VI SA/Wa 676/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Protokolant st. ref. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2019 r. sprawy ze skargi U. T. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych oddala skargę Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] grudnia 2018 r. Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) – dalej "k.p.a." w związku z art. 24 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2115), po rozpatrzeniu odwołania U. T. od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z [...] października 2018 r., nr [...], utrzymującej w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...], w sprawie odmowy wpisu U. T. na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Wnioskiem z 13 grudnia 2017 r. U. T. wystąpiła do Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z wnioskiem o wpis na listę radców prawnych prowadzonych przez tę Izbę. Jako podstawę wniosku wskazała art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o radcach prawnych (dalej: "ustawa"). Ze złożonych dokumentów wynikało, że skarżąca ukończyła studia na kierunku prawo na Uniwersytecie w [...] uzyskując w 2009 r. tytuł magistra. Następnie uzyskała stopień naukowy doktora nauk prawnych nadany uchwałą Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nie figuruje w kartotece karnej, korzysta z pełni praw publicznych i posiada pełną zdolność do czynności prawnych. Skarżąca dołączyła również kopie dokumentów poświadczających spełnianie ustawowych przesłanek wpisu na listę, tj. kserokopie umów o pracę zawartych z Urzędem Miejskim w [...], kserokopię świadectwa pracy z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...], kserokopię zakresu czynności z Urzędu Miejskiego w [...], zaświadczenia z Urzędu Miejskiego w [...]: o zatrudnieniu na czas nieokreślony oraz wskazujące na wykonywanie wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów aktów prawa miejscowego; kserokopie projektów oraz dokumentów, w których tworzeniu brała udział, tj. uchwał Rady Miasta [...] (vide: szczegółowy spis w aktach administracyjnych). Uchwałą z [...] lipca 2018 r. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] odmówiła skarżącej wpisu na listę radców prawnych, wskazując w uzasadnieniu, że kandydatka nie spełnia kryteriów określonych w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy, ponieważ czynności legislacyjne w organie władzy publicznej były wykonywane sporadycznie, jednostkowo i tym samym nie mogły stanowić ekwiwalentu w stosunku do aplikacji radcowskiej i egzaminu zawodowego. Uchwałą z [...] października 2018 r. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania skarżącej, ponownie wskazując na brak spełniania przez nią ustawowych przesłanek wpisu. Rozpoznając odwołanie, Minister Sprawiedliwości wyjaśnił, że bezspornie skarżąca spełnia wymogi wpisu na listę radców prawnych wymienione w art. 24 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (dotyczące wykształcenia oraz korzystania z praw publicznych), jednakże odnosząc się do przesłanek wskazanych przez skarżącą jako podstawa jej wpisu na listę wymienionych w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy, podzielił pogląd organów samorządu radcowskiego, iż ustawowy wymóg co najmniej trzyletniego łącznego wykonywania czynności wymagających wiedzy prawniczej bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego nie został przez skarżącą spełniony. Szczegółowa analiza dokumentów zgromadzonych w postępowaniu wpisowym doprowadziła Ministra do konstatacji, że z przedstawionych m.in. kart zakresów obowiązków i uprawnień skarżącej z okresu zatrudnienia w Urzędzie Miejskim w [...] oraz zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] wynika, że przygotowywanie projektów aktów prawa miejscowego lub uczestnictwo w nim nie stanowiły głównego zajęcia skarżącej, a były jednym z kilkunastu powierzonych jej zadań i nie stanowiły zasadniczych obowiązków służbowych wykonywanych stale i nieprzerwanie, co uzasadniałoby uznanie, że skarżąca pracowała jako legislator. Nadto, w okresie podlegającym badaniu (13 grudnia 2012 r.- 13 grudnia 2017 r.) skarżąca od kwietnia 2016 r. do kwietnia 2017 r. korzystała z urlopu macierzyńskiego i rodzinnego. Tym samym Minister uznał, że skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Ministra Sprawiedliwości, U. T. wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c w związku z art. 24 ust. 1 i ust. 2c ustawy poprzez niewłaściwą jego wykładnię oraz przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny wybiórczo wybranych dowodów. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie równego traktowania - poprzez odmienne potraktowanie skarżącej w porównaniu z innymi osobami starającymi się o wpis na listę radców prawnych na tej samej podstawie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu II instancji do wydania w terminie czternastu dni od daty wydania wyroku w niniejszej sprawie decyzji w przedmiocie uchylenia uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z [...] października 2018 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z [...] lipca 2018 r. i nakazanie Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych - w ramach posiadanych kompetencji nadzorczych - dokonania wpisu skarżącej na listę radców prawnych prowadzoną przez ORA w [...]. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sprawując kontrolę legalności decyzji Sąd nie dopatrzył się w niej ani wad kwalifikowanych ani też uchybień przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź naruszeń prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Przepis art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy stanowi, że wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się do osób, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych łącznie przez okres co najmniej 3 lat były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego. Jest to wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy i ma być ekwiwalentem dla aplikacji radcowskiej i egzaminu radcowskiego, dlatego też rozmiar wymienionych powyżej czynności i ich intensywność powinna świadczyć, że dana osoba posiada stosowną wiedzę i wystarczające praktyczne doświadczenie do wykonywania zawodu radcy prawnego. Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt spełniania przez skarżącą przesłanek wymienionych w art. 24 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Odnosząc się z kolei do przesłanek wskazanych w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy, to głównym uzasadnieniem złożonego wniosku było zatrudnienie skarżącej od 16 lipca 2012 r. w Biurze Nadzoru Właścicielskiego Urzędu Miejskiego w [...] (od 1 kwietnia 2010 r. do 15 lipca 2012 r. w Departamencie Architektury tego Urzędu) i związane z zajmowanym stanowiskiem podinspektora, a następnie inspektora wykonywanie wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem aktów prawa miejscowego. Przedłożone przez skarżącą w postępowaniu dokumenty na okoliczność jej praktyki zawodowej zasadnie nie zostały uznane jako wykazujące "wykonywanie wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów aktów prawa miejscowego", a jest to niewątpliwie warunek sine qua non wpisu osoby posiadającej tytuł doktora nauk prawnych, która - poza wymaganym okresem zatrudnienia - nie odbyła aplikacji i nie złożyła z wynikiem pozytywnym egzaminu radcowskiego. Wyjaśnienia wymagają dwie kwestie. Po pierwsze, tworzenie aktów prawa miejscowego, o którym mowa w ustawie, oznacza bezpośredni proces formułowania treści tych przepisów, co należy odróżnić od szerszego pojęcia powstawania prawa w skład którego wchodzą m.in. konsultacje z zainteresowanymi jednostkami. Niewątpliwie skarżąca brała udział właśnie w procesie powstawania prawa na obszarze gminy, a nie stricte (poza wskazanymi poniżej wyjątkami) w procesie formułowania/tworzenia treści przepisów prawa miejscowego, na co wskazuje przedłożony zakres jej obowiązków służbowych (vide: akta administracyjne). Po drugie, aby można było mówić o przepisach prawa miejscowego (w ujęciu konstytucyjnym, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego na danym obszarze), akty te muszą zostać ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Spośród złożonych do akt sprawy dokumentów jedynie: projekt uchwały Rady Miasta [...] z 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności; uchwała budżetowa oraz jej zmiany; jak również regulamin utrzymania porządku i czystości (w gminie) stanowią akty prawa miejscowego. Pozostałe złożone do akt sprawy dokumenty nie zostały ogłoszone albo przewidziane do ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Jednocześnie, w stosunku do projektów powołanych dokumentów, skarżąca nie wykazała, w jaki konkretnie sposób brała udział w tworzeniu ich projektów. Ponadto, nawet ewentualny współudział w tworzeniu części uchwały budżetowej (oraz jej zmian) nie może być tożsamy ze sporządzaniem projektów innych aktów prawa miejscowego, bowiem specyfika uchwały budżetowej (postać tabeli wypełnionej liczbami) powoduje, że nie można uznać, jakoby jej sporządzanie wiązało się ze stosownym "zaangażowaniem normatywnym" stanowiącym potencjalny ekwiwalent dla aplikacji radcowskiej i egzaminu radcowskiego. Rację ma skarżąca, że wypełnienie owej tabeli liczbami wymaga przeprowadzenia określonego rozumowania, w ocenie Sądu jednak jego istota polega na obliczeniach, nie zaś na dokonywaniu wykładni przepisów prawa. Tekst normatywny uchwały budżetowej stanowi bowiem wynik przede wszystkim analiz ekonomicznych. Z kolei w odniesieniu do regulaminu utrzymania porządku i czystości brak złożonych dokumentach danych konkretnych uchwał, przy powstaniu których pracowała skarżąca w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis. Reasumując, skarżąca nie wykazała, że stale i nieprzerwanie pracowała jako legislator, bo w taki sposób należy interpretować ustawowy wymóg wykonywania czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem prawa (w niniejszej sprawie prawa miejscowego). Zaakcentować należy, że zawodowy legislator zajmuje się opracowywaniem projektów aktów prawnych dla jednostek zatrudniających, sporządzaniem opinii prawnych i redagowaniem tekstów aktów prawnych w sposób intensywny i ciągły. Zdaniem Sądu nie musi to być zatrudnienie przy wymienionych czynnościach w pełnym wymiarze pracy, niemniej powinno ono wyrażać się w takim obciążeniu czynnościami z zakresu legislacji, które rekompensują brak odbywania aplikacji i zdania egzaminu radcowskiego. Tymczasem zakres przedstawionych przez skarżącą obowiązków wskazuje, by czynności te w Urzędzie Miejskim w [...] wykonywała ona incydentalnie, w szczątkowym zakresie. Wykładnię przepisu art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy, zaprezentowaną uprzednio przez orzecznictwo sądowoadministracyjne (vide: prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 10 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 4082/14 www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Zakłada ona, że wykonywanie wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego nie może być jednym z licznych obowiązków, które wykonuje kandydat na radcę prawnego, a powinno to być zajęcie główne i wykonywane intensywnie przez określony w ustawie okres. "(...)Niewątpliwie przesłankę tę spełniają osoby zajmujące się wyłącznie legislacją w organach władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych, przy czym bez znaczenia jest czy pracują w wydzielonych jednostkach legislacyjnych czy też poza nimi. Wykonywanie czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów aktów prawa ma być ekwiwalentem dla aplikacji radcowskiej i egzaminu radcowskiego, dlatego też rozmiar tych czynności i ich intensywność powinna świadczyć, że dana osoba posiada stosowną wiedzę do wykonywania zawodu radcy prawnego". Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że nie został wyjaśniony dokładnie stan faktyczny sprawy albo że nie rozpatrzono wyczerpująco całego materiału dowodowego. Organy wpisowe nie pominęły dokumentacji przedłożonej przez skarżącą, potwierdzającej spełnienie przesłanek uzasadniających wpisanie jej na listę radców prawnych i dokonały analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego oceny pod kątem przesłanki z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy i precyzyjnie też wyjaśniły dlaczego uznały, że skarżąca jej nie spełnia. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie doszło również do naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. O takim naruszeniu można by mówić jedynie wtedy, gdy ten sam organ, przy zaistnieniu takiego samego stanu faktycznego dokonałby różnej interpretacji przepisu. Tymczasem każda sprawa dotycząca wpisu na listę radców prawnych jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.p.a., co prowadzi do wniosku, że sprawa taka nigdy nie jest rozpatrywana porównawczo, ponieważ uchwała organu wpisowego konkretyzuje normy prawa materialnego wyłącznie w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego kandydata. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu – na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.