VI SA/Wa 673/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. W. i A. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2009 r. o nałożeniu na A. W. i A. W. (skarżący) kary pieniężnej w łącznej wysokości 15.000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazów: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] września 2009 r. przy ul. E. w W. przeprowadzono kontrolę pojazdu marki C. o numerze rejestracyjnym [...], którym kierowca J. P. K. wykonywał w imieniu firmy W. s.c. A. W., A. W., usługi przewozu osób na podstawie licencji nr [...] udzielonej ww. przedsiębiorcom. Stwierdzono, że pojazd posiadał na bokach oznakowanie o treści "[...] W.", na tylnej prawej szybie napis "taryfa dzienna1 km: 2,20 zł", z tyłu na klapie "zamówienia MS-em [...]-[...]-[...]". Na dachu pojazdu znajdowało się urządzenie techniczne, na którym widniał napis: "W. [...] S.", podświetlany z instalacją elektryczną. W pojeździe zamontowane było urządzenie pomiarowo-liczące marki E. Kierujący pojazdem okazał do kontroli dokumenty kierowcy i pojazdu, wypis nr [...] z licencji nr [...], wydanej W. s.c. A. W., A. W., zaświadczenie wystawione kierowcy a dotyczące prawa do poruszania się kontrolowanym pojazdem oraz do wystawiania faktur w imieniu spółki, związanych z przewozem osób. W protokole kontroli stwierdzono trzy naruszenia ustawy o transporcie drogowym określone w art. 18 ust. 5 lit. a, b, c ustawy polegające na wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: 1. umieszczenia lub używania w pojeździe taksometru, 2. umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, 3. umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca zeznał min., że posiada umowę o współpracy z firmą W. s.c. A. W., A. W., a jego działalność polega na świadczeniu usług na rzecz ww. firmy w postaci przewozu osób. Z przeprowadzonej kontroli sporządzony został protokół, jak również dokumentacja zdjęciowa. Do akt sprawy dołączone zostały okazane dokumenty. Ponadto w dniu kontroli wykonano rozmowę telefoniczną dzwoniąc na podany na pojeździe numer telefonu. Zgłosiła się firma W., świadcząca usługi przewozu osób. Na powyższą okoliczność została sporządzona stosowna notatka służbowa. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] grudnia 2009 r. wydał decyzję, na mocy której nałożył na skarżących karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za naruszenie zakazów przewidzianych w art. 18 ust. 5 lit. a, b i c ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej jako u.t.d. Jako podstawa prawna nałożonej kary wskazany został art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz lp. 2.9 pkt 1, 2 i 3 załącznika do ww. ustawy. Od decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. skarżący wnieśli odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w którym domagali się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji nakładającej karę pieniężną i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżących decyzja została oparta na dowolnej ocenie materiału dowodowego, z którego w żadnym wypadku nie wynika, aby w imieniu skarżących w dniu przeprowadzonej kontroli wykonywano przewóz okazjonalny osób oraz aby skarżący naruszyli którykolwiek z zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d. Poza tym postępowanie administracyjne przeprowadzono z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Strona wskazała, że decyzja wydana w imieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w dniu [...] grudnia 2009 r. została sporządzona i podpisana przez Inspektora Transportu Drogowego C. P., który wcześniej przeprowadził kontrolę drogową oraz sporządził i podpisał protokół kontroli, który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej. Kolejne uchybienie stanowi naruszenie przez organ art. 75 i art. 56 ust. 1 u.t.d. bowiem przepis § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego jest niezgodny z ww. przepisami u.t.d. i wykracza poza umocowanie ustawowe do uregulowania w drodze rozporządzenia uprawnienia do wszczęcia postępowania przez organ administracyjny w celu nałożenia kary pieniężnej. W art. 75 u.t.d. znajduje się zamknięty katalog postępowań, które mogą zostać wszczęte w wyniku przeprowadzonej kontroli. Następnie, zdaniem skarżących, organ I instancji bezpodstawnie odmówił przeprowadzenia innych dowodów, m. in. z zeznań świadków, tj. pasażerów przewożonych skontrolowanym pojazdem oraz kierowcy przez co naruszył zasady określone w art. 7, 77 § 1, 85 i 80 k.p.a. Doszło też do naruszenia art. 18 ust. 5 i art. 92 ust. 1 i 4 w związku z art. 93 u.t.d., albowiem