VI SA/Wa 673/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi A. G. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na prowadzenie działalności gospodarczej przez notariusza oddala skargę w całości Krajowa Rada Notarialna (dalej KRN) uchwała z [...] stycznia 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 19 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 164 ze zm.; dalej "Pon."), utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] (dalej Rada) z [...] grudnia 2015 r., nr [...] odmawiającą wyrażenia zgody na podjęcie przez notariusz A. G. (dalej: skarżąca) dodatkowej działalności gospodarczej, polegającej na najmie turystom pokoi gościnnych wraz z wyżywieniem. Do wydania zaskarżonej uchwały KRN doszło w następującym stanie faktycznym. Pismem z [...] sierpnia 2015 r., uzupełnionym następnie pismami z [...] września 2015 r. oraz z [...] listopada 2015 r., skarżąca zwróciła się do Rady Izby Notarialnej w [...] o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowej działalności gospodarczej, polegającej na najmie turystom pokoi gościnnych wraz z wyżywieniem. Stwierdziła, że podjęcie przez nią dodatkowej działalności wynika z konieczności utrzymania domu rodzinnego stanowiącego własność jej matki, jako że ta z uwagi na stan zdrowia prowadzenia działalności gospodarczej podjąć się nie może. Skarżąca uznała, że prowadzenie tej działalności nie będzie przeszkadzać jej w pełnieniu obowiązków notariusza ani też uchybiać powadze wykonywanego zawodu, ponieważ jej działania ograniczają się do dbania o rozliczenia finansowe, nadzór i ewidencjonowanie osób przyjeżdżających, pozostałe czynności wykona przy pomocy osób trzecich. Rada w uzasadnieniu wydanej uchwały zauważyła, że ograniczenie możliwości podejmowania przez notariusza działalności pozazawodowej jest wynikiem jego roli jako zawodu zaufania publicznego. Wskazała, że przepis art. 19 Pon., statuujący to ograniczenie, w tym § 2 przepisu zakazuje podejmowania przez notariusza zajęć, które przeszkadzałyby mu w pełnieniu obowiązków albo mogłyby uchybiać powadze wykonywanego zawodu. W szczególności przepis ten zakazuje zajmowania się przez notariusza handlem, przemysłem, pośrednictwem i doradztwem w interesach. Innymi słowy, jak podkreśliła Rada, wymieniony przepis stanowi, że notariuszowi nie wolno zajmować się szeroko pojętym wykonywaniem działalności gospodarczej. Rada stanęła na stanowisku, że wynajem pokoi jest tym rodzajem działalności gospodarczej, do której odnosi się przewidziany przywołanym wyżej przepisem Prawa o notariacie zakaz jej prowadzenia. W ocenie Rady, prowadzenie tego typu działalności gospodarczej, co wynika z jej istoty, wymaga uczestnictwa przez osobę działalność tę prowadzącą, a nie jak to stara się postrzegać skarżąca, przez osoby wykonujące czynności techniczne związane z tą działalnością, w szeroko rozumianym "obrocie" gospodarczym w postaci np. powiązań z firmami reklamowymi, czy dostawcami niezbędnych dla prowadzenia tej działalności środków (np. żywności, środków czystości itp.). W konsekwencji Rada stwierdziła, że uczestnictwo w tak rozumianym obrocie gospodarczym może być źródłem kolizji między wynikającymi z jej prowadzenia powinnościami i istniejącymi na rynku tych usług zwyczajami, a obowiązkami notariusza oraz powagą wykonywanego przez niego zawodu. Rada podkreśliła, że pozycja ustrojowa notariusza zbliżona jest do pozycji ustrojowej sędziego czego wyrazem jest posługiwanie się w piśmiennictwie określeniem notariusza, jako "sędziego braku sporu". Wobec powyższego, jak podała Rada, zajmowanie się przez notariusza w takiej sytuacji handlem, przemysłem, pośrednictwem i doradztwem w interesach ustawodawca sam ocenił jako niedopuszczalne, co jednoznacznie