VI SA/Wa 692/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. G. i R. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] lipca 2004 r. w G. Inspektorzy Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli pojazd marki I. o nr rej. [...]. W czasie czynności kontrolnych stwierdzono, że: wykonywany transport drogowy był prowadzony bez posiadania w pojeździe wypisu z licencji; okazane wykresówki nie zawierały przepisowych wpisów; nieprawidłowo był używany przełącznik grup czasowych; a nadto że zamontowany w pojeździe przyrząd kontrolny nie odpowiadał przepisom w zakresie rejestracji wymaganych okresów jazdy. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na R. G. karę pieniężną w kwocie 2 800 złotych, w tym 100 złotych za to, że wykresówki nie zawierały przepisowych wpisów tj. imienia osoby kierującej pojazdem, 500 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego wypisu z licencji, 2 000 złotych za to, że przyrząd kontrolny nie odpowiadał przepisom w zakresie rejestracji wymaganych okresów jazdy, 200 złotych za to, że przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo. W odwołaniu od tej decyzji R. G. i J. G. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że w decyzji nie wskazano, kto jest stroną postępowania administracyjnego a podstawa prawna powołana w niej jest zbyt ogólnikowa. Nadto w ocenie skarżących wbrew ustaleniom organu w pojeździe znajdował się wypis z licencji, a karanie za fakt, że kierowca nie wpisał pełnego imienia osoby kierującej do wykresówki jest przejawem szykanowania przedsiębiorcy. Podniesiono również, że organ odwołał się do nieobowiązującego aktu prawnego tj. rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. W tej dacie Polska nie była bowiem członkiem Unii Europejskiej ani też EWG i akt ten nie został w Polsce należycie opublikowany. W ocenie odwołujących się powyższe uchybienie uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego: 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej oznaczenia adresata decyzji i orzekł, iż jest nim R. G. i J. G., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą T., 2. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie nałożenia kary pieniężnej 200 złotych z tytułu nieprawidłowo używanego przełącznika grup czasowych i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania, 3. w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji uznał, że działanie organu I instancji w zakresie utrzymanych w mocy kar było prawidłowe i zgodne z prawem. Jedynie w uchylonej części tyczącej nieprawidłowo używanego przełącznika grup czasowych materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwalał na stwierdzenie, czy rzeczywiście nastąpiło naruszenie przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. Organ I instancji nie wskazał w jaki sposób nastąpiło i na czym polegało nieprawidłowe używanie przełącznika grup czasowych. Skarżący złożyli na ww. decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnieśli w niej o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 1 i 3, ponawiając przy tym zarzuty podniesione w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt VISA/Wa 1661/05 uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1 i 3 oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2004 r. Sąd wskazał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem reguł procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, 77 i art. 107 k.p.a. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nałożył na J. G. i R. G. karę pieniężną w kwocie 1500 złotych: 1000 złotych z tytułu wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu i 500 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. W pkt 3 decyzji organ umorzył postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 100 złotych z tytułu, że wykresówki nie zawierały przepisowych wpisów tj. imienia osoby kierującej pojazdem. W odwołaniu od ww. decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o umorzenie postępowania administracyjnego. Zarzucili, że organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na akcie prawnym nie istniejącym w dniu kontroli drogowej, tj. na rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 lutego 2005 r. w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 33 poz.295). W przekonaniu skarżących jest to niedopuszczalne działanie prawa wstecz, co stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP, czyli zasad demokratycznego państwa prawnego. W ich ocenie w sprawie zastosowanie winny mieć przepisy obowiązujące w chwili kontroli, tj. w dniu [...] lipca 2004 r., co najwyżej w chwili wydawania decyzji w I instancji. Skarżący zarzucili również, że przy rozstrzyganiu sprawy organ oparł się na obowiązującym obecnie załączniku do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej jako t.d., a nie na tym, który obowiązywał w dniu kontroli drogowej. W