VI SA/Wa 688/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi R. S. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2006 r. bez numeru w przedmiocie opłaty od wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżoną uchwałę i utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] października 2005 roku; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza na rzecz skarżącego R. S. od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 23 września 2005 roku R. S. zawiadomił Okręgową Radę Adwokacką w [...] o przeniesieniu siedziby zawodowej do W. oraz złożył wniosek o wpis na listę adwokatów [...] Izby Adwokackiej. Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej w [...], zarządzeniem z dnia [...] września 2005 roku, wpisał z dniem [...] października 2005 roku zainteresowanego na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...]. Po otrzymaniu informacji o wpisie R. S. na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...], Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] zarządził jego skreślenie z listy adwokatów Izby Adwokackiej w [...] z dniem [...] września 2005 r. Uchwałą z dnia [...] października 2005 r. Okręgowa Rada Adwokacka w [...], działając na podstawie art. 44 ust. 1, art. 3 ust. 6 w związku z art. 40 pkt 7 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze oraz uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Zgromadzenia Izby Adwokackiej w [...] obciążyła adwokata R. S. opłatą od wpisu na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...] w wysokości 5.000,00 zł. W uzasadnieniu uchwały wskazała, że zainteresowany został wpisany na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...] zarządzeniem dziekana z dnia [...] września 2005 r. w związku z jego wnioskiem i skreśleniem z listy adwokatów Izby Adwokackiej w [...]. W związku z powyższym adwokat R. S. zobowiązany jest do wniesienia opłaty od wpisu na listę adwokacką zgodnie z obowiązującą uchwałą nr [...] Zgromadzenia Izby Adwokackiej w [...] z dnia [...] czerwca 2004 roku. Odwołanie od powyższej uchwały do Naczelnej Rady Adwokackiej wniósł R. S. stwierdzając, iż narusza ona zasadę prawa wyboru miejsca wykonywania zawodu – w związku z nałożeniem obowiązku uiszczenia opłaty w określonej wyżej wysokości wobec zmiany okręgu siedziby i wpisu na listę adwokatów Izby [...], a w swojej istocie, w przypadku jej nieuiszczenia, prowadzi do niezawinionej, czasowej niemożności wykonywania zawodu. W związku z tym wnosił o uchylenie zaskarżonej uchwały. Ponadto odwołujący powołał się na swoje związki z [...], w którym zamieszkuje. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2006 roku Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej postanowiło jednomyślnie utrzymać mocy zaskarżoną uchwałę. W jej uzasadnieniu Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej stwierdziło, że uchwałą nr [...] Zgromadzenia Izby Adwokackiej w [...] z dnia [...] czerwca 2004 roku ustalona została wysokość opłaty od wpisu na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...] na kwotę 5000,00 złotych. Uchwała nie różnicuje wysokości tej opłaty w stosunku do adwokatów przenoszących swoje siedziby z okręgu innej izby. W tej sytuacji Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej nie dostrzegło możliwości uwzględnienia odwołania. Zainteresowany miał możliwość wcześniejszego uzyskania informacji o wysokości opłaty od wpisu, zanim podjął decyzję o przeniesieniu siedziby. Zdaniem Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej jedynym rozwiązaniem sytuacji, w jakiej znalazł się zainteresowany, jest zwrócenie się do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z wnioskiem o rozłożenie obciążającej ją kwoty na stosowne raty. Skargę na powyższą uchwałę Naczelnej Rady Adwokackiej złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. S. zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: - art. 31 ust. 2 zd.2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Okręgowa Rada Adwokacka w [...] podejmując zaskarżoną uchwałę miała delegację ustawową do zobowiązania skarżącego do opłaty od wpisu na listę adwokatów [...] izby w związku