VI SA/Wa 683/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r. sprawy ze M. J. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie uznania licencji zagranicznej z uprawnieniami instruktora spadochronowego AFF oddala skargę Podaniem z [...] lipca 2008 r. M. J. (dalej jako skarżący) wystąpił do Urzędu Lotnictwa Cywilnego o uznanie licencji zagranicznej wydanej przez United States Parachute Association USA, dołączając do niego wymagane dokumenty. W toku postępowania administracyjnego organ uzyskał informację od P. M., iż skarżący nie posiada zarejestrowanych w USPA licencji FAI, lecz jedynie uprawnienia instruktorskie w metodzie AFF. Zawiadomieniem z [...] listopada 2008 r. skarżący został powiadomiony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i o możliwości wypowiedzenia się w sprawie tego materiału w terminie 7 dni. Decyzją z [...] grudnia 2008 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 i art. 96 ust. 3 ustawy z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2006 r. nr 100 poz. 696 ze zm.) oraz z pkt 1.2.2.3 Aneksu 1 ICAO stanowiącego załącznik do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym podpisanej w Chicago 7 grudnia 1944 r. (Dz. U. z 1959 r. nr 35, poz. 212) odmówił uznania licencji zagranicznej z uprawnieniami instruktora AFF. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że po zweryfikowaniu danych w USPA został poinformowany, że skarżący nie posiada licencji zarejestrowanych w USPA, a jedynie legitymację członkowską i uprawnienia instruktorskie AFF. Oznacza to, że nie posiada licencji podlegającej uznaniu zgodnie z przepisami rozdziału 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 września 2003 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego (Dz. U. nr 165, poz. 1603). Organ na poparcie swojego stanowiska przywołał pkt 1.2.2.3 Aneksu 1 ICAO, uznając, że zgodnie z jego treścią uprawnienia instruktora nie podlegają uznaniu. Wskazał nadto, iż aby wykonywać czynności instruktora w ośrodkach szkolenia certyfikowanych zgodnie z polskimi przepisami należy posiadać polską licencję z wpisanymi do niej uprawnieniami instruktorskimi. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił organowi błędną interpretację przepisów prawa lotniczego i wykładnię semiotyczną określenia licencja. Podkreślił, że licencja jest dokumentem potwierdzającym uprawnienia do wykonywania czynności, których bez tych uprawnień wykonywać nie wolno. Bez uprawnień nie ma licencji, nie istnieje licencja skoczka zawodowego bez uprawnienia instruktora. Skarżący wskazał, że posiadając uprawnienia instruktora spadochronowego AFF posiada licencję do wykonywania tych czynności. W rozumieniu amerykańskich przepisów nie ma zarejestrowanych licencji do prowadzenia szkolenia spadochronowego poza ośrodkami posiadającymi zarejestrowane licencjonowane ośrodki szkolenia. Uprawnienia instruktora spadochronowego AFF uprawniają do wykonania czynności wynikających z tych uprawnień w licencjonowanych ośrodkach szkolenia, których odpowiednikiem w Polsce są certyfikowane ośrodki szkolenia lotniczego. Nadto skarżący podniósł, że przepisy Konwencji o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym z 7 grudnia 1944 r. nie dotyczą przedmiotu sprawy. Decyzją z [...] lutego 2009 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując swoje stanowisko, że skarżący nie posiada licencji zarejestrowanych w USPA, a jedynie legitymację członkowską i uprawnienia instruktorskie AFF. Oznacza to, że nie posiada licencji podlegającej uznaniu zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie licencjonowania personelu lotniczego. Organ zwrócił uwagę, że polskie przepisy traktujące o uznaniu licencji wydanych przez właściwy organ obcego państwa nie przewidują sytuacji, pozwalającej uznać dokument nie będący licencją, jak w tym przypadku legitymację członkowską Stowarzyszenia USPA. Wskazał również, że uprawnienia instruktora nie podlegają uznaniu. Aby wykonywać czynności instruktora w ośrodkach szkolenia certyfikowanych zgodnie z polskimi przepisami należy posiadać polską licencję z wpisanymi do niej uprawnieniami instruktorskimi. Organ podkreślił, że treść art. 94 ust. 3 oraz art. 94 ust. 7 Prawa lotniczego wskazuje, że ustawodawca wyraźnie rozgraniczył definicję licencji i uprawnień do niej wpisanych. Dlatego też nie ma możliwości – w ocenie organu – jak wywodzi skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, naprzemiennego stosowania określeń "licencja" lub "uprawnienie". W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zarzucił naruszenie: 1) zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie przepisów prawa dotyczących uznawania licencji wydanej przez organ innego państwa; 2) zasad wynikających z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy; 3) art. 8 k.p.a. poprzez uwzględnienie w uzasadnieniu decyzji przepisów prawa wynikających z Konwencji o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym podpisanej 7 grudnia 1944 r. w Chicago, które odnoszą się do załóg lotniczych, pilotów i obsługi technicznej statków powietrznych, a nie do uprawnień innych specjalności lotniczych oraz poprzez niewskazanie przepisów, na podstawie których odmówił uznania uprawnienia; 4) art. 94 Prawa lotniczego w zw. z § 22 ust. 1-6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 września 2003 r. oraz naruszenie innych przepisów proceduralnych. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zaakcentował, że organ powziął wiadomość o tym, iż nie posiada on zarejestrowanej w USPA licencji od osoby prywatnej, a tym samym podał nieprawdę w przedmiocie weryfikacji danych w USPA. Zwrócił uwagę, że przywoływane przez organ przepisy Konwencji o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym odnoszą się do licencji pilota i nie dotyczą licencji i uprawnień innych specjalności lotniczych. W ocenie skarżącego organ nie ustosunkował się do przepisów w zakresie uznawania licencji i uprawnień lotniczych zawartych w § 22 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Pominął przy tym okoliczność, że w polskim prawodawstwie w zakresie lotnictwa cywilnego nie ma możliwości uzyskania wyłącznie licencji skoczka spadochronowego zawodowego, gdyż jest ona wydawana tylko wraz z uprawnieniami instruktora. To uprawnienie instruktora spadochronowego powoduje wydanie licencji skoczka spadochronowego zawodowego. Takie uprawnienie instruktora spadochronowego wraz z licencją, którą jest wydana skarżącemu legitymacja członkowska uprawnionego organu obcego państwa tj. USPA jest – w ocenie skarżącego – równocześnie licencją dla określonych uprawnień. Skarżący wskazał, że we wszystkich krajach, w których uprawnionym organem wydającym licencje lotnicze jest Stowarzyszenie Zrzeszone w FAI i w których obywatel polski może zdobyć uprawnienia instruktora spadochronowego, wymaga się, do wydania uprawnienia instruktora spadochronowego, licencji skoczka spadochronowego kat. D wydanej przez to Stowarzyszenie. Taką licencję skoczka spadochronowego wydaną przez A. skarżący posiada i na tej podstawie nie był zobowiązany do uzyskania dodatkowej licencji D w USA. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że obowiązujące przepisy nie przewidują uznawania innych dokumentów niż licencje. Tymczasem skarżący przedłożył do uznania legitymację członkowską Stowarzyszenia USPA, która w sposób istotny różni się do licencji. Podał, że weryfikacji przedłożonego przez skarżącego dokumentu dokonał we współpracy z P. M., który jest wytypowanym na Polskę konsultantem ds. bezpieczeństwa i szkolenia USPA. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących nieustosunkowania się do przepisów z zakresu uznawania licencji i uprawnień lotniczych organ wskazał, że było to niecelowe i zbyteczne, gdyż podstawowym powodem wydania decyzji odmownej był fakt przedłożenia do uznania legitymacji członkowskiej stowarzyszenia, a nie licencji. Zwrócił przy tym uwagę, iż przepisy powołane w skardze odnoszą się wyłącznie do licencji. Podał także, że generalną zasadą w polskim, europejskim i światowym prawodawstwie w zakresie licencjonowania personelu lotniczego jest wydawanie licencji jako dokumentu warunkującego byt uprawnień do niej wpisywanych, a korzystanie z niej jest możliwe tylko w terminie jej ważności i w terminie ważności minimum jednego uprawnienia lotniczego. Licencja jest dokumentem zawierającym wymagane przepisami informacje o jej właścicielu i jego kwalifikacjach, uprawnienie do niej wpisanej jest jedynie elementem tego dokumentu. W piśmie z [...] maja 2009 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, dołączając pismo dyrektora J. C. z USPA. Z pisma tego wynika, że skarżący jest