VI SA/Wa 685/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot (spr.) Sędzia WSA Justyna Mazur Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") umorzył postępowanie zainicjowane nw. wnioskiem złożonym przez P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (obecnie P. Sp. z o. o. z siedzibą w W.; dalej: Spółka" lub "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GDDKiA z [...] lipca 2013 r. odmawiającą zezwolenia na lokalizację (przebudowę) sieci gazowej wraz z przyłączami w pasie drogi krajowej nr [...][...] w m. [...] (odcinek: od [...] do [...]). W sentencji zaskarżonej decyzji GDDKiA powołał się na art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "Kpa"). 2. Stan faktyczny. 2.1. GDDKiA odmówił wyrażenia zgody na lokalizację gazociągu, po rozpatrzeniu wniosku z [...] marca 2013 r. [...] Sp. z o.o. [...] z siedzibą w W. Decyzja z [...] lipca 2013 r. została zaskarżona przez P. Sp. z o.o. Oddział w W. (obecnie P. z o.o. z siedzibą w W.). GDDKiA umorzył postępowanie zainicjowane ww. wnioskiem. Wyjaśnił, że M. Sp. z o.o. [...] lipca 2013 r. została rozwiązana bez przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego, w związku z konsolidacją w trybie art. 492 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2000 r. nr 94, poz. 1037 ze zm.; dalej: "k.s.h.") sześciu spółek dystrybucyjnych (w tym M. Sp. z o. o. z siedzibą w W.) w jeden podmiot, tj. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (obecnie P. Spółka z o. o. z siedzibą w W.). Połączenie spółek nastąpiło poprzez przeniesienie całego majątku i obowiązków spółek przejmowanych, w tym M. Sp. z o.o. na spółkę przejmującą (skarżąca). Organ powołał się na treść art. 494 § 1 k.s.h. i wyjaśnił, że zgodnie z zasadą wyrażoną w prawie administracyjnym prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione. Co do zasady są zatem nieprzenoszalne. Zasada ograniczonej sukcesji administracyjnej polega zaś na tym, że na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia: zezwolenia, koncesje, ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej lub którejkolwiek ze spółek łączących się w trybie fuzji. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy GDDKiA zauważył, że [...] lipca 2013 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie miała przyznanego zezwolenia na lokalizację (przebudowę) sieci gazowej. Zatem nie mogło ono przejść na P. Sp. z o.o. (obecnie P. Spółka z o.o. z siedzibą w W.). Z tej przyczyny skarżącej nie można przyznać przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Nie może ona zatem skutecznie zainicjować postępowania w trybie art. 127 § 3 Kpa. Należało więc zastosować przepisy art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 Kpa, tj. umorzyć postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe. Decyzja GDDKiA z [...] lipca 2013 r. została wydana dla podmiotu już nieistniejącego. Zdaniem organu, status strony przysługujący osobie prawnej wygasa z chwilą jej połączenia się z innym podmiotem. 2.2. Reasumując GDDKiA uznał, że decyzja z [...] lipca 2013 r. obarczona jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, gdyż została skierowana do osoby, która nie jest stroną w sprawie. Należy zatem wszcząć z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Skarżąca w zaistniałej sytuacji winna zaś rozważyć możliwość wystąpienia do organu z nowym wnioskiem dotyczącym lokalizacji sieci gazowej. 3.1. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z [...] stycznia 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję GDDKiA. Występując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości autor skargi postawił zarzuty naruszenia: - art. 138 § 2 Kpa przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji wydanie decyzji o umorzeniu niniejszego postępowania, gdy GDDKiA jako organ odwoławczy dostrzegł wadę kwalifikowaną swojej decyzji z [...] lipca 2013 r., a zatem powinien ją uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia; - art. 30 § 4 Kpa i przyjęcie, że z uwagi na likwidację M. Sp. z o. o., P. Sp. z o. o. nie jest jej następcą procesowym, który winien być uczestnikiem niniejszego postępowania. Tym bardziej, że decyzja z [...] lipca 2013 r., która nie przyznała M. Sp. z o. o. żadnych zezwoleń, koncesji ani też ulg, które byłyby związane z zasadą ograniczonej sukcesji administracyjnej, nie jest decyzją ostateczną, ergo postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie wniosku z [...] marca 2013 r. jest nadal w toku oraz powinno być rozstrzygnięte merytorycznie; - art. 28 Kpa przez odmówienie P. Sp. z o. o. przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, a przymiot ten wynika z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. nr 19 z 2007 r., poz. 115, ze zm.), zwłaszcza że decyzja z 26 lipca 2013 r. nie jest decyzją ostateczną i nie przyznała żadnych zezwoleń, koncesji, ulg, na co zwrócił uwagę organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie niniejsza sprawa administracyjna nie została rozstrzygnięta merytorycznie. 