VI SA/Wa 668/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Nowecki asesor WSA Justyna Żurawska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 7 listopada 2023 r. nr O/SZ.Z-3.4241.71.2023.2.rm w przedmiocie odmowy zezwolenia na przebudowę zjazdu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi J. S. (dalej: "Strona", "Skarżący") jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2023 r. znak [...] wydana w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu. Zaskarżona decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 9 sierpnia 2023 r. J. S. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ", "GDDKiA") o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscowości K. do nieruchomości – działki nr ewid. [...], obręb K. Skarżący wskazał, że nieruchomość ta jest wykorzystywana na cele indywidualne, jednakże po przebudowie istniejącego zjazdu sposób wykorzystania nieruchomości ulegnie zmianie – będzie tam prowadzona działalność usługowa związana z naprawą pojazdów. Natomiast w piśmie z dnia 29 września 2023 r. Skarżący wskazał, że planowana przebudowa zjazdu związana jest z planowaną działalnością w postaci: bazy transportowej samochodów ciężarowych (ilość samochodów wjeżdżających i wyjeżdzających poprzez zaprojekowany zjazd – do 20 dziennie). Do wniosku został załączony m.in. plan sytuacyjno-wysokościowy wraz z podaniem kilometracji projektowanego zjazdu z osi zjazdu, trajektorię przejazdu dla pojazdów ciężarowych z naczepą wjeżdżających i wyjeżdzających na drogę krajową nr [...] na pas ruchu w kierunku miejscowości K. Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. GDDKiA nie udzielił Stronie zezwolenia na przebudowę zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...], służącego do obsługi działek nr ewid. [...] i [...] w obrębie K., gmina K., w związku z planowaną budową bazy transportowej samochodów ciężarowych. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.), dalej "k.p.a.". W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Przepisami szczególnymi są w przedmiotowej sprawie warunki techniczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. poz. 1518), dalej: "rozporządzenie", które stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.). Dalej organ wskazał, że droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana do dróg głównych ruchu przyspieszonego, oznaczonych symbolem GP (zarządzenie nr 10 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 9 marca 2023 r. w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych). Wyjaśnił także, że przedmiotowy odcinek drogi krajowej nr [...] znajduje się w obszarze węzła drogowego "S." na połączeniu drogi krajowej - autostrady nr [...] i ww. drogi krajowej nr [...], poza terenem zabudowy, gdzie obowiązuje dopuszczalna prędkość 90 km/h, a średni dobowy ruch roczny, zgodnie z przeprowadzonymi pomiarami, wykonanymi w ramach Generalnego Pomiaru Ruchu 2020-2021, wynosi 14 416 poj. silnik ogółem. Nadto, organ przytoczył przepisy § 4 ust. 7, § 11 oraz § 54 ust. 4 pkt 1, 2 i 3 ww. rozporządzenia, a następnie wskazał, że w świetle powyższych zapisów obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji, tj. bazy transportowej samochodów ciężarowych winna odbywać się przez zjazd zwykły o odpowiedniej lokalizacji i parametrach, który będzie posiadał odpowiednią szerokość, łuki kołowe, umożliwiające przejazd pojazdu miarodajnego, z zachowaniem bezpiecznej odległości między wymijającymi się pojazdami, wymaganych do obsługi planowanej zabudowy. Natomiast obecnie na działkę nr [...] z drogi krajowej nr [...] został zlokalizowany zjazd zwykły, którym odbywają się wyłącznie przejazdy do domu mieszkalnego zlokalizowanego na terenie ww. działki, poprzez usytuowaną wzdłuż jezdni drogi krajowej nr [...] drogę rowerową. Organ zwrócił także uwagę na przepis § 55 ust. 2 (zdanie pierwsze) rozporządzenia, zgodnie z którym zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Po dokonaniu analizy w przedmiotowej sprawie, organ wskazał, że nie dostrzega trudnych warunków, które to decydowałyby za wyrażeniem zgody na przebudowę istniejącego zjazdu do celów skomunikowania obsługi planowanej bazy transportowej samochodów ciężarowych. Wskazał jednakże, co jest bardzo istotne i w zgodzie z przytoczonymi przepisami, że obecnie