VI SA/Wa 678/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [... w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] o nałożeniu na S. M. kary pieniężnej w wysokości 30000 złotych. Powyższa decyzja zapadła w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: W dniach [...] przeprowadzona została kontrola przedsiębiorcy S. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą R. z siedzibą w C., udokumentowana protokołem z kontroli [...]. Podczas kontroli w przedsiębiorstwie ustalono, że przedsiębiorca S. M. wykonywał przewozy osób samochodem osobowym marki [...] o nr rej. [...] (mającym 9 miejsc łącznie z miejscem kierowcy), na linii regularnej [...] na podstawie zezwolenia nr [...] wydanego przez Marszałka Województwa [...] oraz na linii [...] na podstawie zezwolenia nr [...] wydanego przez Prezydenta miasta C. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 41 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.) autobus to pojazd samochodowy przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Mając na uwadze treść przepisu należy, zdaniem organu, jednoznacznie wskazać, iż przedmiotowy pojazd marki [...] nie jest autobusem. Ma bowiem 9 miejsc łącznie z kierowcą. Stosownie do art. 18b ust. 1 pkt 1, art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie samochodowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm.) do przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj pojazdu warunkom technicznym. Podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się używania do przewozów innych pojazdów niż autobusy. Konsekwencją naruszenia obowiązku wynikajacgo z przepisu ustawy, jest kara pieniężna w wysokości 1000 złotych przewidziana w załączniku do ustawy o transporcie drogowym pod poz. lp. 2.4., który to załącznik, na podstawie art. 92 ust. 4 ustawy, określa wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia obowiązków. Podczas kontroli w przedsiębiorstwie S. M. stwierdzono także przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu krajowego drogowego przewozu osób na linii regularnej, której długość przekracza 50 km: a) o czas powyżej 15 minut do 30 minut, b) za każe następne rozpoczęte 30 minut. Wobec realizowania przez stronę przewozów na trasie przekraczającej 50 km, do tych przewozów należało, zdaniem organu, zastosować normy zawarte w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. (Dz. Urz. UE L 102 z 1.04.2006). Stosownie do art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, po okresie prowadzenia pojazdu trwającego cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres wypoczynku. Przerwę te może zastąpić przerwą trwającą co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa trwająca co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z zapisami akapitu pierwszego. Po dokonaniu analizy tarcz tachografu kierowcy A. F. stwierdzono, że przekroczył on maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut w 45 przypadkach i za każde rozpoczęte 30 minut w 167 przypadkach. Naruszenia czasu pracy dotyczyły dni: 02.01.2008 r., 02/03/01.2008 r., 07.01.2008 r., 7/8.01.2008 r., 8/9.01.2008 r., 10/11.01 2008 r., 14.01.2008 r., 14/15.01.2008 r., 15/16. 01.2008 r., 16/17.01.2008 r., 17/18.01.2008 r., 21.01.2008 r., 22/23.01.2008 r., 23/24.01.2008 r. 24/25.01.2008 r., 28.01.2008 r., 29/30.01.2008 r., 4.02.2008 r., 6/7.02.2008 r., 10/11.02.2008 r., 12/13.02.2008 r., 14/15.02.2008 r., 18/19.02.2008 r., 19/20.02.2008 r., 21/22.02.2008 r., 27/28.02.2008 r., 28/29.02.2008 r., 3.03.2008 r., ¾.02.2008 r., 5/6.02.2008 r., 6/7.03.2008 r., 10.03.2008 r., 10/11.03.2008 r., 11/12.03.2008 r., 12/13.03.2008 r., 13/14.03.2008 r., 17.03.2008 r., 17/18.03.2008 r., 18/19.03.2008 r., 20/21.03.2008 r., 25.03.2008 r., 25/26.03.2008 r., 26/27.03.2008 r. 27/28.03.2008 r.31.03.2008 r. W wyniku analizy dokumentów okazanych przez przedsiębiorcę w toku kontroli w przedsiębiorstwie (wykresówek oraz dokumentacji kierowców) stwierdzono naruszenia na łączną kwotę 41150 złotych, jednakże na podstawie art. 92. ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nałożono na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 30000 złotych, albowiem suma kar pieniężnych nałożonych w toku kontroli w przedsiębiorstwie nie może przekraczać 30000 złotych. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, iż odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenia przepisów transportowych wynika wprost z przepisów unijnych tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nrv561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniających rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 1.04.2006). Uchybienie przepisanym normom skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Organ wskazał, że to na skarżącym ciąży szczególny obowiązek znajomości i przestrzegania obowiązujących regulacji, w szczególności tych odnoszących się do przedmiotu prowadzonej działalności. Organ zauważył, iż zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym za naruszenie tych przepisów odpowiedzialność ponoszą niezależnie kierowca i przedsiębiorca. Różnica polega na tym, że orzekanie w sprawach odpowiedzialności kierowcy odbywa się na zasadach określonych w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia, natomiast orzekanie w sprawach odpowiedzialności przedsiębiorcy odbywa się na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego i ustawie o transporcie drogowym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w stanie faktycznym sprawy nie ma zastosowania treść przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, gdyż okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie nie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć zdarzeń lub okoliczności, na skutek których nastąpiło naruszenie przepisów. Strona postępowania nie przedstawiła przed organem I i II instancji dowodów potwierdzających, że nie mogła przewidzieć zaistniałych naruszeń, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r. II GSK 989/08. Przepis art. 93 ust. 7 ustawy odnosi się wyłącznie do zdarzeń, które mogły nastąpić w sposób nieoczekiwany i nadzwyczajny. Przedsiębiorca sprawując kontrolę nad kierowcą wykonującym usługi na jego rzecz miał możliwości podjęcia odpowiednich działań, aby wyeliminować praktykę naruszenia norm dotyczących wykonywania transportu drogowego, w tym także zerwania umowy z A. F. Skarżący nie zareagował stosownie na powtarzające się naruszenia norm czasu pracy i nie wyeliminował tego negatywnego zjawiska. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, iż brak wpływu na powstanie naruszenia lub brak możliwości przewidzenia powstania naruszenia musi realnie zaistnieć. Nie wystarczy zakwestionować swoją odpowiedzialność. Okoliczności zaistniałych naruszeń, w przedmiotowej sprawie, były okolicznościami do których przedsiębiorca nie powinien był dopuścić. Wszczęcie postępowania było więc zasadne i zgodne z prawem. Nie zwalnia przedsiębiorcy od odpowiedzialności za popełnione przez kierowcę wykonującego przewozy na jego rzecz i w jego imieniu naruszenia samo sporządzenie rozkładu jazdy uniemożliwiającego odebranie przerw. Nierespektowanie prawa przez kierowcę naraża przedsiębiorcę na odpowiedzialność, gdy ten nie egzekwuje skutecznie przestrzegania jego norm przez podmioty, którymi w wykonywaniu swej działalności się posługuje. Organ odwoławczy wskazał nadto na regulację wynikającą z art. 10 ust. 2-3 rozporządzenia nr 561/2006, z której wynika odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa. Na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. skargę złożył S. M. Wyjaśnił w niej, iż naruszenia czasu pracy powstały z przyczyn od niego niezależnych. Winę za powstałe naruszenia ponosi kierowca, który w czasie pracy załatwiał sprawy prywatne, w kilku przypadkach zmuszony był pojechać po części zamienne wobec awarii pojazdu. Skarżący wskazał także na błędy organu w obliczeniu czasu pracy odnośnie odczytu kart i ich interpretacji w sytuacji podstawienia z parkingu na stanowisko odjazdowe czyli uruchomienie silnika i jazdy około 1 minuty. Kierowcy nie nanosili adnotacji na odwrocie tarcz tachografu, bowiem kiedyś nanoszenie takich zapisów było zabronione. Mimo zmiany przepisów nadal adnotacji nie nanoszono. Rozkład jazdy był tak dopasowany, aby kierowcy mogli zachować czas przerw. Początkowo kierowcy mogli parkować na stanowisku odjazdowym, później ten czas ograniczono do 10 minut, a następnie Zarząd Dróg Miejskich zarządził parkowanie na parkingu oddalonym o 200 metrów, stąd konieczność dojazdu, a więc uruchomienia silnika. Skarżący nie mógł przewidzieć, że Zarząd Dróg Miejskich zmieni umowę i zabroni parkowania. Wniosek o zmianę rozkładu jazdy złożył do urzędu marszałkowskiego i czekał na zmianę ponad 6 miesięcy. Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. skarżący zakwestionował swoją odpowiedzialność. W jego ocenie organ nie udowodnił tego, że przedmiotową działalność prowadził skarżący. A. F. miał zarejestrowaną działalność gospodarczą, której przedmiotem były usługi transportowe. Przy ich wykonywaniu korzystał z licencji i zezwolenia skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). S. M. nie kwestionował w toku postępowania i nie kwestionuje w skardze naruszeń dokonanych przez kierowcę A. F. Wyjaśnia przyczyny dokonanych naruszeń, które w jego ocenie winny uwolnić go od odpowiedzialności. Odpowiedzialnością za całość naruszeń ze strony kierowcy został obarczony przedsiębiorca, podczas gdy nie miał on możliwości ani żadnego wpływu na jego postępowanie. Sam, jako przedsiębiorca, nie naruszył przepisów dotyczących transportu drogowego, natomiast kierowca A. F. popełniając naruszenia działał niecelowo. Był w przeświadczeniu, iż nie wykonuje pracy. Zarzut skarżącego nie jest trafny. Sąd podziela stanowisko organu, że odpowiedzialność przedsiębiorstwa za naruszenia przepisów transportowych wynika wprost z przepisów unijnych tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nrv561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniających rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 1.04.2006). Nakładają one na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców tak, aby nie dochodziło do naruszeń. Wyrazem tego obowiązku jest m.in. art. 10 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, który nakłada na przedsiębiorstwo transportowe obowiązek organizowania pracy kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisy rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe odpowiada na naruszenia przepisów, których dopuszczają się pracownicy tego przedsiębiorstwa. Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt TK SK 75/06 stwierdził, iż "(...) regulacje zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, aby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem, czy to na zasadzie stosunku pracy, czy też na zasadzie samozatrudnienia. Organ dokonał analizy odpowiedzialności skarżącego w aspekcie art. 92a ust. 4 i 5 i art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zgodzić się należy z organem, że w sprawie nie ma zastosowania art. 92a ust. 4 i 5 i art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zaznaczyć należy, że zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym, za naruszenie tych przepisów, odpowiedzialność ponoszą niezależnie przedsiębiorca jak i kierowca, co potwierdza treść art. 92a ustawy. Różnica polega na tym, że orzekanie w sprawach odpowiedzialności kierowcy odbywa się na zasadach określonych w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia, natomiast orzekanie o odpowiedzialności przedsiębiorcy odbywa się na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego i ustawy o transporcie drogowym. Ustawa o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874), w brzmieniu z daty wydania decyzji przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, przewiduje możliwość uwolnienia podmiotu wykonującego przewóz od odpowiedzialności za powstanie naruszenia, jeżeli zostanie stwierdzone, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł on przewidzieć – art. 93 ust. 1 pkt 7 ustawy lub jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że nie miał on wpływu na powstanie naruszenia – art. 92a ust. 4 ustawy. Nie oznacza to jednak, że to organ sam powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Ciężar udowodnienia spoczywa w tym przypadku na przedsiębiorcy. Okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za wykroczenia kierowcy pojazdu. Skarżący powinien więc przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezami tychże przepisów, a mianowicie, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę pojazdu lub, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r. II GSK 989/08, które Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał, że nie miał wpływu na stwierdzone naruszenia. Z pewnością do tego rodzaju okoliczności nie należy brak nadzoru nad pracownikami, zaprzeczenie braku winy przez przedsiębiorcę. Przedsiębiorca ma obowiązek organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń w zakresie czasu pracy. Przedsiębiorca mógł przewidzieć sytuację zaistniałą w sprawie niniejszej. Nie można przecież wykluczyć, że kierowca nie może kontynuować jazdy bez naruszenia przepisów w zakresie czasu pracy np. z powodu choroby czy złego samopoczucia jego samego lub członka jego rodziny, czy jak w niniejszej sprawie zmiany miejsca postoju pojazdu. Winien zostać na takie okoliczności przeszkolony. Takiego przeszkolenia ze strony skarżącego nie było. Samo oświadczenie skierowane do kierowcy o obowiązku przestrzegania czasu pracy nie wystarczy. Ten obowiązek jest oczywisty. Wynika ze wskazanych wyżej przepisów prawa. Chodzi o takie organizacyjne rozwiązania, które wymuszą na kierowcy przestrzeganie przepisów prawa a przedsiębiorcę uwolnią od odpowiedzialności. Skarżący jest profesjonalistą. Winien więc sprawować ścisły nadzór i kontrolę nad pracownikami. Przyjęcie regularnej praktyki kontroli wykresówek kierowców, prowadzenie przeszkoleń w zakresie zachowań w sytuacjach trudnych i niespodziewanych zapewne skutkowałoby wyeliminowaniem takich niewłaściwych zachowań i w konsekwencji uniknięciem ponoszenia kar pieniężnych przez przedsiębiorcę. Organ w sposób niebudzący wątpliwości wykazał, że kierowca, w przedmiotowych przypadkach, nie odbierał w sposób prawidłowy przerw. Miał wprawdzie okresy nieprowadzenia pojazdu, jednakże okresy te nie wypełniały definicji przerwy w rozumieniu art. 7 rozporządzenia Rady. Podstawienie z parkingu na stanowisko podjazdowe, czyli uruchomienie silnika i jazda nawet 1 minutę przerywa okres przerwy. Brak prawidłowej przerwy wynikał z faktu przerwania przerwy poprzez wykonanie przejazdu na stanowisko odjazdowe. Zgodnie z art. 4q rozporządzenia Rady nr 561/2006 "okres prowadzenia pojazdu" oznacza łączny czas prowadzenia pojazdu od chwili rozpoczęcia przez kierowcę prowadzenia pojazdu po okresie odpoczynku lub przerwie do momentu rozpoczęcia okresu odpoczynku lub przerwy. Przerwa oznacza okres, w którym kierowca nie może prowadzić pojazdu ani wykonywać żadnej innej pracy, wykorzystywany wyłącznie do wypoczynku. W przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania art. 12 rozporządzenia Rady nr 561/2006. Przepis ten ma charakter wyjątku. Zatem kierowca może odstąpić od przepisów 6-9 rozporządzenia tylko w wypadku wystąpienia okoliczności enumeratywnie w nim wymienionych. W przedmiotowym przypadku pojazd był wyposażony w tachograf analogowy. Kierowca chcąc skorzystać z wyjątku, jaki stanowi art. 12 rozporządzenia Rady, winien nanieść stosowną adnotację na wykresówce. Wykresówki kierowcy A. F. nie były opisywane. Przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie ulega wątpliwości, iż odpowiedzialność za zaistniałe naruszenia ponosi przedsiębiorca S. M. Kierowca A. F. wykonywał pracę zgodnie z zawartą między stronami umową. Wynika z niej, że kierowca wykonywał pracę jako kierowca w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy - S. M. Miał wprawdzie zarejestrowaną swoją działalność gospodarczą, ale na podstawie umowy między stronami, świadczył usługę przewozu na rzecz skarżącego. Wynika to zarówno z oświadczeń kierowcy jak i skarżącego, zawartych w aktach postępowania administracyjnego. Sankcje zawarte w przepisie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym odnoszą się do podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. Osobami takimi nie są kierowcy przedsiębiorcy - przewoźnika, lecz sam przedsiębiorca. Stroną umowy przewozu zawsze jest przedsiębiorca, będący jednocześnie przewoźnikiem w rozumieniu prawa cywilnego. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę oddalił z braku uzasadnionych podstaw.