ze zmianą izby, podczas gdy w powołanej ustawie przepisy art. 44 ust. 1, art. 3 ust. 6 w związku z art. 40 pkt 7 ustawy – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, z późn. zm.) oraz uchwały nr [...] Zgromadzenia Izby Adwokackiej w [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nie dają takiej podstawy; - art. 17 ust. 2 zd.2 w związku z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i podjęcie uchwały zobowiązującej skarżącego do uiszczenia opłaty od wpisu na listę adwokatów Izby [...] w związku ze zmianą siedziby wykonywania zawodu adwokata, podczas gdy ustawa – Prawo o adwokaturze nie daje takiego uprawnienia organom korporacji adwokackiej; - art. 40 pkt 7 ustawy – Prawo o adwokaturze poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Okręgowa Rada Adwokacka ma prawo podejmowania wszelkich uchwał, podczas gdy uchwały te nie mogą być sprzeczne z prawem i nie mogą naruszać wolności konstytucyjnych; - art. 3 ust. 6 ustawy – Prawo o adwokaturze przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skoro zadaniem samorządu adwokackiego jest sprawowanie zarządu majątkiem samorządu i rozporządzanie tym majątkiem, to jest to wystarczająca podstawa do ustalenia opłaty od wpisu na listę adwokatów, podczas gdy przepis ten odnosi się do majątku, który rada już posiada, nie uprawnia natomiast do jego pozyskiwania. Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] października 2005 r. oraz utrzymującej ją w mocy uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2006 r. W uzasadnieniu skarżący rozwinął przedstawione zarzuty. Wskazał m.in. na to, że w odwołaniu kwestionowano zasadę pobierania opłaty od wpisu na listę w przypadku zmiany siedziby wykonywania zawodu adwokata, a nie jego wysokość. Odnosząc się do podstawy prawnej uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...], niezakwestionowanej przez powołaną uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, podniósł, że przywołane tam przepisy zostały przytoczone bezkrytycznie, gdyż regulują one kompetencje rad adwokackich w sposób ogólny i z żadnego z tych przepisów nie można wyprowadzić wniosku, iż organy te mają również kompetencje pozwalające na ograniczenie wolności konstytucyjnych, w szczególności zaś wolności wyboru miejsca pracy oraz wykonywania zawodu. Wskazano nadto, że przepisy ustawy – Prawo o adwokaturze uprawniają organy korporacji adwokackiej do pobierania opłat za aplikację (art. 76 b) oraz składek rocznych na potrzeby izby (art. 40 ust. 3). Brak jest natomiast delegacji ustawowej do pobierania opłaty wobec adwokatów zmieniających miejsce wykonywania zawodu i izbę adwokacką. Powołane uchwały organów samorządu adwokackiego nie mają oparcia w ustawie (delegacji ustawowej), a zatem nie mogą kształtować praw jednostki. Wskazano przy tym, w odniesieniu do rozważanej sytuacji, na gwarancyjną funkcję art. 65 Konstytucji RP W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wnosiło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2006 r., utrzymującą w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] października 2005 r., którą obciążono adwokata R. S. opłatą od wpisu na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...] w wysokości 5.000,00 zł. Rozpatrując sprawę należy najpierw zwrócić uwagę, że wszystkie czynności związane z przeniesieniem siedziby zawodowej zainteresowanego zostały dokonane już po dniu 10 września 2005 r., tzn. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361), która w art. 1 pkt 12 dodała do Prawa o adwokaturze art. 71a w następującym brzmieniu: "Art. 71a. 1. Adwokat może przenieść siedzibę zawodową do okręgu innej izby, o ile nie narusza to przepisów art. 4b ust. 1 pkt 2 i ust. 2, z zastrzeżeniem ust. 2. 2. Adwokat nie może przenieść siedziby zawodowej do okręgu innej izby, jeżeli wszczęto przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne. 3. Adwokat o przeniesieniu swojej siedziby zawodowej do okręgu innej izby zawiadamia okręgową radę adwokacką właściwą dla izby adwokackiej, w której obrał siedzibę, oraz okręgową radę adwokacką w okręgu izby adwokackiej, w której dotychczas był wpisany na listę adwokatów. 