VI SA/Wa 677/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant ref. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego R. K. kwotę 1400 (jeden tysiąc czerysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2016r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art.2, art. 35 a, 64 ust. 1, 2, art. 140 aa ust. 1,3 pkt 1, ust.4, art. 140 ab ust. 1 pkt 2, ust.2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., zwanej dalej prd), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm., zwanej dalej udp), po rozpatrzeniu odwołania R. K. (skarżący) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 5000 złotych, orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w całości w mocy. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym jak bez zezwolenia kategorii IV. Naruszenie stwierdzono podczas kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] października 2015 r. w L. na drodze krajowej nr [...]. Droga krajowa nr [...] na odcinkach [...] została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 ton. Pojazdem członowym poddanym kontroli kierował L. A., który wykonywał międzynarodowy przejazd na trasie z Niemiec do Polski z ładunkiem mąki w workach big - bagach (ładunek podzielny) w imieniu skarżącego przedsiębiorcy R. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: "W. Do kontroli kierowca okazał m.in. dokument CMR, którego kopia znajduje się w aktach sprawy. Ważenie pojazdu wykazało przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej. Kontrola drogowa nie wykazała przekroczenia innych parametrów. Miejsce ważenia legitymowało się protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia 24 lutego 2015 r. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SA W 10C/II o nr 856264 i 855524. Wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnym świadectwem legalizacji ponownej wydanym przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Poznaniu z datą ważności do 31 sierpnia 2016 r. dla wagi o nr 855524 i do dnia 30 kwietnia 2016 r. dla wagi o rir 856264. Powyższe dokumenty zostały okazane kontrolowanemu przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Po dokonaniu pomiarów sporządzono protokół kontroli nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Ujawniony nacisk na pojedynczej osi napędowej wynosił 10,65 t po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę, co stanowiło przekroczenie dopuszczalnej wartości o 0,65 t. Organ opisał sposób wyliczenia ww. przekroczenia podając w tym zakresie, że: nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynosił 10,95 t. Od tej wartości odjęto 2 % zaokrąglone do 0,1 t w górę, czyli (10,95 x 2 % = 0,219, a po zaokrągleniu do 0,1 w górę, daje wartość 0,3 t). Tym samym od 10,95 odjęto 0,3 t i uzyskano wartość 10,65 t) Podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. W ustalonym stanie faktycznym organ nałożył na skarżącego przedsiębiorcę karę pieniężną jak za brak zezwolenia kategorii IV, która stosownie do Ip. 4 załącznika nr 1 do prd wynosi 5000 złotych Odnosząc się do zarzutu R. K. o nieprzestrzeganiu Dyrektywy nr 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. zmienionej Dyrektywą 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, GITD zauważył, że przedmiotowa dyrektywa ustanawia dla pojazdów poruszających się w obrębie Wspólnoty, maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym. Akt ten jest wyrazem, między innymi troski UE o uczciwe warunki konkurencji w dziedzinie transportu. Wszystkie nowe inwestycje drogowe, spełniają wymóg nośności wynoszącej 11,5 t na zxc pojedynczą oś napędową pojazdu. Według organu, przepisy tej dyrektywy zostały wprowadzone do nowego sytemu prawnego, czego efektem jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2015 r. poz. 305) Organ wskazał, że kara pieniężna w niniejszej sprawie została nałożona za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drodze, na której jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach do 10 t na pojedynczą oś napędową