VI SA/Wa 680/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Maciej Kliszcz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2005r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia uchwały w sprawie odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu z dnia [...] września 2004r.; 2. zasądza od Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz skarżącej M. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], Krajowa Rada Radców Prawnych, po rozpoznaniu odwołania skarżącej M. K. od uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] nr [...] dnia [...] września 2004 r. odmawiającej uchylenia uchwały Rady OIRP w [...] z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich – utrzymała w mocy uchwałę organu I instancji. Z akt sprawy wynika, iż Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], po przeprowadzeniu w 2003 r. konkursu na aplikantów radcowskich – działając na podstawie art. 33 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. Nr 19, poz. 145 ze zm.) oraz w oparciu o postanowienia uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską - uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. odmówiła skarżącej M. K. wpisania na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu uchwały Rada OIRP w [...] podniosła, że w toku postępowania konkursowego o wpis na listę aplikantów radcowskich ustalono, że skarżąca uzyskała 70 punktów w I etapie konkursu, a zatem poniżej minimalnej wymaganej ilości 75 punktów będących podstawą dopuszczenia do drugiego etapu konkursu, co spowodowało podjęcie uchwały o odmowie wpisu jej osoby na listę aplikantów radcowskich. Powyższa decyzja stała się ostateczna, albowiem skarżąca nie odwoływała się od uchwały Rady OIRP w [...] do Krajowej Rady Radców Prawnych. W dniu [...] kwietnia 2004 r. skarżąca M. K. – działając na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 145a § 1 k.p.a. - złożyła do Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] wniosek o wznowienie postępowania zakończonego w/w uchwałą Rady OIRP w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. odmawiającą stronie wpisu na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu skargi o wznowienie postępowania skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt P 21/02 (opublikowany /w:/ Dz.U. Nr 34 z dnia 4 marca 2004 r., poz. 303), na podstawie którego Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP m.in. przepisu art. 60 pkt 8b ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. W ocenie strony skarżącej w sprawie zachodzą przesłanki do żądania wznowienia i wydania decyzji uchylającej decyzję o odmowie wpisu, a następnie wydania nowej decyzji orzekającej o istocie sprawy, tj. o dokonaniu wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich, wobec ziszczenia się przesłanek do dokonania przedmiotowego wpisu. W wyniku rozpatrzenia powyższej skargi o wznowienie postępowania zakończonego uchwałą Rady OIRP z dnia [...] marca 2003 r. – Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. – działając na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. postanowiła wznowić postępowanie. W uzasadnieniu organ samorządu radcowskiego stwierdził, iż uchwałę o odmowie wpisu strony skarżącej na listę aplikantów wydano na podstawie aktu normatywnego, który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, co pozwala – zdaniem Rady OIRP – do uznania, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania. Następnie uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2004 r. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] – działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. – postanowiła odmówić uchylenia swojej uchwały z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] o odmowie wpisu skarżącej M. K. na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Rada OIRP w [...] podniosła, iż w treści uzasadnienia wyroku z dnia 18 lutego 2004 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że "...pozbawienie mocy obowiązującej przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją nie powoduje automatycznie prawnej bezskuteczności aktów i czynności podjętych przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności przeprowadzone przed ogłoszeniem wyroku Trybunału konkursy na aplikacje radcowską zachowują swą skuteczność. Konkursy te – także ze względu na swoją naturę – nie podlegają procedurze wznowienia czy wzruszenia ich rezultatów". Organ wskazał ponadto, iż Trybunał uznał, że przepisy dotychczasowe, także w zakresie orzeczenia o ich niezgodności z Konstytucją – do czasu zakwestionowania ich przez Trybunał – korzystały z domniemania konstytucyjności z wszelkimi tego następstwami co do podjętych w oparciu o nie uchwał i decyzji organów samorządu zawodowego. Zdaniem Rady OIRP w [...] uchwała z dnia [...] marca 2003 r. podjęta była na podstawie przepisu art. 33 ustawy o radcach prawnych, a więc jej podstawą prawną był zatem przepis inny, niż objęty wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. Z tej przyczyny – zdaniem organu samorządu radcowskiego – w niniejszej sprawie nie występuje podstawa do uchylanie decyzji odmawiającej wpisania skarżącej na listę aplikantów radcowskich. Skarżąca M. K. od powyższej uchwały organu I instancji odwołała się do Krajowej Rady Radców Prawnych. W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżąca wskazała m.in., że przedmiotowa uchwała o odmowie wpisu na listę aplikantów radcowskich oparta została w istocie na wynikach postępowania konkursowego przeprowadzonego co prawda w trybie nakazanym w art. 33 ustawy o radcach prawnych, niemniej na zasadach ustalonych na podstawie uznanego za niekonstytucyjny przepisu art. 60 pkt 8b cyt. ustawy. Skarżąca stwierdziła, iż w świetle przepisów Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego powinno być jasno i jednoznacznie sformułowane i w żadnej mierze Trybunał w treści uzasadnienia nie może orzekać o skutkach jego wyroku. Zdaniem skarżącej również względy celowościowe nie mogą usprawiedliwiać wejścia Trybunału na obszar właściwości sądów, gdyż bez konstytucyjnego umocowania nie można orzekać o stosowaniu prawa. Zdaniem M. K. część uzasadnienia wyroku Trybunału, na który powołuje się organ, a w którym Trybunał orzeka o skutkach swego wyroku – nie jest prawnie wiążący dla organów orzekających, albowiem sformułowania Trybunału przekraczają kompetencje wskazane w Konstytucji RP. W tym zakresie skarżąca powołała się również na glosę do w/w orzeczenia Trybunału autorstwa K. Jaśkowskiego opublikowaną w "Rzeczpospolitej" z dnia 2-3 października 2004 r., nr 232 (6915), str. C3. Skarżąca stwierdziła, iż nie wzrusza przeprowadzonego w 2003 r. konkursu, lecz uważa, że wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie tegoż konkursu, winna być wpisana na listę aplikantów radcowskich, gdyż wymaganą liczbę punktów w postępowaniu konkursowym (limit punktów) regulowała niekonstytucyjna uchwała Krajowej Rady Radców Prawnych. Zdaniem skarżącej, po uznaniu przez Trybunał przedmiotowego limitu punktów za niekonstytucyjny, spełniła ona kryteria wymagane do wpisu na listę aplikantów i nabyła prawo do tego wpisu. Odnosząc się do zarzutu Rady OIRP w [...], iż wydane po przeprowadzeniu konkursu decyzje w sprawie przyjęć na aplikację, podejmowane były na podstawie innych przepisów ustawy o radcach prawnych, niż objęte orzeczeniem Trybunału – skarżąca podkreśliła, iż przepis art. 33 cyt. ustawy stanowi jedynie o konieczności przeprowadzenia konkursu, a nie o wymaganym limicie punktów, który to wymóg został przez Trybunał podważony, ponieważ nie był zawarty w akcie prawnym rangi ustawowej. Skarżąca uznała, iż spełnia wszelkie przesłanki do wpisania na listę aplikantów radcowskich, gdyż ukończyła wyższe studia prawnicze, korzysta z pełni praw publicznych, nie są ani nie były prowadzone przeciwko niej żadne postępowania karne ani też dyscyplinarne, a poza tym ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz posiada nieskazitelny charakter, a jej dotychczasowe zachowanie gwarantuje prawidłowe wykonywanie zawodu radcy prawnego. Jednocześnie skarżąca wskazała, iż przestrzega norm moralnych, pogłębia swoją wiedzę prawniczą m.in. dzięki swojej pracy w Wydziale Organizacyjno-Prawnym [...] Urzędu Wojewódzkiego, a ponadto zobowiązuje się do pokrycia kosztów aplikacji. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą M. K., Krajowa Rada Radców Prawnych uchwałą z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] – utrzymała w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] nr [...] dnia [...] września 2004 r. odmawiającą uchylenia uchwały Rady OIRP w [...] z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu uchwały organ odwoławczy stwierdził, iż sporna uchwała Rady OIRP z dnia [...] marca 2003 r. podjęta była na podstawie przepisu art. 33 ustawy o radcach prawnych, a więc na przepisie innym, niż objęty wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, co w konsekwencji oznacza, że w sprawie niniejszej brak jest przesłanki do uchylenia tej uchwały. Ponadto KRRP – powołując się na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. - stwierdziła, że przepisy