4. Zawiadomienia o przeniesieniu siedziby zawodowej do okręgu innej izby adwokat dokonuje w formie pisemnej, nie później niż w terminie 30 dni przed dniem rozpoczęcia działalności zawodowej w nowej siedzibie na terenie okręgu innej izby adwokackiej. W zawiadomieniu tym adwokat podaje miejsce nowej siedziby oraz datę rozpoczęcia w niej działalności zawodowej. 5. Okręgowa rada adwokacka właściwa dla izby, do której adwokat przenosi siedzibę zawodową, wpisuje adwokata na listę adwokatów w terminie 30 dni od dnia złożenia zawiadomienia o przeniesieniu siedziby zawodowej do okręgu innej izby oraz zawiadamia w terminie 14 dni od dnia dokonania wpisu okręgową radę adwokacką izby, w której okręgu adwokat poprzednio miał siedzibę zawodową, o dokonanym wpisie na listę adwokatów. 6. Okręgowa rada adwokacka po otrzymaniu zawiadomienia o wpisie na listę adwokatów, o którym mowa w ust. 5, skreśla adwokata z listy adwokatów oraz przekazuje jego akta osobowe i dyscyplinarne okręgowej radzie adwokackiej właściwej ze względu na wpis na listę adwokatów." Zacytowany przepis, na który nie powołuje się żadna ze stron sprawy, a który powinien mieć w niej w pełni zastosowanie, reguluje w istocie w sposób całościowy instytucję przeniesienia siedziby zawodowej adwokata do okręgu innej izby. Jest to instytucja zasadniczo różna od instytucji wpisu na listę adwokatów, uregulowanej w tym samym Dziale V ustawy – Prawo o adwokaturze. Oczywiście, przy przeniesieniu siedziby zawodowej adwokata do okręgu innej izby ma również miejsce wpis adwokata na listę adwokatów w terminie 30 dni od dnia złożenia zawiadomienia o przeniesieniu siedziby zawodowej do okręgu innej izby oraz związane z tym zawiadomienie w terminie 14 dni od dnia dokonania wpisu okręgowej rady adwokackiej izby, w której okręgu adwokat poprzednio miał siedzibę zawodową, o dokonanym wpisie na listę adwokatów. Jednakże w przypadku przeniesienia siedziby zawodowej adwokata do okręgu innej izby wpis na listę adwokatów okręgu innej izby następuje z urzędu; w tej sytuacji adwokat nie składa odrębnego wniosku o wpis, lecz jedynie zawiadamia o przeniesieniu swojej siedziby zawodowej do okręgu innej izby okręgową radę adwokacką właściwą dla izby adwokackiej, w której obrał siedzibę, oraz okręgową radę adwokacką w okręgu izby adwokackiej, w której dotychczas był wpisany na listę adwokatów. Sam wpis następuje już z urzędu, bez wniosku adwokata o wpis; wpisu dokonuje okręgowa rada adwokacka właściwa dla izby, do której adwokat przenosi siedzibę zawodową. Sytuacja faktyczna jak również prawna osób po raz pierwszy wpisywanych na listę adwokatów oraz osób ponownie wpisywanych na listę (art. 73 ustawy) jest więc różna. Nadto należy zwrócić uwagę, że przy tak szczegółowym uregulowaniu instytucji przeniesieniu siedziby zawodowej adwokata do okręgu innej izby, z określeniem terminów czynności składających się na tę instytucję włącznie, przepis art. 71a ustawy nie zajmuje w ogóle stanowiska w kwestii opłaty za wpis, a już w żadnym razie nie wynika zeń, że jakakolwiek opłata jest z tego tytułu należna. Niezależnie od powyższego należy zgodzić się ze skarżącym, że przepisy powołane w podstawie prawnej uchwały z dnia [...] października 2005 r. Okręgowej Rady Adwokackiej [...], tzn. art. 44 ust. 1, art. 3 ust. 6 w związku z art. 40 pkt 7 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze oraz uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Zgromadzenia Izby Adwokackiej w [...], niezakwestionowane w zaskarżonej uchwale Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2006 r., utrzymującej w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...], również nie mogą stanowić podstawy do nałożenia opłaty za wpis na listę adwokatów. Są to bowiem ogólne przepisy kompetencyjne, z których nie wynika uprawnienie do nakładania tego rodzaju powinności majątkowych. Uchwała nr [...] Zgromadzenia Izby Adwokackiej w [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. została podjęta bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i uzasadnienia, a jej treść sprowadza się do stwierdzenia: "ustalić wysokość wpisu na listę Izby Adwokackiej