29 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, 2) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne podanie podstawy prawnej decyzji, 3) art. 39 k.p.a. w związku poprzez wadliwe doręczenie decyzji, 4) art. 6 k.p.a. poprzez działanie bez podstawy prawnej, 5) art. 9 k.p.a. poprzez nie poinformowanie strony w sposób należyty o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, 6) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, 7) art. 14 § 1 k.p.a. poprzez nie zastosowanie ogólnej zasady pisemności postępowania, 8) art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. błędne ustalenie stanu faktycznego. Skarżący powtórzył również swoje argumenty wykazujące, że w sprawie niniejszej przewóz nie spełniał definicji przewozu kabotażowego. Na poparcie tego stanowiska powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto w ocenie skarżącego, w toku postępowania doszło do naruszenia art. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 10 rozporządzenia. Skarżący zwrócił uwagę, że wskazane rozporządzenie określa formularz decyzji, jaką Inspektor Transportu Drogowego ma wykorzystać przy podejmowaniu właściwych decyzji w oparciu o ustawę o transporcie drogowym. W ocenie skarżącego, wzór formularza jest niezgodny z art. 107 k.p.a., bowiem nie zawiera uzasadnienia faktycznego polegającego na wskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy przed wydaniem decyzji, nie umożliwił mu zajęcia stanowiska wobec całości dowodów zgromadzonych w sprawie. W jego ocenie, takie ograniczenie praw stron nie wynika z przepisów rozporządzenia. W niniejszej sprawie organ zarówno I jak i II instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwił zatem stronie wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów i dowodów, jak również, jeżeli zamiarem organu było odstąpienie od zasady wysłuchania strony przed wydaniem decyzji, nie zawarł on w uzasadnieniu decyzji żadnej informacji o przyczynach odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zdaniem skarżącego, wbrew twierdzeniom szczególnie organu II instancji, decyzja taka wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. jest wadliwa i jako taka nie może się ostać. W ocenie skarżącego organ II instancji naruszył również zasady określone w art. 6 i 7 k.p.a. Naruszenie to polega na tym , że organ II Instancji nie odniósł się do naruszeń sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Tym samym nie rozpoznał w całości żądania skarżącego, czym również dopuścił się naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej kierując się kryterium prawnym a nie słusznościowym tj. badając, czy zaskarżona decyzja bądź też inny akt lub czynność są zgodne z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Skarga analizowana stosownie do wymienionych kryteriów podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymania nią w mocy decyzja z dnia [...] października 2007 r. nie naruszają prawa. W działaniu organów obu instancji, wydających decyzje w sprawie, Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Organy obszernie wyjaśniły przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca i Sąd całkowicie się z nią zgadza. Ustosunkowując się do zarzutu prawnego skargi należy podnieść, iż trafnie organy obu instancji wydane decyzje w sprawie skierowały do skarżącego. Jak wynika z treści art. 92 ust 1 ustawy o transporcie drogowym odpowiedzialność za naruszenie przepisów tejże ustawy bądź też innych przepisów ponosi wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem. W niniejszej sprawie jest nim przedsiębiorca B. E. a nie właściciel samochodu. Zarzut drugi skargi jest również niezasadny. Cytowany wyżej art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wyraźnie stanowi, iż karze pieniężnej podlega ten, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów szczegółowo sprecyzowanych w pkt 1 – 8 tego przepisu. Skoro skarżącemu zarzucano naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym (wykonywanie przewozu kabotażowego bez zezwolenia) nieuprawnionym byłoby powoływanie się na którykolwiek z przepisów wymienionych w pkt 1 – 8 art. 92 ust. 1 ustawy. Tym samym wbrew twierdzeniom skargi nie doszło do naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne podanie podstawy prawnej decyzji. Zarzut trzeci skargi również nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja była doręczona zgodnie z obowiązującym prawem tj. przepisem szczególnym § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 roku w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. Nr 19, poz. 153) tj. oryginał decyzji wraz z pouczeniem o środkach zaskarżenia doręczono skarżącemu, zaś kierowca pojazdu otrzymał kopię decyzji. Tym samym chybione są kolejne zarzuty naruszenia prawa formalnego tj. art. 6, 9, 14, § 1 k.p.a. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak trafnie wywodzi organ postępowanie prowadzone podczas kontroli drogowej ulega uproszczeniu, co wynika z przepisów wykonawczych do ustawy o transporcie drogowym tj. cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 roku w sprawie warunków i trybu wykonania kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. Nr 19, poz. 153). Specyfika postępowania ma na celu zapewnienie skuteczności kontroli drogowych. Dlatego też po dokonanej kontroli sporządzony jest protokół oraz w przypadku stwierdzenia naruszenia decyzja administracyjna w przedmiocie nałożenia kary zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności, której kopię doręcza się kierowcy zaś oryginał przesyła się wykonującemu przewóz drogowy. W niniejszej sprawie powyższa procedura wynikająca z przepisów wykonawczych została zachowana, zaś skarżący miał prawo do ustosunkowania się do postawionych mu zarzutów w odwołaniu od doręczonej decyzji, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Tak więc skarżący w ostatecznym wyniku nie został pozbawiony możliwości obrony swoich praw, na co niesłusznie wskazuje skarga. Sąd nie podzielił także pozostałych zarzutów skargi tj. art. 7 i 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo i został potwierdzony sporządzonym protokołem kontroli. Organ dokonał oceny materiału dowodowego a także ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, tym samym nie naruszył normy, zawartej w art. 107 § 3 k.p.a. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym w sprawie organy słusznie uznały, że wykonujący przewóz drogowy naruszył przepisy ustawy o transporcie drogowym. W myśl art. 4 pkt 12 tejże ustawy przewóz kabotażowy jest to przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na taki przewóz w myśl art. 29 ustawy o transporcie drogowym wymagane jest wydanie zezwolenia, które wydaje minister właściwy do spraw transportu na wniosek zagranicznego przewoźnika pod warunkiem doręczenia do niego co najmniej dwóch pozytywnych opinii polskich organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszających przewoźników drogowych. Bezsporne jest w sprawie, że przewóz w niniejszej sprawie był dokonywany przez niemieckiego przewoźnika. W dacie kontroli pojazdu przewożony był asfalt z wytwórni w K. na budowę mostu drogowego przez [...] w miejscowości C. Do kontroli zatrzymano zespól pojazdów tj. pojazd silnikowy z naczepą, na którym znajdowało się urządzenie tj. kocioł grzewczy do przewozu asfaltu twardolanego. Wbrew twierdzeniom skargi był to przewóz rzeczy tj. asfaltu, który musi odbywać się w specyficznych warunkach. Taki przewóz jest przewozem kabotażowym, na który wymagane jest zezwolenie. Wobec stwierdzenia braku takiego zezwolenia organy obu instancji prawidłowo uznały, iż doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym i na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz na podstawie lp.3.1 załącznika dostawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz.874 ze zm.) nałożyły na wykonującego przewóz karę pieniężną w wysokości 15000 złotych. W tym stanie rzeczy bezzasadny jest zarzut podnoszony w skardze a dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Wobec stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.