dotychczasowe do czasu zakwestionowania ich przez Trybunał – korzystały z domniemania konstytucyjności z wszelkimi tego następstwami co do podjętych w oparciu o nie uchwał i decyzji organów samorządu zawodowego. Zdaniem organu odwoławczego uchwała nr [...] z dnia [...] września 2004 r. jest uchwałą podjętą prawidłowo i zgodnie z przepisami prawa. Na powyższą uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2004 r. skarżąca M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały KRRP oraz poprzedzającej ją uchwały Rady OIRP w [...] z dnia [...] września 2004 r. oraz o uchylenie uchwały Rady OIRP z dnia [...] marca 2003 r. o odmowie wpisu na listę aplikantów radcowskich i zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego - skarżąca zarzuciła organom samorządu radcowskiego naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 33 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych oraz naruszenie przepisu art. 145a k.p.a. W uzasadnieniu strona skarżąca stwierdziła, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. dotyczył de facto jednego z podstawowych warunków, o którym mowa w art. 33 ustawy o radcach prawnych. Jeżeli zatem uznane za niezgodne z prawem zostały zasady przeprowadzenia konkursu, to – według skarżącej - za niezgodną z prawem należy uznać uchwałę o odmowie wpisu na listę aplikantów radcowskich. Strona podtrzymała również swoje pozostałe zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Radców Prawnych - wnosząc o jej oddalenie - podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Zdaniem KRRP podstawą prawną uchwały Rady OIRP w [...] odmawiającej wpisania skarżącej na listę aplikantów radcowskich był przepis art. 33 ustawy o radcach prawnych, a zatem przepis inny, niż objęty wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., który dotyczył przepisu art. 60 pkt 8b cyt. ustawy. Z tej przyczyny – zdaniem organu odwoławczego – w niniejszej sprawie nie występuje jakakolwiek przesłanka do uchylenia uchwały o odmowie wpisu na listę aplikantów radcowskich. W ocenie KRRP stanowisko takie znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu w/w orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga M. K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone uchwały organów samorządu radcowskiego obu instancji naruszają prawo. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt P 21/02 orzekł, że art. 60 pkt 8b ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że dopuszcza – co do osób niebędących jeszcze członkami korporacji samorządowej radców prawnych – możliwość ograniczania tych osób w korzystaniu z konstytucyjnej wolności wyboru zawodu bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczenia. Należy zauważyć, że zasady regulaminu konkursu na aplikantów radcowskich, wydanego na podstawie sprzecznego z Konstytucją RP przepisu art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych, miały zasadniczy wpływ na treść uchwały podjętej w dniu [...] marca 2003 r. przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] o odmowie wpisu strony skarżącej na listę aplikantów radcowskich. Regulamin, na podstawie którego przeprowadzono konkurs, w wyniku którego odmówiono skarżącej wpisu na listę aplikantów radcowskich, został wydany na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego (bez ustawowego upoważnienia) i dlatego regulamin ten jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Regulamin konkursu, który jest aktem wewnętrznym organów samorządu radcowskiego, nie może być podstawą wydania decyzji co do obywateli, którzy nie podlegają temu organowi samorządowemu. W konsekwencji należy uznać, iż uchwała nr [...] Rady OIRP w [...] z dnia [...] marca 2003 r. o odmowie wpisu skarżącej M. K. na listę aplikantów radcowskich wydana została w oparciu o wyniki konkursu przeprowadzonego na podstawie przepisów wewnątrzkorporacyjnych (regulaminu konkursu) wydanych na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego. Uchwała organu samorządu radcowskiego I instancji, jak również uchwała Krajowej Rady Radców Prawnych utrzymująca w mocy uchwałę Rady OIRP w [...] odmawiającą uchylenia uchwały o odmowie wpisu na listę aplikantów podjęte zostały już po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny, że przepisy, na podstawie których przeprowadzano konkurs są sprzeczne z Konstytucją RP. W ocenie Sądu należy podzielić argumentację strony skarżącej i uznać, że w sprawie niniejszej uchwalenie regulaminu konkursu na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia stanowi podstawę do wznowienia postępowania