w [...] w kwocie 5.000,00 zł." Taka "uchwała" nie może stanowić podstawy do nałożenia opłaty za wpis na listę adwokatów w ustalonej w niej wysokości. Rozpatrywanej sprawy, a w szczególności podstaw prawnych żądania opłat za wpis na listę adwokatów, dotyczy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt IIIZS 2/05, wydany w sprawie ze skargi Ministra sprawiedliwości na uchwałę Naczelnej Rady Adwokackiej Nr 29/2005 z dnia 8 października 2005 r. w przedmiocie pobierania składek i opłat od osób ubiegających się o wpis na listę adwokatów. Zaskarżona uchwała zawierała ..."zalecenia" w sprawie ujednoliconej maksymalnej wysokości wpisu i jednorazowej składki "w związku z przystąpieniem do majątku oraz świadczeń oferowanych przez samorząd." (...) W ocenie Sądu Najwyższego legalność ustanowienia takich "zaleceń", do których na ogół stosują się okręgowe izby adwokackie podlegające nadzorowi naczelnego organu samorządu adwokackiego, wymagała wskazania podstawy prawnej ustanowienia tego rodzaju obowiązków majątkowych w stosunku do osób ubiegających się o wpis na listę adwokatów. W tych zakresach zaskarżona uchwała nie wskazała podstaw prawnych legalizujących jej wydanie. Sam "brak podstawy prawnej by koszty te nie obciążały osób ubiegających się o wpis na listę adwokatów" nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do wprowadzenia dla kandydatów ubiegających się o wpis na listę adwokatów pozaustawowych powinności o charakterze majątkowym. Oznacza to, że opłaty za wpis na listę adwokatów dla kandydatów do tej korporacji samorządowej powinny wynikać z regulacji ustawowych, które bezpośrednio przewidują obowiązek ponoszenia takich kosztów lub, co najmniej, zawierają ustawowe upoważnienie dla organów korporacji adwokackiej do ich ustanowienia. Taką regulacje zawiera chociażby art. 60 pkt 11 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1059, z późn. zm.), który upoważnia Krajową Izbę Radców Prawnych do określania wysokości składki członkowskiej i zasad jej podziału oraz wysokość opłat związanych z decyzją w sprawie wpisu na listę radców prawnych i aplikantów radcowskich oraz opłat manipulacyjnych. Takiego zapisu w Prawie o adwokaturze brakuje, a organy samorządu adwokackiego nie dopilnowały ich wprowadzenia przy legislacyjnym poszerzeniu możliwości dostępu do wykonywania zawodu adwokata przez osoby spełniające określone wymagania, które ustawodawca uznał za warunki umożliwiające wykonywanie tej kwalifikowanej prawniczej profesji zawodowej. Podkreślić trzeba, że skarżący kwestionuje przede wszystkim nie tyle wysokość nałożonej opłaty za ponowny wpis, lecz samą zasadność jej wymagania i pobierania. Zdaniem Sądu, w świetle przedstawionej argumentacji ten pogląd skarżącego jest uzasadniony. Jednocześnie skarżący podnosi zarzut, że zaskarżone uchwały organów samorządu adwokackiego nie uwzględniają faktu, iż jest on od wielu lat członkiem tej korporacji zawodowej, a co za tym idzie – winny być wobec niego stosowane inne kryteria dotyczące wpisu związanego z przeniesieniem siedziby zawodowej do okręgu innej izby niż wobec kandydatów do tej korporacji samorządowej, do których nie mają zastosowania przepisy korporacyjne. I ten pogląd trzeba uznać za uzasadniony, gdyż sytuacja faktyczna i prawna skarżącego jest zasadniczo odmienna od sytuacji osób ubiegających się o wpis po raz pierwszy. Wyraźnie to zresztą wynika z treści przywołanego wyżej art. 71a Prawa o adwokaturze. Należy przy tym podkreślić, że wewnętrzne przepisy korporacyjne powinny być również wydawane na odpowiednich podstawach prawnych, z zachowaniem podstawowych zasad porządku prawnego, np. równego traktowania wszystkich członków korporacji zawodowej. Zwrócono na to uwagę w zakończeniu uzasadnienia powołanego wyżej wyroku Sądu Najwyższego. Reasumując należało uznać, że zaskarżone uchwały organów samorządu adwokackiego podjęte zostały na podstawie przepisów, które nie mogły stanowić ich podstawy prawnej, bez właściwego zastosowania mającego w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie przepisu art. 71a ustawy - Prawo o adwokaturze. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy.