VI SA/Wa 681/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2016 r. sprawy ze skargi I.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego oddala skargę w całości Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta W. wymierzył I. B., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą: [...], karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. N. w W. bez zezwolenia i umieszczenie w nim reklamy w postaci dwustronnego szyldu reklamowego o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 1,90 m2 w okresie od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] sierpnia 2013 r. w wysokości 14.630,00 zł. W dniu [...] kwietnia 2014 r. I. B. sformułowała do Zarządu Dróg Miejskich w W. wniosek o wydanie decyzji zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), domagając się uchylenia postanowień dotyczących wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia przestrzeni powietrznej nad pasem drogowym przy ul. N. w W.. Wnioskodawczyni podniosła, że umieszczenie szyldu reklamowego nastąpiło na podstawie zgody wydanej przez Zarząd Domów Komunalnych [...] z dnia [...] maja 1996 r., który jednocześnie ustalił warunki odpłatności za jego zainstalowanie, jak i zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]. Wskazała, iż wiedziała o konieczności uzyskania dodatkowej zgody na zajęcie pasa drogowego, ale po rozmowie telefonicznej z przedstawicielem ZDM nie dotarła do niej żadna korespondencja w tym zakresie, zwłaszcza w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia kary pieniężnej. Podniosła przy tym, że swój wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy złożyła w dniu [...] marca 2013 r., ale nie nadano mu biegu z uwagi na jego braki formalne. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta W., stosując art. 104 i art. 155 kpa, odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] października 2013 r. nr [...], wymierzającej I. B. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. N. w W. bez zezwolenia i umieszczenie w nim reklamy w postaci dwustronnego szyldu o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 1,90 m2 w okresie od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] sierpnia 2013 r. w wysokości 14.630,00 zł. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że powołane przez stronę w jej wniosku argumenty nie zwalniają podmiotu zajmującego pas drogowy bez zezwolenia z odpowiedzialności z tego tytułu. Stosownie bowiem do treści art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty ustalonej zgodnie z ust. 6. Użyty w tym przepisie zwrot "wymierza" jednoznacznie wskazuje, że decyzja w tym przedmiocie nie ma charakteru uznaniowego. Oznacza to - zdaniem organu - że zaistnienie określonego stanu faktycznego zobowiązuje zarządcę drogi do wydania decyzji wymierzającej karę pieniężną. Nie jest zatem możliwe uchylenie takiej decyzji z tej tylko przyczyny, że strona składa taki wniosek. Skoro bowiem w sprawie doszło do umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez wymaganego prawem zezwolenia, to nałożona, w drodze decyzji administracyjnej, na stronę kara pieniężna jest wykonaniem dyspozycji wynikającej z powyższego przepisu, a w konsekwencji nie jest możliwe uchylenie takiego rozstrzygnięcia w trybie uchylenia lub zmiany decyzji, jako trybie nadzwyczajnym. Natomiast wnioskodawczyni nie wykazała takich okoliczności, które podważałyby ustalony wówczas stan faktyczny i wpływałyby przez to na prawidłowość podjętej decyzji. Powyższą decyzję I. B. uczyniła przedmiotem odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wnosząc o jej zmianę poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...], wymierzającej karę pieniężną, i umorzenie postępowania w tym przedmiocie, ewentualnie - uchylenie decyzji źródłowej i wymierzenie kary według stawki dziennej 2,50 zł/m2. Zainteresowana podniosła, że organ błędnie przyjął, iż umieszczony przez nią szyld reklamowy stanowi reklamę, w rozumieniu przepisów ww. ustawy o drogach publicznych, bowiem szyld ten zawierał jedynie informację o prowadzonej działalności gospodarczej, natomiast nie wskazywał na walory tej działalności. Ponadto, w jej ocenie, szyld nie został umieszczony w pasie drogowym, zaś organ przyjął, że takie było jego zlokalizowanie, czym naruszył definicję "pasa drogowego" zawartą w art. 4 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych. Odwołująca podniosła również, że mimo uzyskanych zgód, organ nie uwzględnił zawartej w jej wniosku gotowości ustalenia jej zobowiązań według stawki dziennej 2,50 zł/m2. Zdaniem strony, organ nie wziął także pod uwagę, że przepis art. 40 ust. 12 ww. ustawy o drogach publicznych jest niezgodny z postanowieniami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ generalnie roszczenie z tytułu bezumownego korzystania z cudzego prawa ma charakter roszczenia cywilnoprawnego, a wobec tego nie jest możliwe dualistyczne dochodzenie odpowiedzialności w tym zakresie. W tego rodzaju przypadkach zasadą dochodzenia roszczenia powinna być droga postępowania cywilnego, nie zaś administracyjnego, a to oznacza, że wniosek o zmianę decyzji w oparciu o przepis art. 154 kpa jest zasadny. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając w oparciu o art. 127, art. 155 w związku z art. 17 pkt 1 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), a także art. 40 ust. 12 ww. ustawy o drogach publicznych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że słuszne jest stanowisko Prezydenta Miasta W., przyjmujące jako podstawę rozpatrzenia wniosku art. 155 kpa, nie zaś art. 154 kpa. Ten drugi przepis dotyczy bowiem decyzji, na podstawie których żadna ze stron nie nabyła prawa. W doktrynie utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli ta odmawia stronie przyznania żądanych uprawnień. W przypadku decyzji wymierzających kary, mamy do czynienia z decyzjami nakładającymi obowiązek, a zatem nawet te decyzje są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych. Są to więc też decyzje, na mocy których strona nabyła prawo. Jeśli zaś chodzi o przepis art. 155 kpa, to nie można upatrywać w nim środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, niejako "w kolejnej instancji". Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. W praktyce oznacza to, że zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 155 kpa możliwa jest tylko w przypadku decyzji uznaniowych, bowiem wynikająca z jego treści możliwość uchylenia lub zmiany nie odnosi się do decyzji związanych, a taką jest decyzja nakładająca na stronę karę pieniężną. W sprawach wymierzania kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia decyzje podejmowane w tym przedmiocie mają właśnie charakter decyzji związanych, co w rezultacie uniemożliwia ich zmianę lub uchylenie w trybie art. 155 kpa. Organ II instancji tym samym uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu. Z kolei, odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności przepisu art. 40 ust. 12 ww. ustawy o drogach publicznych, SKO w [...] zaznaczyło, że nie podziela poglądu strony w tym zakresie, bowiem dotychczasowe orzecznictwo sądowe nie zakwestionowało jego brzmienia i nie odmówiło stosowania tej normy prawnej. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu zainteresowanej, że chodnik nie jest drogą publiczną. Skoro bowiem chodnik stanowi część drogi, zaś droga zlokalizowana jest w pasie drogowym, to i chodnik znajduje się w pasie drogowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję I. B. wniosła o jej uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Strona podniosła analogiczne zarzuty, jakie zawarła w swym odwołaniu od decyzji organu I instancji, zwracając uwagę na swą złą sytuację materialną i zdrowotną. Skarżąca zarzuciła ponadto, że organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, mimo że w decyzji pierwszoinstancyjnej nie dokonano w ogóle oceny, czy interes społeczny, bądź słuszny interes strony przemawiają za uchyleniem decyzji źródłowej. W jej ocenie, szyld nie był reklamą, a wobec tego zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony przemawiają za uchyleniem kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23), decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Natomiast w świetle art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, określony zarówno w art. 154 kpa, jak i w art. 155 kpa, służy do wzruszenia decyzji administracyjnych prawidłowych, to znaczy wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych, jak też w odniesieniu do takich wadliwych decyzji ostatecznych, które są jednak dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. W żadnym jednak przypadku, czyli ani trybu z art. 154 kpa, ani z art. 155 kpa, nie można traktować jako służących ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej instancji. Tym samym zastosowania zarówno trybu z art. 154 kpa, jak i z art. 155 kpa nie można traktować jako postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...], z którego skarżąca we właściwym czasie nie skorzystała. Nie jest bowiem dopuszczalne uchylenie lub zmiana decyzji w trybie obu tych przepisów wyłącznie z uwagi na subiektywne przekonanie strony, która - nie przedstawiając żadnych nowych argumentów - dąży do uzyskania odmiennego stanowiska organu w tym samym stanie faktycznym i prawnym, w którym to nie jest możliwe uzyskanie innej oceny prawnej w sprawie. Przedmiotem postępowania przewidzianego w art. 154 kpa jest sprawa uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Również przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa jest sprawa uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jednakże takiej, na mocy której strona nabyła prawo. Niezależnie jednak od kwestii nabycia prawa i nienabycia prawa, różniących oba omawiane przepisy, tryby nadzwyczajne określone w art. 154 kpa i art. 155 kpa mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r. o sygn. akt I OSK 607/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd o niestosowaniu nadzwyczajnych trybów z art. 154 kpa i art. 155 kpa w stosunku do decyzji związanych podyktowany jest tym, że uchylenie lub zmiana takich decyzji nie może prowadzić do wydania decyzji, które będą naruszać prawo. Decyzje podejmowane na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) mają charakter decyzji