VI SA/Wa 672/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie: WSA Grażyna Śliwińska Asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2005r. sprawy ze skargi J. i J. małżonków J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2004 roku Nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającą je decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2004 roku Nr [...]; 2. stwierdza, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2004 roku nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących J. i J. małżonków J. kwotę 695,- (sześćset dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] października 2003r. M. D. wystąpił o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego działki nr [...] oraz nr [...] będących jego własnością z działkami nr [...] i [...] stanowiących własność J. i J. J. Postanowieniem z [...] listopada 2003r. Wójt Gminy w [...] wszczął postępowanie w sprawie rozgraniczenia w/w nieruchomości. Wynikiem tego postępowania rozgraniczeniowego było zawarcie dnia [...] grudnia 2003r. ugody, mocą której ustalony został przebieg granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami. [...] stycznia 2004r. Wójt Gminy [...] na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne wydał decyzję zatwierdzającą przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami położonymi w miejscowości [...] gm. [...] oznaczonymi numerami ew. [...] i [...] stanowiącymi własność M. D. z nieruchomościami nr ew. [...] i [...] – własność J. i J. J. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż ustalona przez geodetę granica jest opisana szczegółowo w akcie ugody i jest zgodna z danymi zawartymi w tym akcie. Jednocześnie pouczono strony, iż jeżeli są niezadowolone z przebiegu granicy to mogą żądać w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji przekazania sprawy sądowi. J. i J. J. [...] stycznia 2004r. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, wskazując iż nie są zadowoleni z przebiegu granicy szczegółowo opisanej w akcie ugody i wnosząc o ponowne rozgraniczenie działek z uwzględnieniem stanu spokojnego posiadania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. i J. J. na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W uzasadnieniu wskazano, że kwestionowane rozstrzygnięcie ze względu na jego treść jest decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości, o jakiej mowa w art. 33 ust. 1 w/w ustawy. W związku z tym ma zastosowanie przepis art. 33 ust. 3 tejże ustawy, który stanowi, że strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Przepis ten jednoznacznie wyłącza prawo odwołania od decyzji w administracyjnym toku instancji, na zasadach i w trybie przewidzianym w k.p.a., wprowadzając w miejsce odwołania inny środek ochrony prawnej w postaci żądania przekazania sprawy sporu o granicę do sądu powszechnego. Z tych też powodów SKO uznało decyzję Wójta Gminy [...] za decyzję ostateczną, nie podlegającą weryfikacji w trybie administracyjnego postępowania odwoławczego. Zwrócono także uwagę na zawarte w decyzji pouczenie i wobec wystąpienia przesłanki niedopuszczalności odwołania stwierdzono w drodze postanowienia, na zasadzie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność odwołania. Skargę na powyższe postanowienie złożyli J. i J. J. wnosząc w niej o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu administracji II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, bądź też stwierdzenie nieważności powyższych rozstrzygnięć. Decyzjom organów administracji I i II instancji zarzucili: 1. Naruszenie prawa materialnego – art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie prawnej możliwości wydania decyzji administracyjnej przez Wójta Gminy [...] zatwierdzającej ugodę o przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami z pominięciem uregulowań prawnych – art. 31 ust. 4 zd. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 119 § 1 k.p.a. Wskazali, iż ugoda zawarta wedle art. 31 ust. 4 ma moc ugody sądowej, nie wymaga więc zatwierdzenia przez organ administracji na podstawie art. 119 k.p.a., który winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego. 2. Naruszenie prawa postępowania, tj. art. 105 k.p.a. przejawiające się w postaci braku zastosowania tej normy prawnej do zastanej sytuacji zawarcia – wedle organu administracji – ugody w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości. Zdaniem skarżących skoro organy obu instancji stanęły na stanowisku, iż doszło do zawarcia ugody, to winny umorzyć postępowanie administracyjne. 3. Błąd w ustaleniach faktycznych, przejawiający się w postaci przyjęcia przez organ administracji II instancji, iż wydana decyzja przez Wójta Gminy [...] o zatwierdzeniu zawartej pomiędzy stronami ugody w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości jest decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wskazali, iż powyższy przepis wyraźnie stanowi, że decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości może być wydana wyłącznie w sytuacji, gdy nie doszło do zawarcia ugody, a organ ten przyjął jednocześnie, że była ugoda. 4. Błąd w ustaleniach faktycznych, przejawiający się w postaci przyjęcia przez organy administracji I i II instancji, iż doszło do zawarcia ugody pomiędzy właścicielami przedmiotowych nieruchomości. W ocenie skarżących w postępowaniu rozgraniczeniowym nie doszło do zawarcia ugody, gdyż nie odpowiada ona warunkom przewidzianym w art. 117 k.p.a. Dokument ten może być jedynie traktowany, jako protokół graniczny, który opisuje uzgodniony przez właścicieli sąsiadujących gruntów przebieg linii granicznej. Ponadto skarżący zakwestionowali ten protokół, jako jawnie dla nich krzywdzący. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o oddalenie skargi podtrzymało w całości swoje stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wskazano, że wyłączną przesłanką podjęcia przez Kolegium zaskarżonego postanowienie było przyjęcie, że decyzję Wójta Gminy [...] należy zakwalifikować ze względu na jej treść jako decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości. Nadto podniesiono, że Kolegium nie podejmowało we własnym zakresie ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie doszło faktycznie do zawarcia ugody, chociaż zawartość akt sprawy pozwalała na wyciągnięcie jednoznacznego wniosku w tej kwestii. Wobec powyższego nie są zasadne pod adresem rozstrzygnięcia Kolegium dwa pierwsze zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest więc pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd administracyjny nie rozważa zatem kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów uznać należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Problematyka rozgraniczenie nieruchomości uregulowana jest w rozdziale 6 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). W świetle przepisów tego rozdziału organ administracji państwowej wydaje w postępowaniu rozgraniczeniowym trzy rodzaje decyzji: 1. decyzję o rozgraniczeniu (art. 33 ust. 1), 2. decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem przez strony ugody przed upoważnionym geodetą (art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 ustawy), 3. decyzję o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 ustawy). Z tych przepisów analizowanej ustawy wynika, że w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości jedyne wyraźne i jednoznaczne wyłączenie odwołania od decyzji w administracyjnym toku instancji jest zawarte w art. 33 ust. 3 tej ustawy, w którym odwołanie zostało zastąpione żądaniem (...) przekazania sprawy do sądu powszechnego. Ta tylko sytuacja jest wyjątkiem, o jakim mowa w art. 78 Konstytucji RP (uchwała składu 5 sędziów NSA z 19 maja 2003r. OKP 31/02 ONSA z 2004r. z. 4, poz. 122). Ugoda co do przebiegu linii granicznej dla swej ważności wymaga formy pisemnej (art. 32 ust. 5 ustawy), a oświadczenia woli stron muszą być składane w obecności geodety (art. 31 ust. 4 ustawy). Czynność ta nie jest ugodą w rozumieniu przepisów art. 114-122 k.p.a. Nie wymaga zatem dla swej ważności zatwierdzenia przez organ administracyjny w jakiejkolwiek formie. Skutki materialno-prawne, równe ugodzie sądowej, następują z chwilą podpisania akt ugody, co oznacza, że przy rozgraniczeniu należy odpowiednio stosować regulacje odnoszące się do ugody sądowej. Ważność ugody może być podważona jedynie w trybie procesu przez sądem cywilnym (tak SN w orzeczeniu z 7 kwietnia 1998r. w sprawie II CKN 664/97 OSNJC 11/1998 poz. 183). Skoro zatem w sprawie niniejszej organ I instancji przyjął, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2004r. iż doszło do zawarcia ugody między M. D. i małżonkami J. i J. J. w przedmiocie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...] a działkami ewidencyjnymi nr [...],[...], to zbędne i pozbawione podstawy prawnej było wydawanie decyzji zatwierdzającej przebieg granicy. Jedyną możliwą decyzją jaką winien podjąć organ była decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 ustawy z 17 maja 1989r., albowiem postępowanie rozgraniczeniowe wobec ustalenia przebiegu granicy stało się bezprzedmiotowe. Zawarcie ugody powoduje wygaśnięcie sporu granicznego (wyrok NSA z 19 lipca 1995r. SA/Kr 2133/94 niepublikowany). W decyzji Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2004r. w konsekwencji powołania jako podstawy prawnej art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - prawo geodezyjne i kartograficzne znalazło się pouczenie właściwe dla decyzji o rozgraniczeniu. W ocenie Sądu te dwa elementy nie mogą jednak przesądzać o uznaniu tej decyzji za decyzję rozgraniczeniową, jak uczyniło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, albowiem taka decyzja może być wydana tylko w sytuacji, gdy zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody. Zauważyć bowiem należy, iż w decyzji z [...] stycznia 2004r. sam organ I instancji powołuje się na zawartą wcześniej ugodę. Skoro ugoda ta równa jest ugodzie sądowej i nie mają do niej zastosowania uregulowania zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, to zbędne było zatwierdzanie ugody w trybie art. 118 k.p.a. W zaistniałej sytuacji SKO winno przyjąć, zgodnie z literalnym brzmieniem decyzji, że jest to decyzja o zatwierdzeniu przebiegu granicy opisanej szczegółowo w akcie ugody ze wszelkimi tego konsekwencjami, m.in. prawem do wniesienia odwołania na zasadach ogólnych. Inna interpretacja tego aktu administracyjnego – w ocenie Sądu – jest nieuprawniona. Rozpoznając odwołanie organ II instancji powinien, zgodnie z art. 138 k.p.a., dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji i rozważyć czy wobec tego, że została ona wydana bez podstawy prawnej nie należało uchylić jej i umorzyć postępowania w sprawie. NSA w wyroku z 12 marca 1981R. SYGN. AKT SA 471/81 (ONSA 1981 Nr 1, poz. 21) podkreśla, iż "Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Niedopuszczalne jest stosowanie w takim przypadku art. 156 § 1 k.p.a., normującego sytuacje, w których organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy w toku instancji, ale jako organ nadzoru, którego uprawnienia przy stosowaniu art. 156 k.p.a. są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego". Za niezasadny zarzut skargi uznać należy natomiast zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, przejawiającego się w postaci przyjęcia przez organ I i II instancji, iż doszło do zawarcia ugody pomiędzy właścicielami nieruchomości oznaczonych numerami działek [...] i [...]. Sami skarżący zasadnie uznają, iż ugoda zawarta w postępowaniu rozgraniczeniowym ma moc ugody sądowej. Oznacza to, iż konsekwentnie należy przy rozgraniczeniu odpowiednio stosować regulacje odnoszące się do ugody sądowej. Nie można zatem przyjąć, że forma tej ugody powinna odpowiadać unormowaniom zawartym w art. 117 k.p.a., gdyż nie jest to ugoda regulowana w rozdziale 8 kodeksu postępowania administracyjnego. W razie zawarcia ugody w postępowaniu rozgraniczeniowym uchylenie jej skutków jest możliwe tylko w postępowaniu przed sądem cywilnym. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd uznał, iż wobec naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy należało uchylić zaskarżone postanowienie i poprzedzającą je decyzję organu I instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 it a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., natomiast rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania na zasadzie art. 200 p.p.s.a.