członkiem organizacji spadochronowej U.S. Parachute Association i posiada uprawnienia instruktorskie USPA Coach i USPA AFF. Nie posiada natomiast licencji USPA, gdyż nie jest to wymaganie z racji legitymowania się już licencją FAI, która jest niezbędna w celu uzyskania powyższych uprawnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Nie kontroluje natomiast decyzji według kryteriów słusznościowych, ani też nie wypowiada się na temat celowości rozwiązań zawartych w decyzji. Jednocześnie Sąd nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez M. J. skargi na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma uzasadnionych podstaw. Według art. 94 ust. 3 Prawa lotniczego licencja jest świadectwem stwierdzającym posiadanie określonych kwalifikacji oraz dowodem upoważnienia do wykonywania określonych czynności lotniczych. Licencja jest wymagana m.in. dla skoczka spadochronowego zawodowego. W licencji mogą być wpisane dodatkowe uprawnienia w zakresie wykonywanych czynności (ust. 7 art. 94 cyt. ustawy). Zgodnie z art. 96 ust. 5 Prawa lotniczego licencja wydana lub potwierdzona przez właściwy organ obcego państwa może być w Rzeczypospolitej Polskiej uznana za ważna na równi z licencją polską, jeżeli wynika to z umowy międzynarodowej, a także w innych przypadkach, jeżeli wymagania stawiane przy jej wydaniu nie były łagodniejsze od stawianych w Rzeczypospolitej Polskiej. Osoba ubiegająca się o uznanie licencji członka personelu lotniczego, wydanej przez właściwy organ obcego państwa, powinna złożyć wniosek oraz kserokopię licencji, a jej oryginał okazać w celu poświadczenia zgodności (§ 22 ust. 1 rozporządzenia w sprawie licencjonowania personelu lotniczego). Powyższa regulacja oznacza, że organ, po otrzymaniu stosownego wniosku, musi w pierwszej kolejności zbadać, czy osoba wnioskująca legitymuje się licencją, która następnie (po spełnieniu także innych określonych przepisami wymagań) musi zostać uznana za ważną na równi z licencją polską. Tak też postąpił organ w przedmiotowej sprawie i po przyjęciu, że dokument przedłożony przez skarżącego nie jest licencją, nie rozpoczął dalszej procedury związanej z uznawaniem licencji. W tych okolicznościach należy uznać za niezasadne zarzuty skargi dotyczące nie ustosunkowania się przez organ do przepisów związanych z uznawaniem licencji, a w szczególności odnoszących się do poddania się sprawdzeniu wiadomości i umiejętności, skoro nie miały one w sprawie zastosowania. Organ ustalenia tyczące się złożonego przez skarżącego dokumentu wystawionego przez S. (USPA) czynił za pośrednictwem P. M. Skarżący podnosi, iż organ podał nieprawdę o weryfikacji danych w USPA, albowiem informacje powziął de facto od osoby prywatnej, nie będącej ani przedstawicielem, ani pełnomocnikiem USPA. Takiemu stanowisku skarżącego przeczy jednak złożone przez niego pismo, a wystosowane przez dyrektora USPA J. C. Wynika z niego, że P. M. został wyznaczony na Doradcę ds. bezpieczeństwa i szkoleń USPA w regionie, co faktycznie potwierdza stanowisko organu w tym zakresie. W istocie jednak kwestia ta ma drugorzędne znaczenie i problem prawidłowości umocowania P. M. do udzielania informacji pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, albowiem z ww. pisma przedłożonego przez skarżącego jednoznacznie wynika, że nie posiada on licencji USPA. Nie była ona skarżącemu potrzebna, albowiem dla nadania uprawnień USPA wystarczająca była licencja FAI. Okoliczność tę de facto potwierdził skarżący wskazując, że posiada licencję FAI skoczka spadochronowego wydaną przez A., który jest uprawniony do wystawiania tego typu licencji. W tych okolicznościach faktycznych organ prawidłowo uznał, że wniosek skarżącego nie spełniał podstawowego warunku - skarżący nie posiada licencji zarejestrowanej w USPA, która mogłaby być uznana w myśl wskazanych na wstępie przepisów i dlatego też wydane rozstrzygnięcia należy uznać za prawidłowe. Przedłożony przez skarżącego przy wniosku dokument jest legitymacją członkowską USPA, która wbrew twierdzeniom skarżącego nie jest licencją dla określonych uprawnień. Analiza stanowiska skarżącego prowadzi do wniosku, że de facto dąży on do uznania przez uprawnione organy polskie uprawnień instruktorskich USPA Coach oraz USPA AFF, uzyskanych w kwietniu 2007 r. w Stanach Zjednoczonych. W ocenie Sądu organ zasadnie