VI SA/Wa 666/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz M. T. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem opłaty oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku VAT. Zaskarżoną decyzją dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], którą: 1. nałożono karę pieniężną na A. S. za zajęcie pasa drogowego ul. [...] - drogi powiatowej bez zezwolenia w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 14 października 2009 r. pod kiosk handlowy o powierzchni 7 m2, 2. ustalono karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego w wysokości 69 636,00 zł, wynikającą z iloczynu zajętej powierzchni 7 m2, ustalonej opłaty w wysokości 0,60 zł za 1 m2 dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie i 1658 dni zajęcia terenu. Decyzje wydano w następujących ustaleniach; A. S. (zwana dalej "skarżącą") w dniu [...] listopada 2004 r. kupiła kiosk handlowy zlokalizowany w pasie drogowym ul. [...]. W dniu [...] [...] lutego 2005 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego terenu pod kiosk handlowy w terminie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. informując jednocześnie, iż stała się właścicielem przedmiotowego obiektu. Organ I instancji poinformował skarżącą, iż należy uzupełnić wniosek poprzez dostarczenie dokumentów umożliwiających wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżąca w dniu [...] marca 2005 r. odebrała niniejsze pismo, lecz nie uzupełniła dokumentów. Ponadto w dniu [...] czerwca 2005 r. organ poinformował nowego i poprzedniego właściciela, że nieuregulowanie należności wynikających z poprzedniej decyzji będzie skutkowało brakiem możliwości wydania zezwolenia dla nowego właściciela. W związku z niezastosowaniem się do powyższego w dniu [...] września 2006 r. organ I instancji poinformował skarżącą, że zostanie wydana decyzja administracyjna. Skarżąca nie odebrała powyższego pisma, dlatego też organ I instancji zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. uznał za doręczone niniejsze pismo. W dniu [...] lutego 2007 r. organ podjął kolejną próbę poinformowania skarżącej o możliwości zapoznania się z dokumentami przed wydaniem decyzji administracyjnej. W dniu [...] kwietnia 2007 r. skarżąca odebrała powyższe pismo i nie skorzystała z przysługującego jej prawa. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] pod kiosk handlowy oraz nakazano usunięcie kiosku handlowego z przedmiotowego terenu. Z uwagi na niezastosowanie się do decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. organ I instancji przekazał w dniu [...] lutego 2008 r. sprawę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego celem podjęcia decyzji o rozbiórce omawianego obiektu. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał sprawę do [...]. Z treści postanowienia nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Zarząd Dróg Miejskich powziął informację, że kiosk handlowy został usunięty z przedmiotowego terenu. W związku z powyższym pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. organ I instancji zwrócił się do skarżącej z prośbą o informację, kiedy kiosk handlowy został usunięty z omawianego pasa drogowego. Skarżąca nie odebrała powyższego pisma w związku z powyższym organ I instancji, zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a., uznał za doręczone przedmiotowe pismo z upływem ostatniego dnia okresu, w którym pismo przechowane zostało przez placówkę pocztową. [...] pismem z dnia [...] lipca 2010 r. wskazał, iż skarżąca pismem z dnia [...] października 2009 r. poinformowała, że usunęła kiosk z przedmiotowego terenu. Powyższy fakt został potwierdzony w czasie wizji w terenie przeprowadzonej przez [...] w dniu [...] października 2009 r. Jednocześnie pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Zarząd Dróg Miejskich zwrócił się z prośbą o przesłanie kserokopii pisma skarżącej informującego o usunięciu kiosku handlowego z pasa drogowego ul. [...]