3.2. Uzasadniając skargę, jej autor zauważył, że skarżąca jako następca prawny M. Sp. z o.o., zgodnie z art. 28 Kpa ma interes prawny, by kontynuować niezakończone merytorycznie postępowanie administracyjne i jest stroną tego postępowania. Decyzja GDDKiA z [...] lipca 2013 r. jako dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa powinna zostać uchylona, zgodnie z art. 138 § 2 w związku z art. 127 § 3 Kpa. Umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa może zaś nastąpić wtedy, gdy bezprzedmiotowość dotyczy postępowania odwoławczego. Skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest bowiem pozostawienie w obrocie prawnym decyzji zaskarżonej odwołaniem. Skarżąca jest sukcesorem generalnym zlikwidowanej spółki (wnioskodawcy), zgodnie z art. 494 § 2 k.s.h. Brak było zatem podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego przez GDDKiA na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 Kpa. Postępowania administracyjne zainicjowane przez zlikwidowany podmiot, którego następcą prawnym jest skarżąca, jest zatem w toku. Skarżąca posiada zaś legitymację procesową do działania w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 28 Kpa w związku z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. 3.3. Odpowiadając na skargę GDDKiA podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wystąpił o jej oddalenie. Powtórzył, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 4.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 4.2. Na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. I tak, w pierwszej kolejności organ stosujący prawo powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę odnośnie rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, tj. przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Rolą Sądu pierwszej instancji jest zaś kontrola prawidłowości tego działania, z uwzględnieniem przepisów art. 134 i art. 145 u.p.p.s.a. 4.3. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy zasadności umorzenia przez GDDKiA na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 Kpa postępowania zainicjowanego przez skarżącą wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, w której postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek zlikwidowanego podmiotu, którego skarżąca jest następcą prawnym. Zdaniem GDDKiA, skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania zainicjowanego jej wnioskiem złożonym na podstawie art. 127 § 3 Kpa, gdyż postępowanie jest bezprzedmiotowe. W sprawie decyzji z 26 lipca 2013 r. wydanej dla podmiotu nieistniejącego, czyli dotkniętej wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, zostanie zaś wszczęte postępowanie nieważnościowe. Skarżąca wywodzi zaś, że posiada przymiot strony jako następca prawny (sukcesor generalny) zlikwidowanego podmiotu, dla którego została wydana decyzja, wobec której skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. 4.4. Ramy prawne. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Zdaniem Sądu, z treści ww. przepisów wynika, że należy wyraźnie odróżnić umorzenie postępowania odwoławczego od umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania odwoławczego może zachodzić wyłącznie z określonych przyczyn, które jednocześnie nie świadczą o bezprzedmiotowości całego postępowania. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa jest w stanie zakończyć bez merytorycznego rozstrzygnięcia etap postępowania kontrolnego, nie rozstrzygając jednak o braku przedmiotu sprawy administracyjnej. Jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się zaś bezprzedmiotowe, to obowiązkiem organu rozpoznającego odwołanie jest uchylenie decyzji wydanej w pierwszej instancji i umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Organ odwoławczy umarzając postępowanie wszczęte na skutek odwołania bezpodstawnie uchyla się od obowiązku wszechstronnego skontrolowania zaskarżonej decyzji. 5. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 w związku z przepisami art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 i pkt 3 Kpa. Rozstrzygnięcie organu (sentencja decyzji) nie zostało bowiem precyzyjnie sformułowane. Przepisy art. 138 Kpa nie przewidują bowiem takiego rozstrzygnięcia, jakie zostało wydane przez GDDKiA w niniejszej sprawie, zainicjowanej wnioskiem skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. "umorzenia postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem". GDDKiA działając jako organ odwoławczy powołał się w sentencji zaskarżonej decyzji na art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 Kpa. To zaś mogłoby oznaczać, że intencją organu było umorzenie postępowania odwoławczego. Trafność tego wniosku potwierdza informacja organu o zamiarze wszczęcia w sprawie zakończonej jego decyzją z [...] lipca 2013 r. postępowania w trybie art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Tyle tylko, że organ odwoławczy (GDDKiA) uzasadniając zaskarżony akt powołuje się na bezprzedmiotowość postępowania oraz art. 105 § 1 Kpa. To zaś mogłoby oznaczać, że jego intencją było uchylenie swojej decyzji z [...] lipca 2013 r. i umorzenie postępowania pierwszej instancji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Powyższe wątpliwości Sądu świadczą o tym, że rozstrzygnięcie sprawy (sentencja zaskarżonej decyzji) jest wadliwe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako wydane z naruszeniem art. 107 § 1 w związku z przepisami art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 i pkt 3 Kpa. To zaś oznacza, że wystąpiły przesłanki przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., powodujące konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Sposób, w jaki zostało zredagowane rozstrzygnięcie i uzasadnienie zaskarżonej decyzji, świadczy o braku zrozumienia istoty stosowania przepisów art. 138 § 1 pkt 2 i pkt 3 w związku z art. 127 § 3 Kpa przez osoby biorące udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji. Także w świetle zasad ogólnych przewidzianych w przepisach art. 6 i art. 12 Kpa (legalności działania oraz szybkości i ograniczonego formalizmu). Sąd nie podziela nadto wywodów GDDKiA, które doprowadziły do konstatacji, że skarżąca nie posiada przymiotu strony niniejszego postępowania na potrzeby zastosowania art. 127 § 3 Kpa. Organ nie przedstawił bowiem stosownych rozważań na tle przepisów art. 28 oraz art. 30 § 4 w związku z art. 127 § 3 Kpa, dotyczących legitymacji procesowej skarżącej jako następcy prawnego (procesowego) zlikwidowanego podmiotu (M. Sp. z o. o.), który wystąpił z wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne w sprawie. GDDKiA bezpodstawnie (pochopnie) odmówił zatem skarżącej przymiotu strony postępowania. Dodać warto, że brak możliwości wydania zezwolenia następcy prawnemu (procesowemu) wnioskodawcy nie daje podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. Argumentacja organu wyrażona w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę nie pozwala na wniosek, że w realiach rozpoznawanej sprawy występują podstawy do umorzenia przez GDDKiA postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 Kpa. W postępowaniu odwoławczym organ nie posiada kompetencji do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, nawet jeśli dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad, o których mowa w przepisach art. 156 § 1 Kpa, gdyż taka możliwość nie wynika z przepisów art. 138 Kpa. Ustawodawca przewidział jednak inną możliwość, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. 6. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne w części, o której mowa wyżej. Wady zaskarżonej decyzji, o których mowa wyżej, uzasadniają wniosek, że za przedwczesne (zbędne) należy uznać odnoszenie się przez Sąd w sposób wiążący do wszystkich zarzutów skargi. 7. Ponownie rozpoznając sprawę GDDKiA obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy istnieją podstawy do odmówienia skarżącej przymiotu strony jako następcy prawnemu zlikwidowanego podmiotu. Jeżeli skarżąca posiada legitymację procesową do działania w niniejszej sprawie na podstawie art. 127 § 3 Kpa, to obowiązkiem organu będzie wydanie i zredagowanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia na podstawie przepisów art. 138 § 1 – 2 Kpa. Z tym zastrzeżeniem, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa możliwe jest tylko wówczas, gdy organ ten wykaże, iż nie posiada możliwości rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przepisów § 1 art. 138 Kpa. 8. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zakres, w jakim uchylony akt nie może być wykonany, Sąd określił zgodnie z art. 152 u.p.p.s.a. (punkt 2). O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił zaś na mocy przepisów art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 u.p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), gdyż strona skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez radcę prawnego. Na łączną kwotę (457 zł) przysługujących do zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania sądowego składają się: 200 zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi, 240 zł tytułem zastępstwa procesowego i 17 zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa (pkt 3 sentencji wyroku).