VI SA/Wa 670/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant ref. staż. Katarzyna Skurzyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką oddala skargę W. B. (skarżący) reprezentowany przez adwokata wniósł do tutejszego Sądu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2012 r. o cofnięciu skarżącemu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. (zmienioną kolejno na wniosek przedsiębiorcy w dniu [...] października 2005 r. na licencję nr [...], w dniu [...] maja 2007 r. na licencję nr [...] oraz w dniu [...] maja 2009 r. na licencję nr [...]) udzielono skarżącemu licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką nr [...]. Podczas kontroli przeprowadzonej stosownie do przepisów art. 84 i 85 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. 2007, Nr 125, poz. 874 ze zm.) przedsiębiorca przedłożył organowi wymagane dokumenty w tym oświadczenie z dnia 5 lipca 2012 r. o niekaralności przedsiębiorcy wykonującego działalność w zakresie transportu drogowego taksówką - wskazując, iż jest osobą niekaraną. 5 lipca 2012 r. Biuro Działalności Gospodarczej I Zezwoleń Urzędu [...] wystąpiło do Biura Informacyjnego Krajowego Rejestru Karnego Ministerstwa Sprawiedliwości o udzielenie informacji o osobie. W nadesłanej informacji z Krajowego Rejestru Karnego z dnia 13 lipca 2012 r. zostało wskazane, że Pan W. B. [...] listopada 2008 r. został skazany przez [...] Wydział [...] Sądu Rejonowego [...] z art. 270 § 1 Kodeksu karnego - tj. za przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów (wyrok uprawomocnił się [...] grudnia 2008 r.). W związku z powyższym, 23 lipca 2012 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia przedsiębiorcy licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, albowiem, według organu, W. B. przestał spełniać wymóg dobrej reputacji, uprawniający do wykonywania wskazanej działalności gospodarczej. Następnie, decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Prezydent [...] na podstawie art. 104 k.p.a., w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. c) oraz art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874) poprzez jego niewłaściwą wykładnię dokonaną z pominięciem art. 22 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego, na gruncie Konstytucji brak jest podstaw do zakazania prowadzenia działalności w zakresie transportu drogowego ze względu na skazanie za przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów. Zdaniem strony, Organ I instancji dokonując w błędny sposób wykładni zastosowanych przepisów wydał błędną decyzję administracyjną, która winna zostać uchylona. Z kolei w dniu 25 września 2012 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego z powodu wystąpienia z wnioskiem o zatarcie skazania. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska W. B. i opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. Po przytoczeniu przepisów ustawy o transporcie drogowym regulujących kwestie uzyskiwania i cofnięcia licencji na wykonanie transportu drogowego taksówką organ stwierdził, że skarżący został skazany prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 2008 r. sygn. akt [...] z art. 270 § 1 k.k., art. 11 § 3 k.k., art. 33 § 1 k.k. w zw. z § 3 k.k., art. 44 § 2 k.k. Czyn zabroniony określony w art. 270 § 1 k.k. należy do grupy czynów przeciwko wiarygodności dokumentów. Wyrok ten uprawomocnił się z datą [...] grudnia 2008 r. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, W. B. nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego (dobra reputacja) co stanowi podstawę do cofnięcia przedmiotowej licencji. Według organu popełnienie przestępstwa umyślnego przeciwko wiarygodności dokumentów niweczy zaufanie niezbędne do wykonywania omawianej działalności gospodarczej. Zdaniem SKO w [...] zarzut naruszenia art. 22 Konstytucji RP nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ ograniczenie w postaci cofnięcia licencji ma swoje oparcie w ustawie i leży w ważnym interesie publicznym to, aby osoby skazane za przestępstwo umyślne przeciwko wiarygodności dokumentów, nie prowadziły działalności gospodarczej polegającej na transporcie drogowym. Z kolei wystąpienie z wnioskiem o zatarcie skazania nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. a więc nie było podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego czego domagał się skarżący. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżący ponowił zarzut sformułowany w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie rozpoznało wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania. Podczas, gdy strona akcentuje, że nawet w przypadku uznania, że nie zachodzą podstawy do jego uwzględnienia, organ powinien był wydać postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania, na którego stronie przysługuje zażalenie. Jednozdaniowe stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania nie można uznać za działanie organu mieszczące się w granicach zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Skarżący został pozbawiony prawa do skontrolowania negatywnego dla niego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 5 ustawy o transporcie drogowym Przedsiębiorcy udziela się licencji, z zastrzeżeniem art. 6, jeżeli: 1) członkowie organu zarządzającego osoby prawnej, osoby zarządzające spółką jawną lub komandytową a w przypadku innego przedsiębiorcy - osoby prowadzące działalność gospodarczą, spełniają wymogi dobrej reputacji; wymóg dobrej reputacji nie jest spełniony lub przestał być spełniany przez te osoby, jeżeli: a) zostały skazane prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne: karne skarbowe, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, ochronie środowiska lub warunkom pracy i płacy albo innym przepisom dotyczącym wykonywania zawodu. Skarżący jest przedsiębiorcą prowadzącym jednoosobową działalność gospodarczą a zatem ubiegając się o licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką musiał spełniać wymóg dobrej reputacji. Powyższy wymóg przestaje być spełniony w sytuacji, gdy przedsiębiorca zostaje skazany prawomocnym wyrokiem Sądu za przestępstwa umyślne m.in. przeciwko wiarygodności dokumentów. Jak wynika z informacji o W. B. uzyskanej z Krajowego Rejestru karnego został on prawomocnie skazany za przestępstwo z art. 270 § 1 k.k. za przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów. W tym stanie rzeczy organ słusznie uznał, że W. B. przestał spełniać wymóg dobrej reputacji, a cofnięcie licencji mogło nastąpić bez poprzedzenia przedsiębiorcy pisemnym ostrzeżeniem a to ze względu na treść art. 15 ust. 2 zdanie drugie ustawy o transporcie drogowym. W myśl art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym licencję cofa się, jeżeli jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Dla uznania, że zostały spełnione przesłanki z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 5, ust. 3 pkt 1 lit a) ustawy o transporcie drogowym istotny jest tylko fakt skazania za przestępstwo umyślne wymienione w ostatnio powołanym przepisie, w okresie posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Co istotne do chwili wydania zaskarżonej decyzji nie doszło do zatarcia skazania a zatem zasadnie organ odwoławczy uznał, że skarżący przestał spełniać wymóg dobrej reputacji. Decyzja o cofnięciu licencji na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. nie jest oparta na uznaniu administracyjnym. Niesłuszne jest stwierdzenie skarżącego, jakoby organy dokonały wykładni art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit .a) ustawy o transporcie drogowym z pominięciem art. 22 Konstytucji RP. W tym zakresie należy stwierdzić, że swoboda prowadzenia działalności gospodarczej nie stanowi prawa absolutnego. Prawo to może być ograniczane przy spełnieniu określonych warunków. Wolność gospodarcza, jak podkreślono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2001 r., U 7/00 (OTK ZU z 2001 r., nr 3, poz. 56) musi we współczesnym państwie podlegać różnego rodzaju ograniczeniom, co wynika choćby z zaakcentowania w art. 20 Konstytucji RP socjalnego charakteru gospodarki rynkowej. Ograniczenia tej wolności dopuszczalne są przy spełnieniu dwóch warunków, wynikających z art. 22 Konstytucji RP - w płaszczyźnie materialnej ograniczenia te muszą znajdować uzasadnienie w "ważnym interesie publicznym", a w płaszczyźnie formalnej - muszą być wprowadzone "tylko w drodze ustawy". W ustawie o transporcie drogowym wprowadzono ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej a mianowicie osoby które chcą posiadać licencję na wykonywanie m.in. transportu drogowego taksówką muszą spełniać wymóg dobrej reputacji. Powyższy wymóg nie jest spełniony, gdy osoba taka zostanie skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo przeciwko dokumentom. Z treści art. 5 