nie ustalono wykonania usługi polegającej na przewozie osób. Z protokołu sporządzonego podczas kontroli wynika okoliczność, że w pojeździe nie znajdowała się żadna osoba poza kierowcą. Organ dopuścił się też naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., albowiem błędnie ocenił materiał dowodowy oraz przyjął odpowiedzialność skarżących na materiale dowodowym, z którego wynika, że strona nie naruszyła żadnego z zakazów określonych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżących przepisy art. 18 ust. 5 u.t.d. nasuwają istotne wątpliwości interpretacyjne oraz mogą zostać uznane ze sprzeczne z Konstytucją, szczególnie z przepisami art. 2, 20 i 22, pozostają w kolizji z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1807 z późn. zm., dalej: u.s.d.g.); kolidują też z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Główny Inspektor Transportu Drogowego przytoczył treść przepisów art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 i art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz lp. 2.9. pkt 1, 2 i 3 załącznika do ww. ustawy oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wyjaśnił, że z okazanego przez kierowcę wypisu z licencji, a także z zeznań tegoż kierowcy przesłuchanego w charakterze świadka wynikało, iż podmiotem wykonującym przewóz drogowy osób są A. W. i A. W., wspólnicy spółki cywilnej W. s. c. Główny Inspektor Transportu Drogowego ustosunkowując się też do zarzutów podniesionych przez stronę, uznał je za niezasadne. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie został naruszony przepis art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., albowiem czynności kontrolne dokonywane przez inspektora w trakcie kontroli drogowej nie powodują zawiązania jakiegokolwiek stosunku prawnego między kontrolującym a kontrolowanym. Poza tym, w niniejszej sprawie kontrolujący inspektor nie składał zeznań w charakterze świadka, nie przedkładał opinii jako biegły, nie dokonywał żadnych czynności w imieniu skarżących. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, nie można mówić o jakichkolwiek podstawach do wyłączenia inspektora, który przeprowadził kontrolę, od udziału w sprawie. W ocenie organu na uwzględnienie nie zasługują argumenty strony dotyczące braku możliwości wykorzystywania wyników kontroli, tj. protokołu kontroli, do wszczęcia postępowania w zakresie naruszenia u.t.d. Obowiązujące w chwili kontroli rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (§ 11 ust. 1), jak i obowiązujące obecnie rozporządzenie tegoż organu z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. Nr 145, poz. 1184) w § 4 ust. 1 stanowi, że stwierdzone w trakcie kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. Powoływany przez stronę art. 75 u.t.d. nie wskazuje zamkniętego katalogu czynności, do których wykorzystane mogą być wyniki kontroli. O tym, że wyniki kontroli mogą być wykorzystane do nałożenia na przedsiębiorcę wykonującego przewóz kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej świadczą przepisy art. 50, 56 pkt 1, art. 74 ust. 1, 92a ust. 3 i 4 oraz art. 93 ust. 8 u.t.d. Podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli dają przepisy u.t.d., dlatego też kwestia badania zakresu umocowania ustawowego art. 89 ust. 5 ww. ustawy jest bezprzedmiotowa. Według oceny Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie budzi wątpliwości okoliczność, że strona wykonywała działalność gospodarczą polegającą na przewozie osób, mimo że w czasie kontroli w pojeździe nie znajdował się żaden pasażer. Posiadanie przez stronę licencji i odpowiednie oznakowanie samochodu świadczy o tym, że usługa przewozu była oferowana. W przypadku przewozu osób normalną sytuacją jest oczekiwanie w wyznaczonym miejscu postojowym na klienta, jest to również forma działalności ukierunkowana na osiągniecie zysku. O wykonywaniu działalności gospodarczej świadczy też pośrednio wydruk z zamontowanej w samochodzie kasy fiskalnej. Organ wyjaśnił, powołując się na treść art. 78 § 2 k.p.a., iż nie uwzględnił zgłoszonych wniosków dowodowych, albowiem opisywane okoliczności zostały już udowodnione na podstawie innych dowodów. Poza tym, formułując wniosek o przesłuchanie w charakterze świadków pasażerów pojazdu, nie wskazano ich danych. Według organu kierowca prawidłowo został przesłuchany w charakterze świadka bowiem nie był stroną w niniejszej sprawie. Powoływane przez stronę przepisy art. 70 ust. 4 u.t.d. oraz § 2 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego przez "kontrolowanego" rozumieją nie tylko kierowcę, ale i przedsiębiorcę lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z przewozem. W takim wypadku może zatem dojść do tożsamości podmiotów kontrolowanego oraz strony i zasadne jest przesłuchanie kontrolowanego w charakterze strony. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez stronę art. 18 ust. 5 lit. c, Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, iż ustawa nie zawiera definicji "urządzenia technicznego". Koniecznym jest zatem posłużenie się wykładnią językową, a także celowościowo-funkcjonalną tego terminu. W opinii organu odwoławczego czynnikiem decydującym o uznaniu umocowanego na dachu pojazdu urządzenia za "urządzenie techniczne" jest to, by w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób tego rodzaju urządzenie wywierało lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. W celu ochrony przewoźników taksówkowych, a także pasażerów korzystających z ich usług, ustawodawca wprowadził takie rozwiązanie legislacyjne, które nie pozwala podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne wprowadzać potencjalnych klientów w błąd co do rodzaju przewozu. Analiza sporządzonej w czasie kontroli dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wskazuje, że umieszczone na dachu urządzenie służyło prowadzonej działalności gospodarczej. Na urządzeniu tym umieszczono dane przedsiębiorcy w postaci jego nazwy i numeru telefonu. Świadczy to o tym, że rola przedmiotowego urządzenia związana była z reklamą usług przewozowych wykonywanych przez stronę i wyróżnieniem świadczącego usługę przewozową. Odnosząc się do naruszenia zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą lub telefonem przedsiębiorcy, organ stwierdził, że nie ma zatem znaczenia fakt, że umieszczona na pojeździe nazwa "W." nie pokrywa się z firmą przewoźnika. W przypadku zaś zakazu umieszczania numeru telefonu przedsiębiorcy należy zaznaczyć, że nie ma znaczenia dla odpowiedzialności strony fakt, iż numer telefonu umieszczony na pojeździe nie należy do kontrolowanego przedsiębiorcy. Istotne dla tej odpowiedzialności jest ustalenie, czy pod danym numerem telefonu istnieje możliwość zamówienia usługi przewozu osób u danego przewoźnika. Bezspornym jest, że pod wskazanym na pojeździe numerem telefonu można zamówić usługę u skarżącego. Doszło zatem do naruszenia art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. W opinii organu ustalony w sprawie stan faktyczny przemawia za tym, że wykonywany był przewóz okazjonalny. Co prawda na podstawie udzielonej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób można również wykonywać, po uzyskaniu stosownego zezwolenia, przewóz regularny bądź regularny specjalny, jednakże w myśl art. 18b ust. 1 pkt 1 u.t.d. do przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Nietrafny jest również zarzut, że przedmiotowym pojazdem wykonywany być mógł przewóz kabotażowy, którego definicję zawiera art. 4 pkt 12 u.t.d. Na podstawie udzielonej licencji strona nie mogła wykonywać międzynarodowego przewozu okazjonalnego osób. Do takiego przewozu konieczne jest uzyskanie licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu osób. Co do zarzutu o naruszeniu Konstytucji Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, iż nie jest organem powołanym do badania zgodności obowiązujących przepisów prawa z ustawą zasadniczą. Natomiast, zarzucając przepisowi art. 18 ust. 5 u.t.d. kolizję z zasadami wynikającymi z u.s.d.g. oraz przepisami Unii Europejskiej, strona w żaden sposób nie konkretyzuje swoich zarzutów, dlatego też trudne jest odniesienie się do tego argumentu. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. A. W. i A. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucili jej: - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.: 1. naruszenie art. 75 oraz art. 89 ust. 5 u.t.d., bowiem karę pieniężną za naruszenie przepisów u.t.d. nałożono decyzją administracyjną, którą wydano na podstawie protokołu sporządzonego podczas kontroli, zaś art. 75 u.t.d. zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczęte na podstawie wyników kontroli i nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a, b i c u.t.d. na podstawie protokołu kontroli. Ponadto, obecnie w art. 89 ust. 5 u.t.d. ustawodawca nie zawarł umocowania ustawowego do określenia w drodze rozporządzenia prawa organu administracyjnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania o naruszenie art. 18 ust. 5 lit. b i c. u.t.d, wykraczającego poza katalog określony w art. 75 u.t.d. oraz nie zawarł umocowania do wszczęcia postępowania administracyjnego oraz nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie u.t.d. na podstawie ww. dokumentu; 2. naruszenie przepisów postępowania w postaci naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., 10 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wobec nieustalenia przez powyższy organ przesłanki przewozu okazjonalnego osób, przesłanki umieszczenia w pojeździe taksometru, przesłanki umieszczenia lub używania na pojeździe napisów będących nazwą lub telefonem przedsiębiorcy oraz przesłanki umieszczenia na dachu pojazdu lampy lub urządzenia technicznego, podczas gdy są to podstawowe przesłanki dotyczące odpowiedzialności skarżących za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a, b i c u.t.d.; 3. naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z § 6 ust. 4 i 5 obowiązującego w dacie przeprowadzenia kontroli drogowej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego poprzez ustalenie rodzaju usługi, wyłącznie na podstawie zeznań świadków – kierowcy skontrolowanego pojazdu, podczas gdy powyższy dowód przeprowadzono z naruszeniem § 6 ust. 4 i 5 obowiązującego w dacie przeprowadzenia kontroli drogowej ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdyż kierowca w trakcie kontroli drogowej reprezentował faktycznie skarżących (udostępniał w toku kontroli dokumenty, wnosił uwagi do protokołu, udzielał wyjaśnień w imieniu skarżących, podpisywał protokół), zaś jego czynności – jako podejmowane w imieniu skarżących – były wiążące dla skarżących, zatem winien zostać przesłuchany w charakterze strony po przeprowadzeniu wszystkich dostępnych dowodów, a nie w charakterze świadka w toku kontroli, ewentualnie winien zostać przesłuchany w charakterze świadka w toku postępowania administracyjnego. W konsekwencji dowód z przesłuchania świadka-kierowcy skontrolowanego pojazdu dopuszczono jako dowód sprzeczny z § 6 ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia, z mającą wpływ na wynik postępowania obrazą art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a.; 4. naruszenie art. 138 § 1 i 2 k.p.a., art. 140 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy została ona wydana przez Inspektora Transportu Drogowego, który z uwagi na fakt przeprowadzenia przed wydaniem decyzji kontroli drogowej, z której sporządzono protokół, będący podstawą wszczęcia postępowania i nałożenia kary pieniężnej na skarżących, oraz który był świadkiem ww. kontroli, podlegał obligatoryjnemu wyłączeniu od sporządzenia decyzji organu I instancji zgodnie z wyżej cytowanym art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.; 5. naruszenie art. 123 § 1 i 2 oraz art. 124 k.p.a. w związku z art. 78 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez niewydanie przez organ I instancji postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych strony, podczas gdy powyższe postanowienie jest zaskarżalne w trybie określonym w art. 142 k.p.a.; 6. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a., gdyż z całokształtu materiału dowodowego nie wynikał rodzaj wykonywanej usługi oraz okoliczności wykonywania przewozu okazjonalnego osób, a także poprzez oddalenie wniosków dowodowych strony, podczas gdy organ nie ustalił okoliczności istotnych w sprawie oraz oddalił wnioski dowodowe strony -na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.: 7. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. poprzez niezasadne przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że zamontowany w pojeździe drogomierz jest urządzeniem tożsamym z taksometrem, 8. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. poprzez niezasadne przyjęcie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że na skontrolowanym pojeździe umieszczono napisy z nazwą lub telefonem przedsiębiorcy, 9. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. poprzez bezzasadne przyjęcie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż na dachu pojazdu była zamontowana lampa lub urządzenie techniczne, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy administracyjne obydwu instancji w tym zakresie oddalenie odwołania na decyzję wydaną przez [...] Inspektora Transportu Drogowego; 10. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez przyjęcie, że strona wykonywała transport okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika okoliczność ustalenia przez organy administracyjne przewozu jakiejkolwiek osoby i ustalenia, na czym miałaby polegać usługa wykonywana przez skarżących; 11. naruszenie art. 20, 22 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP poprzez nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 u.t.d., podczas gdy powyższy przepis jest sprzeczny z ww. przepisami Konstytucji RP. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wnieśli: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; 1. na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zawieszenie postępowania wobec okoliczności, że pod sygn. TS 224/09 toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d.; 1. na podstawie art. 61 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; 1. na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący podali argumentację, jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu drogowego wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując oceny zasadności skargi Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji był art. 92 ust. 1 i 4 oraz lp. 2.9 pkt 1, 2 i pkt 3 załącznika do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.). Kara pieniężna została na przedsiębiorcę nałożona za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a, b i c u.t.d. Organy obu instancji uznały bowiem, że skarżący, wykonując przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym, złamali zakaz umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy oraz zakaz umieszczania na dachu pojazdu lamp i innych urządzeń technicznych. Skarga wniesiona na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania i powtarza argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji, do których organ szczegółowo się ustosunkował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd w całości podziela zawarte tam stanowisko i podnosi, iż w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi, należy uznać za trafne stanowisko organu, że ustawodawca w art. 92a ust. 3 i 4 oraz w art. 93 ust. 8 u.t.d. wprost określił możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli wobec podmiotów wykonujących przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem. W tym stanie rzeczy kwestia badania zakresu umocowania ustawowego art. 89 ust. 5 u.t.d. jest bezprzedmiotowa. Wbrew twierdzeniom strony organ zgromadził w sprawie obszerny materiał dowodowy, który należycie rozpatrzył, zaś zajęte stanowisko w sprawie dokładnie uzasadnił. Nie doszło zatem do naruszenia przez organy obu instancji art. 7, 77 § 1, 10, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 k.p.a. Prawidłowe jest stanowisko, iż podmiotem wykonującym transport drogowy osób byli skarżący – A. W. i A. W. jako wspólnicy spółki cywilnej pod nazwą "W. s. c.". Na nich opiewa bowiem wydana licencja, której wypis okazał kierowca w trakcie kontroli, zaś kserokopię tego wypisu organ włączył do materiału dowodowego. Kierowca pojazdu, J. K., był zatrudniony przez skarżących, co wynikało z jego zeznań złożonych w charakterze świadka, jak również z zaświadczenia z dnia [...] lutego 2009 r., znajdującego się w aktach sprawy. Z dokumentacji fotograficznej wynikało ponadto, że na pojeździe z boku umieszczona została nazwa "W." i numer telefonu "[...]" oraz na tylnej prawej szybie napis "taryfa dzienna1 km: 2,20 zł", z tyłu na klapie "zamówienia MS-em [...]-[...]-[...]. Jak zeznał kierowca jako świadek, znajdujący się na boku pojazdu numer telefoniczny jest numerem telefonicznym, pod którym klienci mogą zamówić usługę przewozu w centrali firmy. Zeznania kierowcy w tym przedmiocie zostały potwierdzone notatką służbową z dnia [...] września 2009 r. Ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy oraz z protokołu kontroli wynika też, że na dachu pojazdu znajduje się urządzenie z nazwą przedsiębiorstwa tzn. "W.", numerem telefonu [...], jak również dopisek "T." i "S.". W pojeździe zamontowane było urządzenie pomiarowo-liczące marki E. W tym zakresie organ prawidłowo ustalił, że urządzenia to jest drogomierzem połączonym z kasą fiskalną, zatem zgodnie z powołanym w decyzji orzecznictwem sądowym nastąpiło naruszenie przepisu art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. Powyższe okoliczności wynikają wprost z dowodów zebranych przez organ przeprowadzający kontrolę. Według oceny Sądu stanowiły one dostateczną podstawę do uznania, że doszło do naruszenia zakazów ustanowionych w art. 18 ust. 5 lit. a, b i c u.t.d. Sąd podziela stanowisko organu, iż kontrolowanym pojazdem przedsiębiorcy wykonywali przewóz okazjonalny osób w krajowym transporcie drogowym. Skarżący nie posiadają licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, o której mowa w art. 6 u.t.d. Mają bowiem licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Jednocześnie nie można przyjąć, aby byli uprawnieni do wykonywania przewozów regularnych bądź regularnych specjalnych, gdyż wymagane