wynika z art. 19 Pon. Nadto Rada wskazała, że aspekt ekonomiczny, na jaki powołuje się skarżąca, który legł u podstaw wystąpienia z wnioskiem jest istotny, niemniej musi on ustąpić w zderzeniu z wymogami (obowiązkami), jakie Prawo o notariacie nakłada na osobę wykonującą zawód notariusza. W złożonym odwołaniu skarżąca stwierdziła między innymi, że odmowa wyrażenia zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia powinna opierać się na ustaleniach faktycznych, a nie na wskazywaniu potencjalnych możliwości złamania prawa i działania w sprzeczności z ustawą - Prawo o notariacie. Jak podała skarżąca, jedynie obowiązek wskazany w ppkt a) art. 19 § 2 Pon. może ulec uszczerbkowi z uwagi na konieczność poświęcenia dodatkowego czasu na wykonywanie dodatkowego zajęcia. Stwierdziła przy tym, że nie jest niemożliwe pogodzenie tego z obowiązkiem sześciogodzinnej obecności w kancelarii w dniach powszednich, po drugie wykonywanie czynności podczas nieobecności może powierzyć zarówno swojemu wspólnikowi, jak i zatrudnionemu w kancelarii zastępcy. Co do pozostałych obowiązków ich wykonanie zależy od moralnej postawy notariusza i ich naruszenie może być stwierdzone tylko post factum. Skarżąca stwierdziła, że Rada nie sprecyzowała, jakie "powiązania mogące powstać nawet bez wiedzy i woli notariusza" z osobami, które potencjalnie mogłyby być jej klientami i jako notariusza i jako osoby wynajmującej pokoje, miałyby uniemożliwić należyte wykonywanie obowiązków notariusza. Zdaniem skarżącej, Rada ponownie założyła a priori, że wystąpienie takiej możliwości spowoduje stronniczość przy wykonywaniu obowiązków notariusza. W ocenie skarżącej, Rada zignorowała aspekt ekonomiczny leżący u podstaw wniosku. Stanowisko Rady, zgodnie z którym aspekt ten musi ustąpić w zderzeniu z obowiązkami nałożonymi przez Prawo o notariacie, jest, jak podała skarżąca, odizolowane zarówno od obecnej sytuacji ekonomicznej notariatu, jak i uniemożliwia uzyskiwanie dochodu z majątku, co w oczywisty sposób znajduje przełożenie na funkcjonowanie kancelarii, w szczególności na możliwość utworzenia przez kancelarię notarialną dodatkowych, czy też utrzymania obecnych miejsc pracy. Zaskarżoną do Sądu uchwałą KRN utrzymała w mocy uchwałę Rady, podzielając jej stanowisko zajęte w wydanej uchwale. KRN stwierdziła, że wynajem pokoi stanowi ten rodzaj działalności gospodarczej, do której odnosi się przywołany art. 19 Pon. dotyczący zakazu jej prowadzenia. Tym samym, jak podała KRN, bez znaczenia jest to, czy notariusz (skarżąca) zatrudni dodatkową osobę do wykonywania czynności technicznych związanych z obsługą gości, a także to, czy będzie ona osobiście sprzątać pokoje lub podawać wyżywienie, czy jedynie pomagać swojej matce w wykonywaniu przedmiotowych czynności. Istotnym dla meritum sprawy pozostaje natomiast fakt, że to właśnie wnioskodawczyni (skarżąca) będzie odpowiedzialna za podpisywanie wszelkich umów, kontakty handlowe, reklamę i firmowanie działalności, a także relacje z obecnymi oraz przyszłymi klientami. W ocenie KRN, powyższe doprowadzi do sytuacji, w której skarżąca będzie realnie uczestniczyć w kształtowaniu obrotu gospodarczego w zupełnie nowej roli niż dotychczasowa. Wobec powyższego KRN stwierdziła, że nie sposób wykluczyć sytuacji, w której ww. zmiana doprowadzi do kolizji między interesami wnioskodawczyni związanymi z jej dodatkowym zajęciem, a obowiązkami wynikającymi z wykonywania zawodu notariusza. W tym kontekście, jak podała KRN, zgodzić należy się z opinią Rady, że w niniejszej sprawie, niezależnie od woli i wiedzy notariusza, mogą powstać powiązania zarówno pomiędzy notariusz i innymi przedsiębiorcami, jak i klientami prowadzonej przez nią kancelarii, tak byłymi, jak i przyszłymi. Tego