uznał, że przepisy Prawa lotniczego określają uznawanie licencji wydanych przez organy obcego państwa, nie przewidują natomiast możliwości uznawania samych uprawnień w oderwaniu od licencji. W sytuacji jaka zaistniała na gruncie rozpoznawanej sprawy aby możliwe było uznanie uprawnień uzyskanych przez skarżącego w USA, trzeba byłoby uznać licencję FAI, stanowiącą podstawę uzyskania tych uprawnień. Nie jest to jednak możliwe, a to z tej racji, że licencja ta została wydana przez A., a tego typu licencje nie podlegają uznaniu w trybie art. 96 ust. 5 Prawa lotniczego. Bez znaczenia dla sprawy jest stanowisko skarżącego odnoszące się do możliwości wykonywania uprawnień we wszystkich państwach zrzeszonych w FAI, za wyjątkiem Polski. Powinnością organu jest stosować obowiązujące w tym zakresie przepisy polskie i unormowania obowiązujące w porządkach prawnych innych państw są bez znaczenia. Nieuprawniony jest również pogląd skarżącego, że w Polsce uprawnienie instruktora spadochronowego nazywa się licencją skoczka zawodowego, co w ostatecznym rozrachunku pozwala na uznanie uzyskanych za granicą uprawnień w trybie uznawania licencji. Jak wskazano powyżej licencja jest świadectwem stwierdzającym posiadanie określonych kwalifikacji. Mogą być w niej wpisywane dodatkowe uprawnienia w zakresie wykonywanych czynności. Konstrukcja przepisu art. 94 Prawa lotniczego jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca wyraźnie rozgraniczył licencję od uprawnień, które mogą być w niej odnotowywane. Przepisy rozporządzenia w sprawie licencjonowania personelu lotniczego, w rozdziale 2 załącznika Nr 1 określają wymagania dla licencji skoczka spadochronowego zawodowego. Wynika z nich, że szkolenie lotnicze, niezbędne dla uzyskania licencji, musi być prowadzone równolegle lub w połączeniu ze szkoleniem do jednego z uprawnień lotniczych wpisywanych do licencji skoczka spadochronowego zawodowego (2.6.13.1). Oznacza to, że dla uzyskania licencji nie jest wystarczające odbycie szkolenia odnoszącego się do jednego z możliwych uprawnień. Warunkiem uzyskania licencji jest pozytywny wynik egzaminu państwowego składający się z części teoretycznej i praktycznej (art. 99 ust. 1 Prawa lotniczego). Okoliczność, że wraz z licencją wydawane jest uprawnienie nie przesądza o tym, że pojęcia te można stosować zamiennie, bądź też, że uprawnienia instruktora spadochronowego nazywa się licencją skoczka spadochronowego zawodowego. Zauważyć przy tym należy, że do licencji tej mogą być także wpisywane inne uprawnienia, w tym niepowiązane z uprawnieniem instruktora spadochronowego. Licencja jest dokumentem warunkującym byt uprawnień do niej wpisanych. Przepisy ww. rozporządzenia określają informacje zawarte w licencji. Uprawnienia są jednym z elementów wpisanych do tego dokumentu. Powyższe potwierdza sytuacja faktyczna związana z uzyskaniem przez skarżącego uprawnień USPA. Aby było to możliwe musiał legitymować się licencją, w tym wypadku licencją wydaną przez A. Bez posiadania licencji nie jest bowiem możliwe zdobywanie uprawnień. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ ustalił prawidłowy stan faktyczny i dokonał prawidłowej subsumcji faktów mających w sprawie zasadnicze znaczenie pod stosowną normą prawną, która z uwagi na ustalone okoliczności miała w sprawie zastosowanie, a której wykładnia została przez organ dokonana prawidłowo. Nie naruszył przy tym zasad wynikających z art. 6, 7, 77 i 80 k.p.a. Wydane decyzje, aczkolwiek lakoniczne, odnosiły się do wszystkich istotnych w sprawie zagadnień, w tym zawarto w nich podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Na uwadze mieć przy tym należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem NSA brak jest podstaw do uchylenia decyzji, gdy organ nie wskaże lub wskaże błędnie podstawę prawną wówczas, gdy taka podstawa prawna istnieje. Dlatego też za uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy należy uznać powołanie się przez organ na przepisy Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym podpisanej w Chicago 7 grudnia 1944 r., w sytuacji gdy, jak słusznie podnosi skarżący, przepisy tej Konwencji nie mogą mieć w sprawie zastosowania, gdyż nie dotyczą one skoczków spadochronowych. W tych okolicznościach ze względów podanych powyżej Sąd na zasadzie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.