związanych. Świadczy o tym zawarty w tym przepisie zwrot "zarządca drogi wymierza", w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Imperatywna forma czasownika "wymierza" wskazuje, że orzekający w takiej sprawie organ administracji nie ma możliwości wyboru rozstrzygnięcia, lecz obowiązany jest w opisanym w tym przepisie stanie faktycznym wymierzyć karę pieniężną, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Ze sprawy bowiem wynika, że I. B. umieściła w pasie drogowym (drogi powiatowej) ul. N. w W. w okresie od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] sierpnia 2013 r. dwustronny szyld reklamowy, dotyczący prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, i uczyniła to bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi, mając tego świadomość, bowiem sama przyznała, że złożony przez nią w tym przedmiocie wniosek o uzyskanie zezwolenia zawierał braki formalne, wskutek czego nie nadano mu dalszego biegu. Tym samym skarżąca zarówno w swym wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r., jak i odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w samej skardze do Sądu wykazuje niekonsekwencję w swych twierdzeniach i zarzutach, bowiem neguje - co do zasady - trafność kwestionowanej przez nią decyzji, jako rozstrzygnięcia dla niej niekorzystnego, bo wymierzającego jej karę pieniężną w wysokości 14.630,00 zł, jednakże nie dostrzega, że brak wymaganego prawem zezwolenia wynikał jedynie z jej niefrasobliwości, co w żaden sposób nie może wpływać zarówno na treść samego rozstrzygnięcia, jak i charakter podjętej w tym przedmiocie decyzji. Decyzja taka - jak już zostało zaznaczone - ma charakter decyzji związanej i niezależnie od tego, czy wniosek skarżącej o jej uchylenie lub zmianę złożony byłby na podstawie art. 154 kpa czy art. 155 kpa, jej żądanie nie mogłoby prowadzić do wydania korzystnej dla niej decyzji, wszak niedopuszczalne jest wzruszanie w obu tych trybach decyzji związanych. Zatem dokonywanie jakiejkolwiek analizy sprawy pod kątem przesłanek wynikających z tych przepisów nie może mieć miejsca, bowiem prowadziłoby to do naruszenia prawa. W trybie art. 154 kpa i art. 155 kpa mogą być uchylane lub zmieniane jedynie decyzje uznaniowe, a więc takie, które podejmowane są po spełnieniu przez stronę określonych przesłanek, nie zaś decyzje związane, jak w przypadku decyzji nakładających kary pieniężne z tytułu zajęcia pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. Nie powinno budzić wątpliwości, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 kpa nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony, w rozumieniu art. 154 kpa, musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 kpa, należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 kpa, zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2007 r. o sygn. akt II OSK 1406/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W praktyce oznacza to, że analizowanie przesłanek wynikających z treści tego przepisu ma miejsce tylko wtedy, gdy kwestionowana decyzja ma charakter uznaniowy. Analogicznie jest w przypadku trybu z art. 155 kpa. Należy wyraźnie podkreślić, że ustawowa przesłanka, o jakiej mowa zarówno w art. 154 kpa, jak i w art. 155 kpa, tj. słuszny interes strony, nie jest przesłanką abstrakcyjną, ale konkretną, odnoszącą się do danej sprawy i wywodzoną z decyzji ostatecznej, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny. Stąd też nie jest możliwe wywiedzenie słusznego interesu strony tylko z art. 154 kpa i art. 155 kpa, bowiem istnienie tego słusznego interesu musi wynikać z rozwiązań materialnoprawnych, na podstawie których wydana została ostateczna decyzja, co do której uruchomiono tryb nadzwyczajny. Natomiast skoro związanie administracyjne czyni niedopuszczalnym wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie obu omawianych przepisów, to tym samym brak jest materialnoprawnych podstaw do jakiegokolwiek analizowania przesłanek wynikających z obu tych przepisów. W tym kontekście podnoszenie jakichkolwiek zarzutów przez skarżącą, czy to natury formalnej (faktycznej), czy prawnej, pozostaje bez wpływu na treść podejmowanego przez organ rozstrzygnięcia z jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. Niedopuszczalność stosowania trybu z art. 154 kpa i z art. 155 kpa do decyzji związanych, a taką jest decyzja nakładająca karę pieniężną na skarżącą, uniemożliwia bowiem jakąkolwiek analizę przesłanek pod kątem uchylenia lub zmiany decyzji w tym przedmiocie. Celem każdego postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie. Gdy decyzja dotknięta jest ciężkimi wadami, można stwierdzić jej nieważność, a gdy określone wady dotyczą postępowania, można zweryfikować decyzję ostateczną w postępowaniu wznowieniowym. Natomiast nie można ewentualnych, zarzucanych przez stronę wadliwości decyzji ostatecznej, mającej charakter decyzji związanej, usuwać w trybie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154 kpa lub art. 155 kpa. Z tych względów, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień w świetle prawa materialnego i procesowego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.