VI SA/Wa 681/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia na M.K. (dalej także jako skarżąca) kary pieniężnej w wysokości 30 000 złotych za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne oraz nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Państwowa Inspekcja Pracy zawiadomiła Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego w [...], że w czasie kontroli przeprowadzonej w dniach [...],[...],[...] kwietnia 2009 r. w zakładzie: "M." w B. właścicielka a zarazem pracodawca M.K. nie przedłożyła mimo kilkakrotnych żądań za okres od stycznia 2008 r. do marca 2009 r. zapisów przyrządu kontrolnego okresów prowadzenia pojazdu (tachografu) przez kierowców C.M., F.K., M.M., S.S., Z.J., L.J. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] po uprzednim zawiadomieniu przeprowadził kontrolę przedsiębiorcy M.K. w dniu [...] lipca 2009 r. Przedmiotem kontroli były regulacje krajowe i unijne związane z prowadzeniem przez kontrolowaną przewozów drogowych, przestrzeganiu przepisów dotyczących czasu pracy kierowcy oraz przepisów w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Zakres kontroli obejmował okres od [...] lipca 2008 r. do [...] listopada 2008 r. Z przeprowadzonej kontroli został sporządzony protokół, który został podpisany przez kontrolującego i kontrolowanego. W związku ze stwierdzonymi w protokole uchybieniami [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] pismem z dnia [...] lipca 2009 r. powiadomił M.K. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego i jednocześnie pouczył ją, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. ma ona prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie M.K. przedstawiła orzeczenie lekarskie z dnia [...] lipca 2009 r. oraz orzeczenie psychologiczne z dnia [...] lipca 2009 r. dotyczące kierowcy C.M. oraz wyjaśniła, że brak wykresówek i dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu w okresie objętych kontrolą został spowodowany utratą tychże dokumentów na skutek zalania biura firmy przy ul. K. [...] w B. spowodowanego intensywnym deszczem w dniu [...] czerwca 2009 r. Na terenie tej nieruchomości strona wynajmuje lokal na cele biurowe, na co przestawiła umowę najmu z dnia [...] lutego 2002 r. oraz aneks do tej umowy z dnia [...] stycznia 2007 r. Jednocześnie M.K. poinformowała o toczącym się postępowaniu wyjaśniającym u ubezpieczyciela czyli [...] SA w K. Organ przesłuchał M.K. na okoliczności zdarzenia, wskutek którego utraciła ona dokumentację dotyczącą czasu pracy kierowców a następnie w dniu [...] września 2009 r. wydał decyzję nr [...], na podstawie której orzekł, że zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] lipca 2009 r. i wynikami postępowania administracyjnego w sprawie, łączna kara pieniężna za stwierdzone naruszenia wynosi 255 500 złotych, lecz w związku z przepisem art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 30 000 złotych za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne oraz nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że podczas kontroli przedsiębiorstwa strona nie okazała kontrolującym aktualnych badań lekarskich i psychologicznych przeprowadzanych w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy Pana C.M. Wprawdzie w trakcie postępowania administracyjnego M.K. przedstawiła powyższe orzeczenie psychologiczne i lekarskie, ale wynikało z nich, że badania zostały przeprowadzone po dacie kontroli, a w związku z tym nie powodowało to zwolnienia strony od odpowiedzialności administracyjnej. Swoim działaniem przedsiębiorca naruszył art. 39 "j" ustawy o transporcie drogowym, a w związku z tym nałożenie kary pieniężnej w kwocie 500 złotych na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 8, art. 92 ust. 4. lp 1.8.