typu sytuacja jest natomiast, w opinii KRN, niedopuszczalna z uwagi na pozycję notariusza jako osoby zaufania publicznego i ciążący na nim obowiązek bezstronności. W skardze na uchwałę KRN, która została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca postawiła zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 Kpa. w związku z art. 19 § 3 Pon., poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, tj. bez poczynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego, co do tego, jak wynajem pokoi gościnnych turystom miałby wpłynąć na wykonywanie obowiązków zawodowych notariusza przez skarżącą w kancelarii w [...], czy podważać zaufanie do jej zawodu, co mogło mieć, zdaniem skarżącej, istotny wpływ na treść zaskarżonej uchwały. Sformułowała również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 19 § 2 Pon., przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wynajem turystom pokoi gościnnych, z przeznaczeniem na noclegi jest, jak to ujęto: "...odpłatnym świadczeniem określonych usług, a więc ...szeroko rozumianym handlem usługami, co przesądza o dopuszczalności zastosowania w niniejszej sprawie zakazu przewidzianego w § 2 omawianego przepisu", podczas gdy, jak podkreśliła skarżąca, odpłatne wynajmowanie pomieszczeń z przeznaczeniem na noclegi nie mieści się w żadnej mierze w pojęciu "handlu", "pośrednictwa", czy zajmowania się "przemysłem", o jakich to niedopuszczalnych zajęciach (przykładowo) stanowi art. 19 § 2 Pon. Wobec tak postawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i poprzedzającej ją uchwały Rady oraz wstrzymanie wykonania tych uchwał. Zdaniem skarżącej, uznanie, że planowane dodatkowe zajęcie prowadzić będzie do nierzetelnego wykonywania przez nią obowiązków zawodowych i naruszenia powagi zawodu, opiera się wyłącznie na gołosłownych, arbitralnych spekulacjach, a nie na zgromadzonym materialne dowodowym. Z tych względów skarżąca uznała, że uchwała nosi znamiona dowolności, co uzasadnia jej uchylenie, podobnie jak też uchwały organu l-instancji. W ocenie skarżącej, Rada używa określenia "handel" nie tylko wbrew jego językowemu znaczeniu, co znajduje wyraz w językowo wadliwym określeniu "handel usługami", ale też sprzecznie z ratio legis art. 19 § 2 Pon. W odpowiedzi na skargę KRN wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej (uchwały) i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 19 § 1-3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.), notariusz nie może podejmować zatrudnienia bez uzyskania uprzedniej zgody rady właściwej izby notarialnej, z wyjątkiem zatrudnienia w charakterze pracownika naukowo-dydaktycznego, dydaktycznego lub naukowego, chyba że wykonywanie tego zatrudnienia przeszkadza w pełnieniu jego obowiązków. Notariuszowi nie wolno także podejmować zajęcia, które by przeszkadzało w pełnieniu obowiązków albo mogło uchybiać powadze wykonywanego zawodu. Nie wolno mu w szczególności zajmować się handlem, przemysłem, pośrednictwem i doradztwem w interesach (§ 2). O zamiarze podjęcia zatrudnienia lub zajęcia notariusz jest obowiązany zawiadomić prezesa rady właściwej izby notarialnej. Rada rozstrzyga, czy podjęcie zatrudnienia lub zajęcia nie uchybia obowiązkom notariusza albo powadze wykonywanego zawodu. Jeżeli rada nie wyrazi zgody na zatrudnienie lub zajęcie, o których mowa w § 1 i 2, sprawę, na wniosek notariusza, rozstrzyga Krajowa Rada Notarialna, której decyzja jest ostateczna (§ 3). Z powyższego przepisu wynika, że notariusz nie może podejmować zatrudnienia bez zgody rady właściwej izby notarialnej, z wyjątkiem zatrudnienia w charakterze pracownika naukowego, dydaktycznego i naukowo-dydaktycznego. Notariuszowi nie wolno podejmować zajęcia, rozumianego jako działalność gospodarcza, które przeszkadzałoby mu w pełnieniu jego obowiązków, oraz które mogłoby uchybiać powadze jego zawodu. Przepis wymienia tu w szczególności zajmowanie się handlem, przemysłem, pośrednictwem i doradztwem w interesach. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności" wskazuje, iż mamy tu doczynienia jedynie z przykładowym wyliczeniem. Wprawdzie ustawodawca nie wskazał wyraźnie, czy notariusz może prowadzić działalność gospodarczą polegającą na najmie turystom pokoi gościnnych wraz z wyżywieniem, niemniej jednak w ocenie Sądu na to pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Skoro bowiem notariuszowi nie wolno zajmować się handlem, przemysłem, pośrednictwem i doradztwem w interesach, to nie powinno budzić wątpliwości, że w takiej sytuacji wykluczona jest możliwość prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na najmie pokoi wraz z wyżywieniem, która to działalność wymaga uczestnictwa osoby ją prowadzącej w szeroko rozumianym obrocie gospodarczym, w postaci powiązania z firmami reklamowymi, czy dostawcami produktów niezbędnych do prowadzenia tego rodzaju działalności. Jak słusznie zauważyła Rada Izby Notarialnej w [...], uczestnictwo w tak rozumianym obrocie gospodarczym może być źródłem kolizji między wynikającymi z jej prowadzenia powinnościami i istniejącymi na rynku tych usług zwyczajami a obowiązkami notariusza oraz powagą wykonywania zawodu. Nie jest możliwym w ocenie Sądu prowadzenie tego typu działalności przez osoby trzecie wykonujące czynności techniczne jak to stara się przedstawić skarżąca. W ocenie Sądu to skarżąca jako osoba prowadząca działalność gospodarczą polegającą na najmie pokoi wraz z wyżywieniem nawet posługując się osobami trzecimi, wykonuje czynności nadzorcze w stosunku do tej działalności, zatem wpływa bezpośrednio na funkcjonowanie takiego podmiotu gospodarczego. Użyty w art. 19 § 2 ww. ustawy - Prawo o notariacie zwrot "w szczególności" wskazuje jedynie, że wyliczenie w nim zawarte ma charakter przykładowy. Na tej podstawie należy wyprowadzić dalej idący wniosek, a mianowicie, że ustawodawca wprowadza wobec notariuszy zakaz zajmowania się działalnością pozostającą w jakimkolwiek związku z handlem, przemysłem, pośrednictwem lub doradztwem w interesach, czyli najczęściej występującymi rodzajami działalności gospodarczej. Zatem niezależnie od rodzaju prowadzonej działalności, a więc, czy byłby to handel, przemysł, pośrednictwo czy doradztwo w interesach, notariusz nie może jej prowadzić. Zarówno handel, przemysł, pośrednictwo, jak i doradztwo w interesach to szeroko ujęte sektory działalności gospodarczej, w ramach których występują podsektory tworzące całość rynku gospodarczego, w którym z kolei każdy z funkcjonujących podmiotów gospodarczych posiada swój profil lub profile. Niezależnie więc od tego, czy działalność gospodarcza polega na sprzedaży części zamiennych do maszyn rolniczych, czy też prowadzeniu biura projektowo-architektonicznego lub wynajmowaniu nieruchomości, wszystkie te profile działalności mieszczą się w zakresie objętym zakazem dotyczącym notariuszy. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że wymienione tu jedynie przykładowo profile działalności mieszczą się w zakresie pojęcia "handel", które obejmuje nie tylko działalność na płaszczyźnie kupna - sprzedaży, ale także świadczenie wszelkiego rodzaju usług, w tym najmu nieruchomości. Trudno tym samym przyjąć, by najem pokoi z wyżywieniem prowadzony przez notariusza było zajęciem, które nie koliduje z treścią powyższego zakazu. Prawodawca celowo bardzo szeroko obejmuje zakazem różne rodzaje działalności gospodarczej, by w ten sposób zapobiegać sytuacjom, w których dodatkowa aktywność zawodowa mogłaby uchybiać