VI SA/Wa 675/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2012 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego P. S., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r. stwierdzającą objęcie skarżącego obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej w okresie od dnia 7 września 2009 r. do dnia 11 października 2009 r. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 20 października 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w Z. zwrócił się Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o ustalenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu P. S. z tytułu prowadzenia przez niego działalności pozarolniczej w związku z wpisem do ewidencji nr [...] wydanym przez Prezydenta Miasta K. ZUS wskazał, iż skarżący deklarował składki na ubezpieczenie zdrowotne za m-ce 09.2009 r. i 10.2009 r. Do wniosku załączył oświadczenie skarżącego, iż pomimo zamiaru prowadzenia działalności gospodarczej w 2009 r. nigdy jej faktycznie nie rozpoczął, czego dowodem jest dokument PIT za 2009 rok, w którym wykazuje jedynie przychody związane z zatrudnieniem we wskazanej firmie. Organ ustalił, iż skarżący został wpisany do ewidencji działalności gospodarczej pod numerami: [...] i [...], prowadzonej przez Urząd Miasta K.. Pierwszy wpis został dokonany 10 września 2009 r. i obejmował szeroki zakres działalności gospodarczej, z datą rozpoczęcia działalności – 7 września 2009 r., wpis ten został wykreślony z dniem 13 października 2009 r. Drugi wpis po numerem [...] dokonany decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. zawierał wskazanie daty rozpoczęcia działalności: 7 września 2009 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. wydaną na podstawie art. art. 107 ust. 5 pkt 16 oraz art. 109 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz. U. 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ustalił, że skarżący podlegał od dnia 7 września 2009 do 11 października 2009 r. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, zarejestrowanej pod numerem wpisu [...]. Organ wskazał, że skoro skarżący wskazał datę 7 września 2009 r. jako datę rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej, zgłosił się do ubezpieczenia zdrowotnego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w okresie od 7 września do 12 października 2009 r., deklarował składki na ubezpieczenie zdrowotne za wrzesień i październik 2009 r., to należy uznać, że wolą skarżącego było prowadzenia działalności. Organ powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt I UK 80/05, w którego uzasadnieniu sąd stwierdził, że "W ocenie, czy zostały podjęte czynności zmierzające bezpośrednio do rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej (czynności przygotowawcze stanowiące już o wykonywaniu tej działalności) należy uwzględnić wszelkie okoliczności sprawy, w tym także zamiar (wolę) osoby prowadzącej działalność gospodarcza." Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, wskazując że w spornym okresie nie prowadził działalności gospodarczej oraz nie uzyskał z tej działalności żadnych przychodów. Poinformował, iż ZUS przekazał zaświadczenie z [...] Urzędu Skarbowego w K., zgodnie z którym naczelnik tego Urzędu zaświadczył, że skarżący nie figurował w ewidencji podatników tego organu, prowadzących działalność gospodarczą w okresie od 1 stycznia 2009 r. do dnia wydania zaświadczenia (19 sierpnia 2011 r.). Podniósł, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż określenie przez samego przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej powoduje jedynie istnienie domniemania faktycznego, powtórzył, iż wykonywania działalności nigdy nie rozpoczął, poprzestał jedynie na uzyskaniu wpisu do ewidencji i wskazaniu planowanego rozpoczęcia jej wykonywania. Jednocześnie stwierdził, iż w tym okresie był zatrudniony na pełnym etacie w pracowni architektonicznej, które było jedynym źródłem zarobkowania, ponownie załączył dokumenty, które organ zgromadził przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne, poczynione przez organ I instancji, jak i ocenę prawną zaistniałego stanu rzeczy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, organ wskazał, przytaczając treść art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r., iż obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Zgodnie z art. 14 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o systemie, obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące pozarolniczą działalność – od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. O podleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej decyduje fakt posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a nie okoliczność czy faktycznie jest prowadzona działalność wpisana do takiej ewidencji. Organ podkreślił, że faktyczne zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, które nie znalazło odzwierciedlenia w ewidencji działalności gospodarczej, nie powoduje wyłączenia przedsiębiorcy prowadzącego tę działalność z ubezpieczenia zdrowotnego - a w razie braku innego tytułu do ubezpieczeń społecznych także z ubezpieczenia społecznego. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie prowadził działalności gospodarczej powinien zadbać o odzwierciedlenie tego faktu w ewidencji działalności gospodarczej. Organ wskazał ponadto, iż z dniem 31 marca 2009 r. został znowelizowany art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.), zgodnie z którym, przedsiębiorca ma prawo we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej określić późniejszy dziań podjęcia działalności niż dzień złożenia wniosku. Na powyższą decyzję P. S., reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie następujących przepisów: - art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące stwierdzeniem objęcia skarżącego obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym w okresie od dnia 7 września do 11 października 2009 r. jako osoby spełniającej warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi i prowadzącej działalność pozarolniczą; - art. 13 pkt 4 ustawy o systemie w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem skarżącego za osobę, która rozpoczęła wykonywanie działalności gospodarczej a zatem podlegającą ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia tej działalności w spornym okresie; - 7 k.p.a. w związku z art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach poprzez niepodjęcie przez organy zarówno pierwszej instancji jak i drugiej instancji kroków niezbędnych do ustalenia faktycznego prowadzenia lub nieprowadzenia przez skarżącego zastosowanie polegające na odmowie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego działalności gospodarczej w spornym okresie; - art. 8 k.p.a. w związku z art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa; - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w spornym okresie skarżący prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą, podczas gdy jedynie formalnie zarejestrował tę działalność a faktycznie nigdy nie rozpoczął jej prowadzenia. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszy Zdrowia wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone decyzje nie noszą bowiem znamion wadliwości w rozumieniu art. 145 § 1 p.p.s.a. zgodnie, z którym Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżony akt wówczas, gdy stwierdzi, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zaś stwierdza nieważność aktu, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa. Tego rodzaju uchybień Sąd w rozpoznawanej sprawie nie stwierdził. Podkreślić należy, iż przedmiotem zaskarżonych aktów nie jest żądanie zapłaty a jedynie ustalenie, iż we wskazanym okresie skarżący podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Rozstrzygnięcie w takim zakresie należy do Dyrektora właściwego Oddziału Wojewódzkiego NFZ jako organu I instancji w tym przypadku Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ zaś organem odwoławczym jest Prezes NFZ i te organy wydały w sprawie decyzje nie zaś Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Natomiast kwestia wymiaru i pobierania składek z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego jest zagadnieniem odrębnym podlegającym właściwości organów ubezpieczeń społecznych (którymi ani dyrektor Wojewódzkiego Oddziału NFZ ani Prezes NFZ nie są) i rozpoznawanym w odrębnym trybie. Zatem okoliczność, iż zaskarżona decyzja obejmuje swym przedmiotem ustalenie, że skarżący podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu w żadnym razie nie przesądza o tym, czy i w jakiej wysokości składka powinna być przez skarżącego opłacana i pobrana przez ZUS. W sprawie istotne jest ustalenie, czy w świetle obowiązującego we wskazanym okresie prawa skarżący spełniał warunki skutkujące podleganiem przez niego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W okresie objętym decyzją I instancji miały zastosowanie przepisy ustawy o świadczeniach, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r., zgodnie z którym "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej". Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób, stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawy o systemie, w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r., obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, z późn. zm.). Zatem czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia społecznego tych osób, a więc także ubezpieczeniem zdrowotnym, jest tożsamy z czasem prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o przepisy o działalności gospodarczej lub inne przepisy szczególne. Podjęcie działalności gospodarczej przez skarżącego, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, z późn. zm.), mogło nastąpić po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Natomiast stosownie do treści art. 7e ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, zawiadomienie o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę - osobę fizyczną - powoduje wykreślenie powyższego wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. Od dnia 20 września 2008 r., zgodnie z brzmieniem art. 14a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności, przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy. Ponadto zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 7ba ust. 2 ustawy prawo działalności gospodarczej, przedsiębiorca, który zamierza zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jest obowiązany dokonać zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej. Natomiast przedsiębiorca, który zamierza wznowić wykonywanie zawieszonej działalności gospodarczej jest obowiązany dokonać zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej. Należało przy tym zauważyć, iż przepisy art. 1 pkt 8-13 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 888), określające zasady przekazywania przez organy ewidencyjne informacji o zawieszeniu działalności gospodarczej, weszły w życie z dniem 31 marca 2009 r., o czym stanowi art. 14 ww. ustawy. Zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej wywiera skutki prawne w zakresie ubezpieczenia społecznego (a zatem i zdrowotnego) od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym przedsiębiorca dokonał zgłoszenia zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, do ostatniego dnia miesiąca, w którym przedsiębiorca dokonał zgłoszenia wznowienia wykonywania działalności gospodarczej, w brzmieniu art. 36a ust. 2 ustawy o systemie, obowiązującym do dnia 6 marca 2009 r. Natomiast od dnia 7 marca 2009 r. przepis stanowi, iż zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej powoduje ustanie obowiązku ubezpieczeń społecznych od dnia, w którym rozpoczyna się zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej, do dnia poprzedzającego dzień wznowienia wykonywania działalności gospodarczej. W niniejszej sprawie bezsporną jest okoliczność, iż skarżący nie zgłosił zawieszenia działalności w organie, który prowadzi ewidencję działalności gospodarczej. Ponadto ZUS w swoim piśmie z dnia 20 października 2011 r. wskazał, iż skarżący z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w oparciu o wpis do ewidencji nr [...] deklarował składki na ubezpieczenie zdrowotne za miesiąc wrzesień i październik 2009 r. Sąd zauważa, iż powołane w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, dotyczą stanu prawnego przed wprowadzeniem przepisów regulujących zasady zawieszenia działalności gospodarczej. W tym stanie rzeczy organ zasadnie uznał, że z uwagi na niezgłoszenie zawieszenia działalności gospodarczej w Urzędzie Miejskim w K., skarżący podlegał w okresie od 7 września do 11 października 2009 r. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw, by przyjąć, iż doszło do naruszenia przez organ prawa w stopniu uzasadniającym w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie należy jednak podkreślić, iż decyzja z dnia [...] listopada 2011 r., utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, ustala jedynie, że skarżący z powyższego tytułu podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego we wskazanym okresie i jako taka nie wywołuje skutków, jakie obowiązujące prawo wiąże z rozstrzygnięciem w przedmiocie wymiaru i pobierania składek z tytułu ubezpieczenia, do którego podjęcia właściwy jest organ ubezpieczeń społecznych. Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.