pojazdu.. Na marginesie GITD zauważył, że we wszystkich krajach Unii Europejskiej nie wszystkie drogi mają nośność do 11,5 t - jednak ruch po nich jest możliwy na podstawie odpowiednich zezwoleń. Zdaniem organu, nie sposób przyjąć stanowisko o sprzeczności prawodawstwa polskiego ze wspólnotowym, gdyż każdy pojazd jest dopuszczony do ruchu, jednak ze względu na nienormatywne parametry niektóre pojazdy wymagają dodatkowych zezwoleń na niektórych drogach. Według GITD, powyższe przepisy zobowiązują Rzeczpospolitą Polskę do zapewnienia dróg o nośności osi do 11,5 t w ruchu międzynarodowym oraz dopuszczenia pojazdów o ww. parametrach na pozostałe drogi o ile jest to konieczne. W rozpatrywanym przypadku jak wskazał organ I instancji Państwo Polskie zapewniło drogę tranzytową o nacisku osi do 11,5 t w postaci drogi - autostrady A2 i drogi S5. To, że podmiot wykonujący przejazd wybrał drogę o niższej nośności, nie uprawnia do naruszania normy na tej drodze. Organ odwoławczy stwierdził również, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7, 8 oraz 77 kpa i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Zdaniem organu II instancji, zaskarżona decyzja WITD zawiera niezbędne elementy określone w art. 107 kpa. Zdaniem GITD nie znajduje też zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 2 prd, ponieważ przewożono mąkę w workach big - bagach którą, ze względu na sposób przewozu nie można zaliczyć do pojęcia "ładunku sypkiego". W ocenie organu odwoławczego, w tej sprawie nie było również podstaw do zastosowania art. 140 aa ust.4 pkt 1 lit. a) i b) pr.d. zgodnie z którym, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot, o którym mowa w ust. 3 pkt 1: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia Organ stwierdził, że mając na uwadze treść zgłaszanych przez stronę wyjaśnień w przedmiotowej sprawie nie zachodzi możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności, gdyż brak wpływu na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć. GITD podkreślił, że to podmiot wykonujący przejazd przecież decyduje o wyborze trasy, czy zachowaniu się na drodze podczas wykonywania przejazdu i musi on uwzględniać w swych rachubach bezpieczeństwo zarówno kierowcy, wykonującego transport jak i innych uczestników ruchu. W skardze do WSA w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego R. K., reprezentowany przed Sądem przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, ponowił zarzuty podnoszone w toku postępowania administracyjnego. Powtórnie zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. dyrektywy Rady 96/53/WE poprzez jej niezastosowanie w niniejszej sprawie. W tym zakresie ponadto stwierdził, że pojazd spełniał warunki określone w piśmie GITD z dnia 30 października 2015 r., a zatem, zgodnie z poleceniem tam zawartym należało odstąpić od nałożenia kary, co już na etapie postępowania administracyjnego skarżący podnosił. R. K. zarzucił także, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, nieuwzględnienie zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej, co polegało na niewykazaniu w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności popełnienia przez stronę naruszeń. Zdaniem skarżącego, został również naruszony art. 140 aa ust. 4 prd przez nieprzeprowadzenie oceny istnienia (lub braku) wymienionych tam okoliczności egzoneracyjnych. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów R. K. wskazał m.in., że nie jest możliwe przekroczenie nacisku osi, gdyż pojazd nie przekraczał DMC. Ponadto stwierdził, że kierowca nie został zapoznany z instrukcją wag oraz, że wagi nie były połączone przewodem. Skarżący zarzucił organowi I aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa instancji dowolne i arbitralne stwierdzenie, że była alternatywna trasa oraz organowi odwoławczemu niezweryfikowanie tej okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach. Sąd nie podziela zarzutów związanych z nieprawidłowościami przy wykonanym pomiarze nacisku osi. Należy zauważyć, że protokół kontroli