na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] w obszarze węzła drogowego "S." nie jest zlokalizowany żaden zjazd zwykły do obsługi nieruchomości, gdzie jest prowadzona działalność gospodarcza. Dalej organ podniósł, że obecnie na działce nr [...] znajduje się wyłącznie budynek mieszkalny o trzech kondygnacjach nadziemnych, z którym związany jest głownie niewielki ruch samochodów osobowych, a planowana zabudowa przedmiotowej działki wskazanymi w piśmie obiektami (baza transportowa wraz z dwoma budynkami usługowymi), będzie generatorem ruchu związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą, który dzisiaj nie występuje, tj. zarówno samochodów osobowych, jak i przede wszystkim ciężarowych, co w konsekwencji, w ocenie GDDKiA będzie miało istotny wpływ na płynność i bezpieczeństwo ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] w obszarze węzła drogowego "S.", biorąc pod uwagę występujące bardzo duże natężenie ruchu. Dodatkowo dla pojazdu wyjeżdżającego z nieruchomości, który będzie przekraczał również drogę dla rowerów, obrys pojazdu zachodzi na przeciwległy pas ruchu, co z uwagi na przedstawione wcześniej okoliczności dotyczące usytuowania zjazdu w obszarze węzła drogowego, przy bardzo dużym natężeniu ruchu pojazdów i rowerów, jest niedopuszczalne. W związku z powyższym, zdaniem GDDKiA planowana działalność gospodarcza na działkach nr [...] i [...] w obrębie K., gmina K. winna być obsługiwana poprzez zjazd lub zjazdy zwykłe z drogi gminnej nr [...] i drogę wewnętrzną, a istniejący zjazd zwykły na działkę nr [...] winien być zlikwidowany. Skargę na powyższą decyzję wniósł Skarżący, wskazując, że na działkach nr ewid. [...] oraz [...], obręb K., planował wybudować bazę transportową samochodów ciężarowych. Wyjaśnił, że przedmiotowy odcinek drogi krajowej nr [...] stanowi jedyny dostęp do drogi publicznej dla ww. działek. Podniósł także, że wydając decyzję odmowną organ błędnie wskazał definicję obszaru węzła drogowego i uznał, że odcinek drogi krajowej nr [...], na którym istnieje dotychczasowy zjazd, a który ma zostać przebudowany, znajduje się w obszarze węzła drogowego. Ponieważ przedmiotowy zjazd zlokalizowany jest na odcinku drogi niewymienionym w pojęciu "obszaru węzła" zdefiniowanym w § 4 pkt 13 rozporządzenia tj. znajduje się na drodze pomiędzy skrzyżowaniami, a także poza obszarami tych skrzyżowań, przytoczony przez GDDKiA w S. argument należy uznać za bezpodstawny. Skarżący zauważył, że ten sam organ wydawał zgody na lokalizację zjazdów do nieruchomości bezpośrednio z łącznic węzła autostradowego S. w ciągu autostrady [...] i do dnia dzisiejszego zjazdy te funkcjonują. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie niniejszej nie miał zastosowania. Kontroli sądu w tej sprawie została poddana decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2023 r. odmawiająca udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...], służącego do obsługi działek nr ewid. [...] i [...] w obrębie K., gmina K., w związku z planowaną budową bazy transportowej samochodów ciężarowych. Materialnoprawną podstawę decyzji zaskarżonej stanowił art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych oraz właściwe przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. poz. 1518). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego z uwagi na naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż braki w materiale dowodowym sprawy powodują, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Z treści zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organu administracji do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania przepisu prawa. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z zasady obowiązku organu określenia dowodów niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy wynikają następujące obowiązki po stronie organu: po pierwsze – określenie z urzędu jakie dowodowy są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tym zakresie znaczenie ma norma prawa materialnego. Z tego punktu widzenia organ ocenia jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla wykazania tych faktów są potrzebne. Drugim obowiązkiem organu jest przeprowadzenie z urzędu dowodów niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z art. 7 i art. 77 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. "organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.". Wedle art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany: podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz rozpatrzyć ten materiał. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przy czym przedmiotem dowodu winny być fakty mające znaczenie dla sprawy, tj. dotyczące danej sprawy i mające znaczenie prawne. Przepis art. 80 k.p.a. zobowiązuje zaś organ od oceny, na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w dowolną, musi zostać dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł. Organ winien opierać się na materiale dowodowym przez siebie zebranym oraz powinien dokonać oceny znaczenia i wartości tych dowodów dla toczącej się sprawy. Nadto ocena o której mowa w art. 80 k.p.a. winna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 16. Wydanie, str. 82-85, 509-510). W sprawie niniejszej zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do ust. 1 art. 29 tej ustawy "Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.". Przepis ust. 4 art. 29 tej ustawy stanowi zaś, że: "Ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.". Od 21 września 2022 r. w tym zakresie obowiązuje przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. Określa ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz warunki techniczne użytkowania dróg publicznych (§ 1 rozporządzenia). W sprawie wydając decyzję negatywną dla Strony, organ wskazał na klasę drogi nr [...] – droga główna ruchu przyspieszonego, oznaczona symbolem GP oraz na następujące okoliczności faktyczne: - przedmiotowy odcinek drogi nr [...] znajduje się w obszarze węzła drogowego "S.", na połączeniu drogi krajowej – autostrady [...] i drogi krajowej nr [...], poza terenem zabudowy, gdzie obowiązuje dopuszczalna prędkość 90 km/h; średni dobowy ruch roczny wynosi 14 416 poj. silnika ogółem; - zjazd z drogi krajowej nr [...] na działkę odbywa się poprzez usytuowaną wzdłuż jezdni drogi krajowej nr [...] drogę rowerową; - na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] w obszarze węzła drogowego nie jest zlokalizowany żaden zjazd zwykły do obsługi nieruchomości, na której prowadzona jest działalność gospodarcza; Z powyższego, mając na względzie planowany sposób wykorzystania nieruchomości (baza transportowa dla samochodów ciężarowych), organ wyprowadził kwestię braku płynności i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Rzecz jednak w tym, że braki w materiale dowodowym sprawy nie pozwalają na ocenę legalności decyzji zaskarżonej. Przede wszystkim w sprawie zabrakło materiału dowodowego, w oparciu o który możliwe byłoby zidentyfikowanie obszaru węzła drogowego. Brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu na którym zaznaczone byłyby granice tego węzła oraz lokalizacja planowanego zjazdu. Jest to istotny element stanu faktycznego sprawy. Z okoliczności tej organ wyprowadza bowiem, powołując się na przepis § 55 ust. 2 rozporządzenia, ograniczone możliwości sytuowania zjazdu. Zgodnie z tym przepisem "Zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków.". Również i ustalenia co do przebiegu drogi dla rowerów oraz organizacji ruchu na przedmiotowym odcinku drogi, a które w ocenie organu mają wpływ na bezpieczeństwo ruchu, w kontekście projektowanego zjazdu, nie wynikają z materiału dowodowego sprawy. Powyższe dotyczy także średniego dobowego ruchu rocznego oraz istnienia wskazywanego przez organ alternatywnego dostępu do drogi publicznej. Tym samym Sąd przyjął, że fakty na których oparł się organ wydając decyzję zaskarżoną nie zostały udowodnione. Dlatego też Sąd uznał, że organ naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem decyzji zaskarżonej. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali fakty, mające znaczenie dla sprawy niniejszej z punktu widzenia znajdującej zastosowanie normy prawa materialnego, przeprowadzi stosowne dowodowy, które następnie zostaną włączone do akt sprawy i rozstrzygnie sprawę, adekwatnie do poczynionych ustaleń. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 § 1 art. 80 k.p.a., orzeczono jak w sentencji wyroku o uchyleniu decyzji zaskarżonej. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota obejmuje zwrot wpisu od skargi w wysokości 200 zł.