jest do tego specjalne zezwolenie przewidziane w art. 18 ust. 1 u.t.d. Jednocześnie organ prawidłowo uznał, że działalność strony nie stanowi przewozu wahadłowego bądź kabotażowego, o których mowa w art. 4 ust. 10 i 12 u.t.d. W tym stanie rzeczy, jak to stanowi art. 4 ust. 11 u.t.d., skarżący wykonywali przewóz okazjonalny, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym bądź wahadłowym. Organ prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko, iż ustalony stan faktyczny wypełnia dyspozycję art. 18 ust. 5 lit. a, b i c u.t.d. Sąd zgadza się w zupełności z przyjętą przez organ wykładnią pojęcia "nazwa przedsiębiorcy" oraz "urządzenie techniczne". W tym ostatnim przypadku ustawodawca przyjął bowiem, że na dachu pojazdu nie mogą być montowane takie urządzenia, które u potencjalnych klientów stwarzałyby wrażenie, że mają do czynienia z taksówką. Wbrew twierdzeniom skarżących, kierowca prawidłowo został przesłuchany w charakterze świadka. Nie jest on stroną w niniejszym postępowaniu, gdyż są nimi A. W. i A. W. jako wykonujący przewóz drogowy zgodnie z posiadaną licencją. Poza tym sankcja za naruszenie przepisów, w myśl art. 92 u.t.d., dotyczy przedsiębiorców wykonujących transport drogowy. Nieuzasadniony prawnie jest wywód skarżących, iż kontrolujący inspektor z uwagi na treść art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. był wyłączony od udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji nakładającej karę pieniężną. Jak to słusznie wywiódł organ, w sprawie nie zachodziła sytuacja, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., albowiem poprzez kontrolę nie powstał między stroną a kontrolującym taki stosunek prawny, który uzasadniałby jego wyłączenie; poza tym kontrolujący nie zeznawał w sprawie jako świadek, jak również nie wydawał opinii jako biegły. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo pominął wniosek dowodowy strony. Po pierwsze, nie był on sprecyzowany należycie, poza tym zaś nie istniała potrzeba przesłuchiwania pasażerów pojazdu, skoro z posiadanej przez stronę licencji, danych z kasy rejestrującej oraz z zeznań kierowcy wynikało, że tym pojazdem przewożone były osoby. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że nietrafne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego, albowiem organ prawidłowo odniósł ustalony stan faktyczny do treści przepisu art. 18 ust. 5 lit. a, b i c u.t.d. Sąd nie podzielił podniesionego w skardze argumentu, jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym naruszały konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej określoną w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Przepis art. 22 Konstytucji sankcjonuje bowiem właśnie możliwość ograniczenia wolności działalności gospodarczej przewidując, że jest ono dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. O tym, że wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (np. wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31). Powyższe argumenty nie pozwalają także na uznanie, by postanowienia przepisu art. 18 ust. 5 cyt. ustawy prowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Przyjęta przez Konstytucję formuła równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 Konstytucji RP mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną. Nie jest ona tożsama z pojęciem identyczności. Zdaniem Sądu, równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (tak również: B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, s. 456-457, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 221 i nast.; podobnie L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 2, LIBER, Warszawa 1998, s. 94 i nast.). Innymi słowy, jeśli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa, to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (patrz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 34; podobnie: wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA/Łd 128/03, ONSAiWSA 2004/2/40). W świetle poglądów doktryny, jak również orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, iż podważane przez skarżących unormowania art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie naruszają konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. Wbrew zarzutom skargi, negowane zakazy ustawowe nie łamią powyższej zasady, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Nie ulega wątpliwości, że regulacja przyjęta przez ustawodawcę w 2005 r. traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie jednak zmierza, poprzez art. 6 ust. 1, do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.