został podpisany przez kierującego bez zastrzeżeń. Jest tam zawarta adnotacja kierowcy: nie wnoszę uwag do protokołu. Wspomniany protokół kontroli zawiera opis narzędzi i czynności pomiarowych oraz wyniki pomiarów. Wskazuje również na udział kierowcy w czynnościach kontrolnych, który przed rozpoczęciem czynności kontrolnych został poinformowany m.in. o: zasadach kontroli nacisków osi i masy pojazdu, charakterystyce wag w tym celu użytych oraz o sposobie i warunkach ich użycia. W szczególności okazano mu protokół pomiaru pochyłości terenu na stanowisku do ważenia pojazdów, który wbrew zarzutom skarżącego był aktualny (data sporządzenia pomiarów: 24 lutego 2015r.). Kierowcę pouczono również o przysługujących mu prawach w czasie dokonywania kontroli, pozwalających weryfikować prawidłowość czynności wykonywanych przez kontrolującego. Kierowca podpisał się pod tym protokołem, co oznacza, że zaakceptował jego treść. W świetle tych ustaleń zawartych w protokole kontroli - dokumencie urzędowym zarzuty skargi odnoszące się do legalności zrealizowanego pomiaru są, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bezzasadne. Jak wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2008 r. II GSK 50/08, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r. II GSK 89/08, wyrok NSA z dnia 9 września 2008 r. II GSK 291/08, wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r. II GSK 810/08) dowód z dokumentu urzędowego, jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali na drodze. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w czynności kontroli tj. przez inspektorów i kierowcę stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Protokół kontroli może być, zatem podważony jedynie przez konkretny dowód, iż dane w nim utrwalone są nieprawdziwe, czego w tej sprawie nie uczyniono. Zdaniem WSA, prawidłowo też organ ocenił, iż w niniejszej sprawie skarżący nie dowiódł, że wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 140aa ust. 4 pkt 1 i 2 p.r.d. Zaakcentować przy tym należy, że ciężar dowodu w tej kwestii spoczywa na przedsiębiorcy, który wywodzi z tych przepisów skutki prawne. Przedsiębiorca zajmujący się profesjonalnie transportem drogowym powinien zdawać sobie sprawę, że nawet w razie nieprzekroczenia DMC pojazdu może nastąpić przeciążenie osi pojazdu. Powyższe następuje przykładowo: w razie przesunięcia się źle zabezpieczonego towaru (w tym przypadku ładunku podzielnego); może także nastąpić w wyniku nieprawidłowego, nierównomiernego ułożenia towaru na pojeździe. W tym stanie rzeczy całkowicie nietrafny jest argument skarżącego, że skoro nie przekroczono DMC pojazdu to nie ma możliwości przekroczenia nacisku osi. W ocenie Sądu, sposób wyliczenia oraz zakwalifikowania stwierdzonego przekroczenia jest także prawidłowy. Tym niemniej, decyzje organów obu instancji należało uchylić ze względu na arbitralne, pozbawione odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, twierdzenie organu o możliwości wykonania skontrolowanego przejazdu inną alternatywną drogą, na której był dopuszczony ruch pojazdów do 11,5 tony. To twierdzenie organu w sposób kategoryczny kwestionuje przedsiębiorca wskazując, że pomiędzy miejscem załadunku (Niemcy) i rozładunku (B. - Polska) przy uwzględnieniu powodów ekonomicznych oraz bezpieczeństwa takiej drogi nie było. Należy zauważyć, że argumenty organu odnoszą się (są związane) bezpośrednio z pismem GITD z dnia 30 października 2015 r. znak GGI.012.39.2015.0003 na które powołuje się skarżący, zarzucając organowi nierówne traktowanie przewoźników. W powołanym piśmie GITD wskazał, iż należy akceptować nacisk osi do 11,5 tony na wszystkich drogach przy spełnieniu określonych przesłanek: - pojazd nie przekracza dopuszczalnej masy całkowitej - stwierdzony podczas pomiaru nacisk przekracza wartości dopuszczalne, ale nacisk żadnej osi nie przekracza 11,5 tony, - trasa przejazdu po drodze o niższych parametrach nacisków na oś związana jest z rozładunkiem lub załadunkiem towaru w transporcie międzynarodowym, - nie