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym było zasadne. W toku kontroli strona nie okazała również wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu w doniesieniu do pięciu kierowców i wyjaśniła, że utraciła je na skutek zalania biura firmy. Organ uznał powyższe wyjaśnienia za niewystarczające i uzasadniając nałożoną karę pieniężną wskazał, że odpowiedzialność administracyjna przewidziana w ustawie o transporcie drogowym nie jest oparta na zasadzie winy, lecz powstaje w wyniku obiektywnego stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego. Od przedsiębiorcy wymaga się należytej staranności przy wykonywaniu przez niego działalności gospodarczej, w tym znajomości podstawowych przepisów dotyczących tej działalności. Sprawą przedsiębiorcy jest także organizowanie działalności gospodarczej, aby zapewnione było przestrzeganie obowiązujących przepisów. Tymczasem M.K. nie zastosowała się do treści art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. WEL 370 z 31 grudnia 1985 r. P 0008-0021 str 8 ze zm.), art. 31 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 32 poz. 879 z późn. zm.), stąd nałożenie na nią kary pieniężnej było usprawiedliwione w świetle art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy o transporcie drogowym, lp 11.4 ust. 1 załącznika do w/w ustawy, który sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 500 złotych za nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. W związku z faktem, że powyższe naruszenia stwierdzono łącznie w przypadku 510 dni, kara za powyższe naruszenie wyniosła 255 000 złotych, lecz w związku z przepisem art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, należało ją ograniczyć do kwoty 30 000 złotych. Jednocześnie organ nie dopatrzył się możliwości zastosowania w okolicznościach danej sprawy treści przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Od decyzji z dnia [...] września 2009 r. strona odwołała się do Głównego Inspektora Transportu Drogowego domagając się jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania w pierwszej instancji. W odwołaniu zarzuciła przede wszystkim naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. a także art. 92a ust. 4 i 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. W załączeniu przedstawiła kopię pisma z [...] SA dotyczącego szkody z ubezpieczenia OC, zawiadomienie o przyznaniu odszkodowania z dnia [...] lipca 2009 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz pismo A. SA z [...] czerwca 2009 r. Skarżąca podniosła, że w toku przeprowadzonej kontroli w przedsiębiorstwie naruszono przepisy w zakresie doręczenia zawiadomienia o kontroli, bowiem doręczono je osobie nieuprawnionej. Osoby kontrolujące nie przyjęły wyjaśnień skarżącej, która wskazywała, że miesiąc przed kontrolą była powódź, w wyniku której zostały zalane pomieszczenia, gdzie znajdowała się dokumentacja przedsiębiorstwa. Poza tym organ nie zachował należytej staranności przy rozpoznaniu jej sprawy, gdyż błędne wskazano nazwę przedsiębiorcy. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji przywołał obowiązujące przepisy prawa, w szczególności zaś uregulowania dotyczące dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania na badania lekarskie lub psychologiczne (art. 39a, 39j, 39k, 39l) oraz przepisy w oparciu o które nakładana jest kara pieniężna w przypadku naruszenia powyższych norm tj. art. 92 ust. 1 pkt 2, 7, 8 oraz lp. 1.8 pkt 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Organ wskazał także na uregulowanie unijne oraz krajowe dotyczące przechowywania wykresówek a także prowadzenia ewidencji czasu pracy kierowców (art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, art. 25 ustawy o czasie pracy kierowców, których nieprzestrzeganie skutkuje nałożeniem kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 2 oraz lp. 11.4. ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego przedstawił ustalenia faktyczne poczynione w przedsiębiorstwie M.K. W jego ocenie organ I instancji prawidłowo nałożył na skarżącą kary pieniężne. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ II instancji stwierdził, że na podstawie obowiązujących przepisów zgłoszone przez stronę zdarzenie losowe w postaci powodzi jak i jej następstw nie powoduje wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy za prawidłowe zabezpieczenie dokumentacji przedsiębiorstwa. Z przywołanych przepisów prawa wynika bowiem, że prowadzący działalność transportową ma obowiązek starannego przechowywania wykresówek. Przedsiębiorca zobowiązany jest do takiego zorganizowania pracy przedsiębiorstwa, aby dokumentacja czasu pracy kierowców była odpowiednio zabezpieczona i mogła zostać okazana na każde wezwanie służb kontrolnych. Dla organów inspekcji drogowej istotne było stwierdzenie, że przedsiębiorca nie był w stanie przedstawić do kontroli wymaganych wykresówek (bądź zaświadczeń) dokumentujących czas pracy zatrudnionych kierowców. W ocenie organu odwoławczego przedsiębiorca nie dołożył należytej staranności przy przechowywaniu tak ważnych dokumentów jakimi są tarcze tachografu wraz z zapisanym na nich czasem pracy jego kierowców także innych dokumentów przedsiębiorstwa. Stwierdził, że takie postępowanie wskazuje na brak staranności ze strony przedsiębiorcy w zakresie prawidłowego przechowywania dokumentacji. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zakresie stwierdzonych naruszeń, co do których organ II instancji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Wydana przez niego decyzja zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy określone w art. 107 k.p.a. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów regulujących doręczanie pism w toku postępowania administracyjnego, organ II instancji stwierdził, że zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] oraz wezwanie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] zostały doręczone zgodnie z przepisami art. 42-44 k.p.a., gdzie określono sposób doręczania pism osobom fizycznym w tym także doręczeń zastępczych. Powyższe pisma zostały odebrane przez matkę strony, która pisemnie zobowiązała się do dostarczenia tych pism. W ocenie organu zarzut skarżącej w zakresie wymuszenia przez inspektorów podpisania upoważnienia H.K. jest całkowicie niewłaściwy. Zgodnie z art. 80 § 1 i § 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej czynności kontrolnych dokonuje się obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Natomiast kontrolowany jest obowiązany do pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności. Wobec powyższego zdaniem organu jest to wręcz obowiązek przy przeprowadzaniu kontroli w przedsiębiorstwie, aby przedsiębiorca upoważnił osobę do reprezentacji strony w szczególności na okres jego nieobecności. Takie też działanie przeprowadzono w niniejszej sprawie, gdzie pismem z dnia [...] lipca 2009 r. H.K. została upoważniona do reprezentowania przedsiębiorcy w momencie kontroli. Również ostatni zarzut dotyczący błędnego wskazania nazwy przedsiębiorstwa organ uznał za bezpodstawny. Świadczy o tym uzyskany wypis z ewidencji działalności gospodarczej, który wskazuje firmę, pod którą skarżąca prowadzi działalność gospodarczą. Na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] M.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej: 1) rażące naruszenie przepisów art. 7, 8, 12, 77, 80 k.p.a. 2) rażące naruszenie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz umorzenie postępowania i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w sprawie. Uzasadniając skargę, M.K. wskazała, że organy obydwu instancji nienależycie rozważyły podane przez nią okoliczności, w jakich doszło do utraty przez nią dokumentacji tj. zejście w dniu [...] czerwca 2009 r. deszczu nawalnego. Zjawisko to miało charakter nagły, którego nie można było przewidzieć, jak również w żaden sposób zapobiec jego działaniu. W wyniku ulewy doszło do podniesienia poziomu wód gruntowych i rzek a w konsekwencji do przepełnienia instalacji kanalizacyjnej i powstania licznych podtopień i zalań. Utrata dokumentacji powstała zatem wskutek siły wyższej. Z okoliczności przechowywania wykresówek w innym pomieszczeniu niż siedziba firmy nie należy wyciągać ujemnych ocen dla skarżącej. Organ winien bowiem wskazać dodatkowe powody przemawiające za tym, że dokumentacja nie była należycie zabezpieczona. Zdaniem skarżącej wbrew twierdzeniom organów w sprawie zaistniały zdarzenia i okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć a zatem istniała podstawa do zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Do skargi M.K. dołączyła pisma z [...] SA dotyczące szkody i jej likwidacji a także umowę najmu lokalu, w którym według skarżącej przechowywana była dokumentacja związana z prowadzeniem przez nią firmy transportowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga M.K. nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Wbrew twierdzeniom strony organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie oraz zastosowały do niego przepisy prawa materialnego. Skarżąca zakwestionowała legalność nałożenia na nią kary pieniężnej za nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Według jej oceny wykazała ona dostatecznie, że przechowywane w wynajętym pomieszczeniu wykresówki i inne dokumenty uległy całkowitemu zniszczeniu w czasie ulewnego deszczu, jaki miał miejsce w dniu [...] czerwca 2009 r. w B., a zatem istniała podstawa do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w myśl art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Z tym stanowiskiem skarżącej nie sposób jest się zgodzić. Organy obu instancji zasadnie wskazały na obowiązek spoczywający na przedsiębiorcy odnośnie przechowywania wykresówek przez co najmniej rok po ich użyciu, a wynikający z art. 14 ust. 2 rozporządzenia rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. WEL 370 z 31 grudnia 1985 r. P 0008-0021 str. 8 ze zm.). W myśl powyższego przepisu wykresówki te okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Bezsporne jest, że M.K. nie przedstawiła w czasie kontroli wykresówek lub innych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez zatrudnionych przez nią kierowców w przyjętym okresie od [...] lipca 2008 r. do [...] listopada 2008 r. W tej sytuacji istniała podstawa do nałożenia na nią kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8, art. 92 ust. 4 oraz na podstawie l.p. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Odpowiedzialność za powyższe naruszenie ma charakter obiektywny i nie zależy od winy osoby prowadzącej działalność gospodarczą. Jedynie w sytuacjach opisanych w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym organ administracji publicznej może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej. Organy obu instancji słuszne nie znalazły podstaw do zastosowania w/w przepisu w okolicznościach obecnej sprawy. Przede wszystkim należy podkreślić, iż skarżąca nie wykazała, aby w wynajętym pomieszczeniu przechowywała wykresówki za kontrolowany okres. Z pisma z dnia [...] kwietnia 2009 r. Państwowej Inspekcji Pracy skierowanego do Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] wynika, że w czasie kontroli przeprowadzonej w dniach [...],[...],[...] kwietnia 2009 r. w przedsiębiorstwie skarżącej, nie przedłożyła ona mimo kilkakrotnych żądań za okres od stycznia 2008 r. do marca 2009 r. rejestrów (zapisów) przyrządu kontrolnego wymienionych w tym piśmie kierowców. Powyższe wskazuje, że skarżąca już przed ulewą z dnia [...] czerwca 2009 r. nie posiadała tych wykresówek a więc nie mogła ich przechowywać w wynajętym pomieszczeniu w B. Poza tym z przedłożonych przez skarżącą dowodów nie wynika jakie dokumenty uległy zniszczeniu na skutek ulewy. Z oświadczenia L.J. z dnia [...] czerwca 2009 r. wynika, że w dniu [...] czerwca 2009 r. miało miejsce oberwanie chmury nad B. Na skutek ulewy całkowicie zniszczone zostały dokumenty źródłowe dotyczące przedsiębiorstwa skarżącej. W tym stanie rzeczy pismo [...] SA z [...] listopada 2009 r. dołączone przez M.K. do skargi, określające jakie dokumenty zostały zalane w wyniku deszczu nawalnego w dniu [...] czerwca 2009 r. na terenie posesji należącej do L.J. z pewnością zostało wystawione nie w oparciu o wyniki oględzin, lecz zasadza się na oświadczeniach osoby poszkodowanej, zgłaszającej szkodę do likwidacji. Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego strony w postaci oświadczenia, który został zgłoszony na rozprawie w dniu [...] czerwca 2010 r. W myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powyższego przepisu wynika zatem, że sąd administracyjny może tylko w określonych sytuacjach prowadzić postępowanie dowodowe, albowiem regułą jest, że nie orzeka on co do istoty sprawy tylko spełnia funkcje kontrolne. Poza tym może przeprowadzić dowód tylko z dokumentów, a nie przesłuchuje złożonych przez strony świadków. W niniejszej sprawie materiał dowodowy, zgromadzony przez organy administracyjne nie nasuwał istotnych wątpliwości w zakresie prawidłowości poczynionych ustaleń i w konsekwencji nałożenia sankcji administracyjnej. Z tych wszystkich względów nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.