. [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. przesłał kserokopię w/w pisma skarżącej. Data pisma skarżącej, tj. ([...] października 2009 r.), które wpłynęło do [...] w dniu [...] października 2009 r. została przyjęta przez organ I instancji jako końcowy termin zajęcia przedmiotowego terenu. Organ pismem z dnia [...] września 2010 r. poinformował skarżącą, iż za zajęcie fragmentu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zostanie nałożona kara pieniężna. Jednocześnie skarżąca została poinformowana o możliwości zapoznania się z dokumentami zgodnie z art. 10 k.p.a. Skarżąca w dniu [...] września 2010 r. odebrała w/w pismo i nie skorzystała z przysługującego jej prawa. W związku z powyższym organ I instancji wydał w dniu [...] grudnia 2010 r. decyzję nakładającą na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Jako podstawę prawną wymierzenia niniejszej kary organ wskazał na przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz Uchwałę Nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 z dnia 19.06.2004 r. z późn. zm.). Przy czym wysokość dziennej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo reklamy, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 3 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004r. określa załącznik nr 3 do tej uchwały i wynosi na drodze powiatowej 0,60 zł. Mając na uwadze, że skarżąca zajmowała pas drogowy przez 1658 dni, a powierzchnia kiosku handlowego wynosiła 7 m2, opłata stanowiąca podstawę do wyliczenia kary pieniężnej ustalona została w wysokości 6 963,60 zł jako iloczyn dni zajęcia, powierzchni kiosku handlowego i dziennej opłaty w wysokości 0,60 zł/m2 powierzchni kiosku handlowego. Zgodnie z art.40 ust. 12 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ustalono wysokość kary pieniężnej na kwotę 69 636,00 zł jako dziesięciokrotność opłaty wyliczonej powyżej. Termin podany w decyzji wynika z dnia początkowego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia tj. od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 14 października 2009 r. tj. do dnia datowania pisma przez skarżącą informującego o usunięciu przedmiotowego obiektu, które wpłynęło w dniu [...] października 2009 r. do [...]. Jak stwierdził organ I instancji, fakt istnienia obiektu w terenie oraz wielkość powierzchni zajętej pod przedmiotowy obiekt nie był kwestionowany przez skarżącą. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w którym wskazała, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, nie jest zatem w stanie uiścić kwoty wynikającej z decyzji. Dodatkowo skarżąca wskazała, iż kiosk handlowy położony był na uboczu i nie przynosił dochodów. Organ odwoławczy rozpoznając niniejsze odwołanie stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż kiosk handlowy znajdował się w pasie drogowym ul. [...]. Fakt umiejscowienia kiosku w pasie drogowym potwierdza w sposób jednoznaczny znajdujący się w aktach sprawy podkład geodezyjny, na którym wyrysowano pas drogowy oraz miejsce usytuowania kiosku. Organ podkreślił, że nie jest sporne w sprawie, iż kiosk handlowy stanowił własność skarżącej, w aktach sprawy znajduje się bowiem umowa kupna - sprzedaży zawarta w dniu [...] listopada 2004 r. stwierdzająca nabycie przez ww. kiosku. Skarżąca nie kwestionuje również okresu najęcia pasa drogowego określonego w decyzji. Z odwołania wynika, iż usunięcie obiektu zlecała przypadkowej osobie i sama strona nie zna dokładnej daty tej czynności. Dlatego też organ odwoławczy uznał za organem I instancji, iż końcową datą zajęcia pasa drogowego jest dzień [...] października 2009 r., w którym to dniu skarżąca poinformowała Urząd W. o usunięciu kiosku z pasa drogowego. Nie jest również kwestionowana przez skarżącą powierzchnia zajęcia pasa drogowego określona w decyzji. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, przy wyliczeniu kary organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował stawkę 0,60 zł. za 1 m2 powierzchni pasa drogowego określoną w poz. 2 załącznika nr 3 do Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. nr 148, poz. 3717). Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym zastosowaniu art. 40 ust. 12 pkt 1) ustawy o drogach publicznych, który wskazuje, że zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotnosci opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, podczas gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że istniała co najmniej dorozumiana zgoda zarządcy drogi na zajęcia pasa drogowego przez skarżącą skoro dopiero w lutym 2008 r. zarządca drogi podjął działania w celu usunięcia kiosku z pasa drogowego, nie zaistniała zatem podstawa do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej, za okres 1 kwietnia 2005 r. do 14 października 2009 r., 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu art. 7, 9 i 77 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie daty końcowej zajęcia pasa drogowego, i uznanie że datą tą jest dzień kiedy skarżąca poinformowała o tym "że kiosku nie ma" zarządcę drogi, podczas gdy w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia istotny jest stan faktyczny, tj. w jakim okresie pas drogowy był zajęty, jeżeli okres ten nie jest precyzyjnie określony, wymiar kary również nie jest prawidłowy, gdyż nie jest pewna liczba dni za zajęcie terenu, będących podstawą obliczenia kary. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać skargę za zasadną, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Sąd nie podzielił słuszności zarzutu naruszenia przez organ prawa materialnego. W prawie administracyjnym nie istnieje bowiem instytucja "dorozumianej zgody zarządcy na zajęcie pasa drogowego". Z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochronę dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ prowadził ze skarżącą korespondencję dotyczącą złożonego przez nią wniosku o zajęcie pasa drogowego, żądając przedstawienia stosownych dokumentów oraz złożenia niezbędnych wyjaśnień. Wobec braku jakichkolwiek reakcji ze strony skarżącej ostatecznie organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2007 r. odmówił zajęcia pasa drogowego. W tym stanie rzeczy, aczkolwiek opieszale było prowadzone postępowanie administracyjne zakończone decyzją odmowną, nieuzasadnione jest twierdzenie, że skarżąca zajmowała pas drogowy za aprobatą organu. Ustosunkowując się do zarzutu drugiego skargi dotyczącego naruszenia przepisów postępowania Sąd zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że w sprawie nie została wyjaśniona w sposób dostateczny data końcowa zajęcia przez skarżącą pasa drogowego, co w sposób oczywisty rzutuje na ostateczną wysokość nałożonej na skarżącą kary pieniężnej. Ze sformułowanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej wynika, iż to na organie administracji spoczywa obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany : 1) podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego 2) rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów, aby nie przekształciła się w samoocenę musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Przede wszystkim organ powinien opierać się na materiale dowodowym zebranym w sprawie, dokonać wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów toczącej się sprawy zaś rozumowanie w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki. Wydając decyzję w sprawie organ powinien ja należycie uzasadnić zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 3 k.p.a. Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, iż organy obu instancji naruszyły wskazane wyżej przepisy zaś uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O ile przyjęta przez organ początkowa data okresu zajmowania przez skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia (1 kwiecień 2005 r.) nie budzi wątpliwości o tyle data końcowa (14 październik 2009 r.) nie jest pewna. Organ wadliwie przyjął datę końcową na dzień "14 października 2009", uzasadniając ją datą pisma skarżącej, które wpłynęło do [...] w dniu [...] października 2009 r. Należy bowiem wskazać, że w piśmie tym skarżąca informowała o usunięciu kiosku z pasa drogowego, a więc oczywistą rzeczą jest, że musiało ono nastąpić wcześniej, przed wysłaniem pisma. Skoro skarżąca zaprzecza ustaleniom organu, że data "[...] październik 2009 r." została prawidłowo przyjęta, gdyż faktyczne usunięcie kiosku nastąpiło znacznie wcześniej okoliczność ta powinna być dokładnie zbadana i wyjaśniona przez organ prowadzący postępowanie, gdyż to na nim ciąży obowiązek ustalenia niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego w sprawie. Powyższe uchybienie skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien zwrócić się do skarżącej i zobowiązać ją do podania daty usunięcia kiosku z pasa drogowego oraz złożenia dowodów na powyższą okoliczność. Wskazane byłoby również zapoznanie się z aktami sprawy dotyczącymi rozbiórki przedmiotowego kiosku, znajdującymi się w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego. W aktach sprawy znajduje się bowiem zawiadomienie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], w którym organ I instancji był informowany o wszczęciu postępowania i o wizji lokalnej w dniu [...] czerwca 2008 r. przy ul. [...] w W. Ustalenia wizji (jeżeli do niej doszło) powinny być zawarte w stosownym protokole i pozwolą na stwierdzenie, czy kiosk należący do skarżącej nadal się tam znajdował. Niezależnie od powyższego pożądane byłoby również zasięgnięcie informacji w [...], czy organ ten prowadząc postępowanie o nr [...] dotyczące usunięcia kiosku z pasa drogowego dysponuje jakimikolwiek danymi co do czasu znajdowania się tego kiosku w powyższej lokalizacji. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego we wskazanym wyżej kierunku organ dokona ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wyda rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w wyroku.