powadze wykonywanego zawodu notariusza. Analizowanego zakazu nie należy jednak postrzegać w kategoriach bezprawnego ograniczania wolności wyboru wykonywania zawodu czy dodatkowego zajęcia. Przepis art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa. Treść tego przepisu wprost wskazuje, że przysługująca każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy może być poddana ograniczeniom, które mają wynikać z regulacji ustawowych. Tak też jest w niniejszej sprawie, bowiem cały art. 19 ww. ustawy - Prawo o notariacie ma charakter wyjątku od zasady wolności, o której mowa w art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (tu prawa do podejmowania dodatkowego zatrudnienia) mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z przepisu tego wynika, że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw w granicach zakreślonych przez ustawę, albowiem chroniąc sferę wolności obywatelskich, Konstytucja dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, stanowiąc, że "mogą być ustanawiane tylko w ustawie", jak choćby właśnie w art. 19 ww. ustawy - Prawo o notariacie. Istotne przy tym jest, że ograniczenia w zakresie korzystania z praw i wolności mogą być wprowadzane tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony wolności i praw innych osób. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do podejmowania dodatkowego zatrudnienia), do celu, jaki temu przyświeca (zachowanie powagi wykonywanego zawodu notariusza), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa zważywszy, że zawód notariusza jest zawodem zaufania publicznego). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Ustawodawca, ograniczając w art. 19 ww. ustawy - Prawo o notariacie prawo do podejmowania dodatkowego zatrudnienia przez notariusza, czyni to więc w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, gdy ograniczenie prawa podejmowania dodatkowego zatrudnienia podyktowane jest interesem publicznym, który w tym przypadku góruje nad prywatnym interesem jednostki. Podejmując uchwały w sprawie, co do zasady, organy samorządu zawodowego notariuszy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Podstawa prawna rozstrzygnięcia wynika z obowiązującego prawa materialnego, nie została więc naruszona zasada praworządności, określona w art. 6 kpa. Nie można też organom zarzucić nierespektowania wyrażonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej. Sprawę rozstrzygnięto bowiem po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77 i art. 80 kpa). Uzasadnienie zaskarżonej uchwały (decyzji) odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 kpa.  Podkreślenia wymaga również fakt, że ustawa prawo o notariacie nie nakłada na Radę Izby Notarialnej przed podjęciem uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonywanie przez notariusza dodatkowego zajęcia, przeprowadzenia wizytacji. Taka wizytacja może być traktowana w ocenie Sądu jedynie jako dodatkowy dowód w sprawie, jeżeli nie jest wystarczające wysłuchanie zainteresowanego notariusza. W niniejszej sprawie przeprowadzenie wizytacji kancelarii notarialnej nie było konieczne z uwagi na fakt, że skarżąca stawiła się na wyznaczoną rozmowę w Izbie Notarialnej w [...], gdzie szczegółowo określiła zakres prowadzonej działalności. W związku z powyższym zarzut skarżącej dotyczący braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego wpływu wynajmu pokoi wraz z wyżywieniem nie jest zasadny, gdyż organ dokonał analizy tego zagadnienia w oparciu o wyjaśnienia skarżącej złożone w toku postępowania. W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie uchwały należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów obu instancji uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.