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 u.t.d. wynika, iż wymóg dobrej reputacji w stosunku do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie przewozu drogowego taksówką jest zaostrzony. W orzecznictwie podkreśla się, że spełnienie wymogu dobrej reputacji ma zapobiegać posiadaniu licencji transportowej przez osoby, które m.in. nie gwarantują bezpiecznego wykonywania transportu drogowego. W przypadku taksówkarzy jest to oczywiście uzasadnione koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa pasażerom. Nie powinno budzić wątpliwości, że przedsiębiorcy z racji udzielonej licencji wykonujący przewozy powinni cieszyć się pełnym zaufaniem osób, które korzystają lub zamierzają skorzystać z ich usług (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 127/10, Zbiór Lex nr 795118, z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II GSK 844/10 - baza orzeczeń nsa.gov.pl). Jednocześnie za zasadny należy uznać zarzut skarżącego, że organ powinien rozpoznać formalny wniosek zgłoszony przez stronę o zawieszenie postępowania z powodu wystąpienia przez stronę z wnioskiem o zatarcie skazania i wydać w tym przedmiocie stosowne postanowienie podlegające zaskarżeniu. Jednakże to uchybienie przepisowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może stanowić podstawy do uwzględnienia niniejszej skargi albowiem nie tylko nie mogło mieć ale i nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 23 lipca 2012 r. na skutek otrzymania informacji o skazaniu skarżącego za przestępstwo przeciwko dokumentom zaś W. B. skazany został wyrokiem, który uprawomocnił się w dniu [...] grudnia 2008 r. Z powyższego wynika, że w dniu wszczęcia postępowania o cofnięcie licencji skarżący był osobą karaną, figurującą w rejestrze osób skazanych. Organ zatem zasadnie, będąc do tego zobligowanym przepisami ustawy wszczął niniejsze postępowanie administracyjne. Prawomocne skazanie za takie umyślne przestępstwo wyklucza możliwość wykonywania prawa z licencji w okresie między tym skazaniem a wydaniem decyzji o cofnięciu licencji z powodu tego skazania. Zagadnieniem wstępnym o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego, do rozstrzygnięcia, którego właściwym jest inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracyjny. Innymi słowy, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracyjny. Rozstrzygnięciem jest czynność prawna organu lub sądu zarówno orzecznicza jak i rejestracyjna, a także czynności stron procesowych dokonane przed organem procesowym, jeżeli po spełnieniu przewidzianych prawem warunków wywierają skutki równe rozstrzygnięciu organu procesowego. Dotyczyć może uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne (zob. kom. Kodeks postępowania administracyjnego Piotr Przybysz Lexis Nexis). Kwestia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji jest najbardziej sporna. Pojawiające się kontrowersje wynikają z faktu, że formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. W ocenie Sądu, przepis art. 97 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1999 r. IV SA 7444/97 niepubl.). O kwestii prejudycjalnej w postępowaniu administracyjnym wypowiadali się niejednokrotnie zarówno przedstawiciele doktryny jak i w swoich orzeczeniach - Naczelny Sąd Administracyjny. Przegląd poglądów na temat pojęcia oraz istoty prejudycjalności zaprezentował m.in. J. Rodziewicz (w:) Prejudycjalność w postępowaniu cywilnym, Gdańsk 2000 r., strony 7-18, gdzie podaje m.in. że pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę. Z kolei W. J. w artykule pt. "O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym" opublikowanym (w:) Samorząd Terytorialny 2003/10/29 wskazuje: "samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003 r. II SA 427/02 podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie, co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Uwzględniając powyższe należy uznać za prawidłowe stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji, iż rozstrzygnięcie wniosku W. B. o zatarcie skazania za przestępstwo przeciwko dokumentom nie stanowi zagadnienia wstępnego, ponieważ okoliczność ta nie dotyczy kwestii prawnej, związanej z zastosowaniem przepisów prawa materialnego, bez rozstrzygnięcia której nie jest możliwe wydanie decyzji w niniejszym postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy, skargę W. B. należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.