konkursowego przeprowadzonego na podstawie tego regulaminu, a następnie uchylenia uchwały Rady OIRP z 2003 r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oparte na Regulaminie uchwalonym przez Krajową Radę Radców Prawnych - zasady konkursu zorganizowanego w 2003 r. przez OIRP w [...] miały zasadniczy wpływ na ostateczny wynik rozstrzygnięcia tego organu podjętego w dniu [...] marca 2003 r. Regulamin stanowiący podstawę prawną uchwały w/w organu Okręgowej Izby Radców Prawnych został uchwalony na podstawie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych. W konsekwencji należy uznać, iż uchwała Rady OIRP w [...] o odmowie wpisu oparta została na niekonstytucyjnej podstawie, a więc winna być – zdaniem Sądu – uchylona i w toku ponownego postępowania zastąpiona nowym rozstrzygnięciem, zgodnym z prawem. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, iż konieczne będzie przeprowadzenie ponowne postępowania administracyjnego, tj. przeprowadzenie wobec skarżącej M. K. nowego konkursu na aplikantów radcowskich, przeprowadzonego w sposób prawidłowy w oparciu o nowe, zgodne z Konstytucją RP – przepisy ustawy o radcach prawnych. Niemniej wyraźnie należy podkreślić, iż skutkiem niniejszego rozstrzygnięcia Sądu nie powinno być ani wznowienie konkursu przeprowadzonego przez OIRP w [...] w 2003 r., ani też wzruszenie jego rezultatu, lecz wyłącznie przeprowadzenie wobec skarżącej postępowania w przedmiocie wpisania na listę aplikantów radcowskich, które winno się odbyć z poszanowaniem wszelkich zasad prawnych wyrażonych w Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając obie zaskarżone uchwały organów samorządu radcowskiego nie przesądza o ostatecznym wyniku postępowania, a więc o kwestii, czy skarżąca M. K. ma być wpisana na listę aplikantów radcowskich. Uprawnienie to jest bowiem zastrzeżone wyłącznie dla kompetencji organów samorządu radcowskiego. Sąd nie zgodził się z argumentacją przedstawioną przez organy samorządu radcowskiego - z powołaniem się na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego - w zakresie braku podstaw do uchylenia uchwały Rady OIRP w [...] z 2003 r. Uzasadnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ma mocy normatywnej, albowiem – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - przedstawia jedynie motywy i sposób argumentacji sędziów Trybunału Konstytucyjnego, biorących udział w wydaniu orzeczenia. W przeciwieństwie do sentencji orzeczenia, nie przysługuje mu moc powszechnie wiążąca, ma ono przede wszystkim znaczenie perswazyjne (ma przekonywać o racjonalności i słuszności orzeczenia) i edukacyjne (tak również /w:/ postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt SK 32/01, OTK-A 2004/4/35; podobnie: P. Winczorek /w:/ "Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.", Wydawnictwo Liber, Warszawa 2000, s. 247). Mając to na względzie należy stwierdzić, iż – jak słusznie zauważyła skarżąca - stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny – już po podjęciu w dniu [...] marca 2003 r. uchwały przez OIRP w [...] – utrata mocy obowiązującej art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych, musi być kwalifikowana jako wadliwość dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 145a § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu nie może mieć znaczenia okoliczność podniesiona w uzasadnieniu uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych oraz OIRP w [...], że przedmiotem bezpośredniej oceny Trybunału Konstytucyjnego były wskazane w pytaniach prawnych ustawowe przepisy upoważniające, nie zaś - treść wydanych na ich podstawie aktów wewnętrznych samorządu radcowskiego. W ocenie Sądu należy uznać, iż skoro zostały zakwestionowane przepisy upoważniające do wydania regulaminów wewnętrznych samorządu radcowskiego, to spowodowało to prawną bezskuteczność tych aktów wewnętrznych, bez względu na ich treść. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organy samorządu radcowskiego obu instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o radcach prawnych w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię, mającą istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na względzie fakt, że z zaskarżonymi uchwałami organów samorządu radcowskiego nie wiąże się bezpośrednio kwestia ich wykonalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za niecelowe orzekanie o ich niewykonywaniu w trybie art. 152 p.p.s.a. Zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego poniesionych przez stronę skarżącą Sąd orzekł w oparciu o dyspozycję przepisu art. 200 p.p.s.a.