ich ocenie decyzja nie spełnia więc wymogów określonych w art. 107 § 1 k.p.a. i podlega uchyleniu jako wydana bez podstawy prawnej. W toku postępowania organ administracji naruszył także przepisy art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. bowiem nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał, że w myśl art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., która weszła w życie 21 października 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 nr 180 poz. 1497), do postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Według organu II instancji skarżący słusznie podnieśli, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie powinno być rozpatrywane na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu kontroli, tj. w dniu [...] lipca 2004 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. skarżący wnieśli o jej uchylenie w całości z uwagi na to, że w ich ocenie jest dotknięta wadą nieważności z mocy prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja jest decyzją pomyślną dla skarżących i czyniącą zadość ich żądaniom, zawartym w odwołaniu złożonym od niej do organu II instancji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że Główny Inspektor prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji z uwagi na to, że jej podstawę prawną stanowiły przepisy prawa nieobowiązujące w dacie kontroli, tj. w dniu [...] lipca 2004 r. Bezsprzecznym jest, że w myśl art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 nr 180 poz. 1497), do postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem organ I instancji powołując się w swojej decyzji na ww. rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 lutego 2005 r. oraz na załącznik do t.d. obowiązujący w chwili wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., a nieobowiązujący w dniu [...] lipca 2004 r. – w dniu kontroli, naruszył ogólną zasadę lex retro non agit, określaną również jako zasada nieretroakcyjności prawa. Zgodnie z nią ustawodawca nie może ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości. Prawo musi być przewidywalne i budzić zaufanie a podmiot prawa musi mieć pewność, że w danej sytuacji postępuje zgodnie lub niezgodnie z obowiązującym prawem. Wobec tego niedopuszczalnym jest aby organy stosujące prawo dopuszczały się tworzenia sytuacji, w których do zdarzeń minionych stosowane są przepisy prawa nieobowiązujące w dniu zdarzenia. W rozpoznawanym przypadku kontrola drogowa miała miejsce w dniu [...] lipca 2004 r. Zatem organy Transportu Drogowego zobligowane były do rozstrzygania sprawy w oparciu o przepisy prawa drogowego istniejące i obowiązujące w dniu [...] lipca 2006 r. Konsekwencją tego Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nie mógł skutecznie powołać się na ww. rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 lutego 2005 r. oraz na załącznik do t.d. obowiązujący w chwili wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. W niniejszym przypadku decyzja organu I instancji była oparta na niewłaściwej podstawie prawnej i podlegała uchyleniu w całości, co organ odwoławczy prawidłowo orzekł, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Odnosząc się do zarzutu skargi, że zaskarżona decyzją jest dotknięta wadą nieważności z mocy prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Sąd stwierdza, że jest on nieuzasadniony. Bezspornym jest, że podstawą prawną decyzji administracyjnej może być wyłącznie norma materialna prawa, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji "bez podstawy prawnej" oznacza zatem, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zatem decyzja jest wydana bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy została wydana w sprawie nienormowanej przez prawo administracyjne (zob. teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 1999 r., III SA 7586/98 - "Serwis Podatkowy" 2001, nr 6, s. 51; teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z 1 lipca 1997 r., II SA/Gd 516/96; wyrok Sądu Najwyższego z 21 września 1994 r., III ARN 45/94 - OSNAPiUS 1995, nr 3, poz. 29). W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego w komparycji decyzji powołał, jako jej podstawę wydania przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.; art. 3 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r.; art. 5, art. 11, art. 87, art. 92 t.d. oraz lp.l 1.1 ust 1 d, lp. 1.7 załącznika do t.d. a także § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 lutego 2005 r. W ocenie Sądu takie powołanie przepisów było zbyteczne, podczas gdy organ uchylił decyzję organu I instancji nie rozstrzygając sprawy co do istoty. Jednakże nie może być to przesłanka obligująca, przy istniejącym stanie faktycznym i prawnym do stwierdzenia nieważności decyzji lub też do jej uchylenia. Ww. powołanie podstawy prawnej nie powoduje bowiem naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.