VI SA/Wa 677/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi W. G., D. G., J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r.; 2. stwierdza, że decyzje o których mowa w pkt 1 nie podlegają wykonaniu. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nakładającą na W. G., D. G. i J. S. prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą P. s.c. karę pieniężną w wysokości 5 500 złotych. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] lipca 2008 r. upoważniony pracownik Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] przeprowadził kontrolę przestrzegania przez W. G., D. G. i J. S. wspólników spółki cywilnej P. s.c. warunków zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...]. W trakcie kontroli stwierdzono naruszenie warunków zezwolenia w zakresie godzin przyjazdu i odjazdu autobusu oraz wyznaczonych przystanków. Ponadto kierowca nie posiadał w czasie kontroli w pojeździe zezwolenia oraz aktualnego rozkładu jazdy. Kierowca wniósł pisemną uwagę do protokołu kontroli odnośnie godziny odjazdu z W. stwierdzając, iż wynikało to z warunków drogowych. Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. organ zawiadomił wspólników spółki cywilnej P. W. G., D. G. i J. S. o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z przeprowadzoną kontrolą pouczając ich o prawie czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie W. G. w piśmie z dnia [...] lipca 2008 r. wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego wskazując, iż do naruszeń stwierdzonych w protokole kontroli doszło na trasie, poza firmą przedsiębiorcy. Przedsiębiorca nie miał żadnego wpływu na postępowanie kierowcy. Zachodzi w związku z tym sytuacja opisana w art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, zdaniem strony, zasadnym rozwiązaniem byłoby ukaranie kierowcy. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Marszałek Województwa [...] nałożył na W. G., D. G., J. S. prowadzących działalność pod nazwą P. s.c. karę pieniężną w kwocie 5 500 zł, w tym: karę pieniężną 500 zł - za naruszenie warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu, karę pieniężna 2 000 zł - za naruszenie warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków oraz karę pieniężną 2 000 zł - za wykonywanie transportu drogowego osób przez posiadającego odpowiednie zezwolenie bez obowiązującego rozkładu jazdy. Organ I instancji stwierdził, iż przedstawione przez przewoźnika wyjaśnienia są nie do przyjęcia, gdyż to właściciel firmy jest odpowiedzialny za prawidłowe funkcjonowanie przedsiębiorstwa, zgodne z przepisami prawa. Przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym stosuje się natomiast w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót lub blokad drogowych, a owe w czasie kontroli nie miały miejsca. Decyzja ta została wydana "z upoważnienia Marszałka Województwa" przez J. B. Zastępcę Dyrektora Departamentu Nieruchomości i Infrastruktury. W odwołaniu od powyższej decyzji wspólnik spółki cywilnej P. s.c. W. G. zarzucił organowi rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez błędną i zupełnie dowolną jego wykładnię. Wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu odwołania ponownie podniósł, iż do stwierdzonych w czasie kontroli naruszeń doszło poza terenem przedsiębiorstwa, gdzie przedsiębiorca nie miał żadnego wpływu na postępowanie kierowcy, który mógł zachowywać się w sposób zupełnie dowolny, a w związku z tym zastosowanie do takiej sytuacji powinien mieć art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący podkreślił, iż przepis ten nie wskazuje expressis verbis, co należy rozumieć przez niezależne od przedsiębiorcy okoliczności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego stwierdzone w czasie kontroli nieprawidłowości przy przewozie osób są bezsporne, a karę pieniężną nałożono zgodnie z obowiązującym w tym zakresie taryfikatorem. Za bezzasadne organ odwoławczy uznał twierdzenia skarżącego, iż w tym wypadku powinien mieć zastosowanie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym podkreślając, iż pracodawca ma wpływ (a przynajmniej powinien mieć taki wpływ) na sposób wykonywania pracy przez pracownika, a w szczególności na przestrzeganie przez niego obowiązującego rozkładu jazdy. Ponadto, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, odpowiedzialność administracyjna za wykonywanie transportu drogowego po drogach krajowych z naruszeniem warunków wynikających z przepisów ustawy ma charakter obiektywny, niezależny od winy osoby wykonującego ten transport. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący W. G., D. G. i J. S. zarzucili organowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art. 6 i 7 k.p.a., a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez błędną i zupełnie dowolną jego wykładnię. Wnieśli w związku z tym o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi podtrzymali dotychczasową argumentację, że do naruszenia przepisów doszło na skutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogli przewidzieć. Kierowca wykonujący transport był bowiem poza terenem przedsiębiorstwa i mógł zachować się w sposób dowolny. W związku z tym organ kontrolujący powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania w oparciu o przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem skarżących interpretacja art. 93 ust. 7 w ten sposób, iż dotyczy on zdarzeń nieprzewidywalnych, np. robót drogowych, a nie dotyczy nieprzewidzianych zachowań kierowcy jest przykładem "uznaniowości i dyskrecjonalnej władzy urzędnika". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Organ ponownie podkreślił, iż przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym nie ma zastosowania do sytuacji nieprzestrzegania przez kierowców przedsiębiorcy swoich obowiązków pracowniczych i obowiązujących przepisów. Skarżący W. G. w piśmie procesowym z dnia [...] września 2009 r. podtrzymał zarzuty skargi dodatkowo podnosząc, iż każdemu kierowcy, zarówno przy przyjęciu do pracy, jak i okresowo potem, przedkłada się zarządzenia co do sposobu wykonywania tras. Według niego właściciela firmy można winić za naruszenie norm przez kierowców tylko wtedy, gdyby udowodniono mu, iż zaniechał należących do niego obowiązków wynikających z przepisów prawa pracy i pragmatyki wykonywania pracy przez kierowców. Do pisma załączone zostały kopie zarządzeń wydanych dla kierowców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż podniesione w skardze. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną, gdyż wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) wśród organów uprawnionych do wydawania zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymienia m. in. marszałka województwa. Zgodnie z kolei z przepisem art. 89 ust. 1 ww. ustawy upoważnieni pracownicy organu właściwego do wydania zezwolenia – w odniesieniu do przewozów regularnych i regularnych specjalnych – uprawnieni są do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87, oraz warunków w nich określonych. W wyniku zaś przeprowadzonej kontroli stwierdzającej uchybienia organ udzielający zezwolenia, zgodnie z art. 90 ustawy o transporcie drogowym, wzywa przedsiębiorcę do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie albo cofa zezwolenia, z zachowaniem warunków, o których mowa w art. 24 ust. 4-6. Ma też prawo, w myśl art. 93 ust. 1, nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. W świetle powyższych przepisów Marszałek Województwa [...] jako organ, który wydał skarżącym W. G., D. G. i J. S. wspólnikom spółki cywilnej P. s.c. w W. zezwolenie nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej [...] był uprawniony do przeprowadzenia kontroli warunków wykonywania tego zezwolenia oraz dokumentów związanych z wykonywanym przewozem regularnym, a w związku ze stwierdzonymi w wyniku kontroli nieprawidłowościami, do wydania decyzji nakładającej na tych przedsiębiorców karę pieniężną. Stosownie do treści art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepis ten jest podstawą udzielania przez organ administracji publicznej upoważnień konkretnym, podległym mu pracownikom. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu w zakresie podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Decyzja pierwszoinstancyjna w niniejszej sprawie została wydana "z upoważnienia Marszałka Województwa" przez J. B. Zastępcę Dyrektora Departamentu Nieruchomości i Infrastruktury. Do akt administracyjnych załączone zostało upoważnienie z dnia [...] czerwca 2007 r. wydane przez Marszałka Województwa [...] dla J. B. Zastępcy Dyrektora Departamentu Nieruchomości i Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] do prowadzenia w jego imieniu spraw, w tym do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń oraz do podpisywania pism w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wymienionych w tym upoważnieniu. W punkcie 8 upoważnienia wymienione zostały sprawy wydawania zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych osób w krajowym transporcie drogowym w obszarze wykraczającym poza granice jednego powiatu oraz zmiany tych zezwoleń, stwierdzanie ich wygaśnięcia i cofania (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit f i g, art. 24 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym). W ocenie Sądu powyższe upoważnienie nie uprawniało J. B. Zastępcę Dyrektora Departamentu Nieruchomości i Infrastruktury do nakładania w imieniu Marszałka Województwa [...] kar pieniężnych w drodze decyzji administracyjnych, na wykonujących przewozy drogowe. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia [...] września 2009 r. do przedstawienia upoważnienia wydanego przez Marszałka Województwa [...] dla J. B. do wydawania w jego imieniu decyzji w sprawach dotyczących nakładania kar pieniężnych na przedsiębiorców wykonujących przewozy regularne osób organ nadesłał ponownie kopię tego samego upoważnienia z dnia [...] czerwca 2007 r., znajdującego się w aktach administracyjnych. Zdaniem Sądu, na podstawie tak sformułowanego upoważnienia, J. B. Zastępca Dyrektora Departamentu Nieruchomości i Infrastruktury nie mógł wydać i podpisać w imieniu Marszałka Województwa [...] decyzji administracyjnej z dnia [...] sierpnia 2008 r. nakładającej na skarżących karę pieniężną. Upoważnienie to dotyczyło bowiem, w zakresie przewozów regularnych osób tylko spraw wydawania, zmiany, cofania oraz stwierdzania wygaśnięcia zezwoleń, na co wskazują wyraźnie przywołane w tym upoważnieniu przepisy ustawy o transporcie drogowym. Z upoważnienia udzielonego na podstawie art. 268a k.p.a. winno natomiast, w sposób nie budzący wątpliwości wynikać, że obejmuje ono swym zakresem umocowanie do wydawania decyzji administracyjnych we wskazanym zakresie (w tym wypadku do nakładania kar pieniężnych na wykonujących przewozy regularne osób). Reasumując uznać należy, że decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie jest podpisana przez osobę upoważnioną do wydania decyzji w imieniu tego organu. Decyzja administracyjna wydana przez osobę nieposiadającą umocowania do jej wydania jest z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważna, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 1989 r. sygn. akt I SA 1019/88, ONSA 1990, Nr 1 poz. 4; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 703/05, LEX nr 209123). W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa również dotknięta jest wadą nieważności. W świetle powyższych ustaleń rozważanie zarzutów podniesionych w skardze Sąd uznał za zbędne. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.