istnieje droga alternatywna o nacisku osi pojedynczej do 11,5 tony prowadząca do miejsca załadunku lub rozładunku, - trasa przejazdu sprowadzała do minimum wykorzystania niezmodernizowanego odcinka drugorzędnej sieci drogowej, - podmiot wykonujący przewóz posiada licencję wspólnotową lub inne uprawnienie do międzynarodowego przewozu drogowego Wypada podkreślić, że w piśmie tym, Główny Inspektor Transportu Drogowego, będący centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach transportu drogowego, dostrzega problem dotyczący prawidłowości wdrożenia do polskiego porządku prawnego Dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. W efekcie, GITD w ww. wystąpieniu, skierowanym do wszystkich Wojewódzkich Inspektorów Transportu Drogowego, polecił podległym służbom modyfikację dotychczasowych zasad sankcjonowania naruszeń w zakresie przekroczeń dopuszczalnej masy i nacisków na oś pojazdu w transporcie międzynarodowym. Jak wynika z treści ww. pisma z 30 października 2015 r. wprost nakazano odstępowanie od nakładania kar pieniężnych za przekroczenie nacisków na osie m.in. w przypadku nieprzekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej, gdy stwierdzony podczas pomiaru nacisk przekracza wartości dopuszczalne dla danej drogi, ale nie przekracza 11,5 tony (tak było w sprawie objętej zaskarżoną decyzją). Zdaniem Sądu, uwzględniając zasadę równości obywateli wobec prawa za niedopuszczalne należy uznać wybiórcze stosowanie rygorów prawa w stosunku do niektórych tylko podmiotów. Przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 września 1998 r., sygn. akt III SA 2790/97 (LEX nr 44732) wskazano: Zasada równości obywateli wobec prawa nie oznacza ani "wszystkim to samo" czy też nawet "wszystkim jednakowo", lecz zasada ta wymaga, aby w podobnych sytuacjach były stosowane podobne lub identyczne rozwiązania. Skoro zatem na gruncie tej sprawy organ w istocie nie wykluczył odstąpienia od nałożenia na skarżącego kary za stwierdzone naruszenie wskazując, że Polska zapewniła drogę tranzytową o nacisku osi do 11,5 tony w postaci autostrady A2 i S5 a tylko z powodu wybrania przez przewoźnika drogi o niższej nośności doszło do nałożenia kary, to konsekwentnie organ powinien odnieść się do stanowiska strony, negującego możliwość alternatywnej drogi dojazdu z miejsca załadunku do miejsca rozładunku. Tego jednak w tej sprawie nie uczyniono, a jedynie - jak słusznie podnosi strona - arbitralnie stwierdzono, jak wyżej, że droga taka istniała. W ocenie Sądu, ten aspekt sprawy nie został przez organ wyjaśniony. W tym celu należałoby poczynić dodatkowe ustalenia tym bardziej, że w toku postępowania administracyjnego skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, co nakładało na organ obowiązek udzielenia stronie informacji dającej możliwość podjęcia przez nią prawidłowego działania w sprawie (poprzez wykazanie, że wybrana droga była jedyną z możliwych). Jeszcze raz należy podkreślić, skoro w tej sprawie organ nie wykluczył możliwości odstąpienia od nałożenia kary na podstawie wytycznych zawartych w piśmie z 30 października 2015 r., to w prowadzonym postępowaniu administracyjnym konsekwentnie powinien uwzględnić możliwość wykazania przez stronę spełnienie przez nią warunków wynikających z tego pisma. Jak już powiedziano, tego natomiast w tej sprawie organ nie uczynił. Podsumowując należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązany jest na podstawie art. 7 i 77 k.p.a. Zebrane natomiast w sprawie dowody ocenił z naruszeniem zasady zawartej w art. 80 k.p.a., tj. swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji uzasadnienie wydanej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, stwierdzone naruszenia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę. Dlatego za niezbędne Sąd uznał uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi administracji publicznej. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uwzględni wyrażone powyżej stanowisko Sądu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.