VI SA/Wa 697/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Asesor WSA Łukasz Jarocki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] "[...]" w L. na postanowienie Główny Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2023 r., 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w L. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] grudnia 2023 r. nr [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie" lub "postanowienie z [...] grudnia 2023 r."), Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "organ" lub "GITD"), utrzymał w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] (dalej: "postanowienie z [...] kwietnia 2023 r."), na podstawie którego organ odmówił dopuszczenia S. z siedzibą w L. (dalej: "stowarzyszenie" lub "skarżący") do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób prowadzonym na wniosek F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "spółka") pod nr [...] (nr wniosku [...]). Jako podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 31 § 2 w związku z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej: "k.p.a."). Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 12 października 2022 r. spółka zwróciła się do organu z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych przewozów regularnych na trasie [...]. W dniu 20 lutego 2023 r. stowarzyszenie zwróciło się do organu z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na wniosek spółki (nr [...]). Do wniosku załączono statut stowarzyszenia. W uzasadnieniu wniosku m.in. wskazano, że z informacji przekazanej przez organ wynika, iż obecnie toczą się postępowania na wniosek spółki dotyczące międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób. Łącznie są to 64 postępowania, z czego 34 dotyczą udzielenia nowych zezwoleń, a 30 dotyczą zmian w istniejących zezwoleniach na wykonywanie takich przewozów. Stowarzyszenie wyraziło wolę przystąpienia do każdego z tych postępowań, powołując się na art. 31 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. We wniosku przywołano również orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym sądy przychyliły się do stanowiska stowarzyszenia. Postanowieniem z [...] kwietnia 2023 r. organ odmówił dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób prowadzonym na wniosek spółki pod nr [...] (nr wniosku [...]). Jako podstawę wydania ww. postanowienia wskazano art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. Pismem z 5 maja 2023 r. stowarzyszenie zwróciło się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z [...] grudnia 2023 r. GITD utrzymał w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki stanowiące podstawę do dopuszczenia skarżącego do postępowania. Organ podkreślił, że analizując treść wniosku skarżącego o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w sprawie o zmianę zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii, której dotyczył wniosek uczestnika postępowania, stwierdził, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki stanowiące podstawę dopuszczenia skarżącego do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Organ wskazał, że cele statutowe skarżącego są związane z działalnością gospodarczą w zakresie transportu drogowego, co wynika z § 6 jego statutu. Organ zaakcentował, że zgodnie z tym przepisem celem skarżącego jest m. in. popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych oraz zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. Jest to jedna z przesłanek umożliwiających dopuszczenie organizacji społecznej do toczącego się postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. Organ zwrócił uwagę, że kolejną przesłanką warunkującą dopuszczenie organizacji społecznej do takiego postępowania jest istnienie interesu społecznego, który przemawia za udziałem tej organizacji. W ocenie organu, skarżący nie wykazał interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie go do przedmiotowego postępowania. Organ stwierdził, że wnioskodawca, składając wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w omawianym postępowaniu administracyjnym, nie przedstawił konkretnych okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby jego udział w tym postępowaniu. Skarżący nie wskazał ani linii komunikacyjnych istniejących na trasie objętej wnioskiem uczestnika postępowania, ani przewoźników obsługujących te linie. W ocenie organu, skarżący nie wyjaśnił również, czy udzielenie wspomnianego zezwolenia mogłoby negatywnie wpłynąć na pasażerów korzystających z usług świadczonych na tej linii. Ponadto, nie przedstawił żadnych innych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Zdaniem organu, skarżący powinien był wskazać linie komunikacyjne istniejące na terytorium Polski oraz polskich przewoźników. Podanie tych informacji pozwoliłoby ocenić, czy udział skarżącego w postępowaniu jest niezbędny ze względu na ochronę potrzeb obecnych i potencjalnych pasażerów oraz zwalczanie nieuczciwej konkurencji. Organ podkreślił również, że skarżący nie wskazał, w jaki konkretny sposób mógłby dopilnować, aby organ rozpatrzył wniosek przedsiębiorcy-uczestnika postępowania, uwzględniając potrzeby pasażerów i zapewnienie uczciwej konkurencji na danej linii komunikacyjnej. Organ zwrócił uwagę, że organizacja społeczna dopuszczona do konkretnego postępowania uczestniczy w nim na prawach strony. Oznacza to, że nie może pełnić jedynie roli podmiotu sprawującego kontrolę społeczną, ale powinna również aktywnie uczestniczyć w postępowaniu. Zdaniem organu, skarżący nie przedstawił żadnych materiałów, które mogłyby być wykorzystane w postępowaniu, ani nie wykazał, że posiada takie materiały. Nie podał także powodów, dla których uważa, że wydanie zezwolenia na wspomnianą linię komunikacyjną uczestnikowi postępowania mogłoby negatywnie wpłynąć na ochronę potrzeb pasażerów, ani nie wskazał okoliczności, które mogłyby świadczyć o potencjalnej możliwości zaistnienia nieuczciwej konkurencji na rozpatrywanej trasie. Ponadto, zdaniem organu, skarżący, nie posiadający żadnych informacji ani materiałów dotyczących ewentualnych linii komunikacyjnych przebiegających częściowo na trasie objętej wnioskiem uczestnika postępowania, nie mógłby przyczynić się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na tej trasie. Organ prowadzący postępowanie w takiej sprawie bada okoliczności mające znaczenie prawne dla istnienia takiej linii komunikacyjnej. Organ zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania bada przebieg linii regularnej, rozkład jazdy, zwiększenie pojemności pojazdów, częstotliwość kursowania oraz zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków. Przy rozpatrywaniu wniosku ustala również, czy wydanie zezwolenia wpłynie poważnie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych. W tym zakresie organ zbiera materiał dowodowy, który stanowi podstawę wydania decyzji administracyjnej. Organ skonkludował, że organizacja społeczna, nie dysponując konkretnymi materiałami, nie będzie w stanie aktywnie uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie z [...] grudnia 2023 r. zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie: 1. art. 7, art. 8 § 1, art. 11 w zw. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał, iż jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku spółki; 2. art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazał, iż jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku spółki pomimo tego, że skarżący w toku postępowania udowodnił, że spełnione zostały przewidziane w tym przepisie przesłanki, a mianowicie jego udział w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi stowarzyszenia oraz za przystąpieniem do postępowania przemawia interes społeczny. Ponadto skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także udzielenia dostępu do akt postępowania za pośrednictwem systemu PASSA. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2493 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji bądź postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem wymienionych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie GITD z [...] grudnia 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2023 r., na podstawie którego organ odmówił dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób prowadzonym na wniosek spółki pod nr [...] (nr wniosku [...]). Podstawę prawną umożliwiającą organizacjom społecznym dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 31 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Aby organ mógł dopuścić organizację społeczną do postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej innej osoby, muszą zostać spełnione kumulatywnie dwie przesłanki, tj. cele statutowe organizacji uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w sprawie i interes społeczny, który także za tym dopuszczeniem przemawia. Niespełnienie chociażby jednej przesłanki skutkuje tym, że organ administracji odmawia dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. W doktrynie podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257). Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do oceny, czy udział skarżącego w postępowaniu spełnia przesłankę interesu społecznego. Analiza treści zaskarżonego postanowienia prowadzi bowiem do wniosku, że organ za spełnioną uznał przesłankę celów statutowych ("W ocenie organu Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego (...)" – s. 5 zaskarżonego postanowienia). Sąd zauważa, że sprawy o niemal analogicznym stanie faktycznym były przedmiotem rozstrzygania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (por. wyrok z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1773/18; z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1777/18; z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1775/18, wymienione w uzasadnieniu orzeczenia opublikowane są pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestie dopuszczenia do udziału skarżącego stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób były również przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyroki: z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II GSK 703/19, z dnia 12 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1048/19, z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1208/19 oraz z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 995/19). Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanych orzeczeniach stwierdził, że skarżące stowarzyszenie dysponuje interesem społecznym, który polega na działaniu na rzecz dobra ogólnego niepowiązanego wprost z interesem indywidualnym podmiotów tworzących organizację społeczną. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w powołanych wyżej orzeczeniach. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ nie wykazał, że stowarzyszenie nie spełniło przesłanki warunkującej dopuszczenie do postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek uczestnika postępowania, w postaci braku interesu społecznego. Należy zauważyć, że już we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu skarżący wskazał, w czym konkretnie upatruje spełnienia tej przesłanki. Poza wskazanymi okolicznościami, w szczególności podwyższeniem jakości, standardu i bezpieczeństwa wykonywanych przewozów, troską o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne oraz o zdrowie i życie pasażerów w komunikacji regularnej, skarżący podał również, że członkowie stowarzyszenia aktualnie nie świadczą usług przewozowych na podstawie zezwoleń na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób. Zdaniem Sądu, wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób musi zawierać uzasadnienie interesu społecznego, który może polegać na trosce o szeroko pojęte interesy pasażerów korzystających z tego typu środków komunikacji. Innymi słowy, zadaniem organu jest ustalenie m.in., czy udzielenie zezwolenia konkretnemu przewoźnikowi nie naruszy reguł dotyczących konkurencji lub bezpieczeństwa pasażerów oraz czy spowoduje zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Te okoliczności, zdaniem Sądu, zostały przez skarżącego szczegółowo przedstawione. W powołanych w skardze orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kluczową przesłanką pozwalającą na ustalenie istnienia po stronie stowarzyszenia interesu społecznego jest umożliwienie wspomagania organu "w wykazywaniu zagrożenia nieuczciwą konkurencją przez nowego przewoźnika", co jest istotne w sprawie, skoro obrona przed nieuczciwą konkurencją dotychczasowych przewoźników wynika z przepisów ustawy o transporcie drogowym, a zgodnie ze statutem skarżącego, do jego celów zalicza się "zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób" (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 995/19). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższy pogląd. Jednocześnie, co należy podkreślić, interes społeczny w przypadku dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest budowany nie tylko przez pryzmat interesów prawnych ogółu podmiotów uczestniczących w takiej organizacji, ale także ich interesów faktycznych, które mogą tworzyć pożądaną społecznie wartość, bowiem będą odzwierciedlać istotną i chronioną prawem wartość (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 lutego 2023 r. - sygn. akt II GSK 1245/19; z dnia 9 lutego 2023 r. - sygn. akt II GSK 1256/19, II GSK 1289/19; II GSK 1276/19, II GSK 1208/19, II GSK 1289/19, II GSK 1380/19, II GSK 1354/19, II GSK 1304/19). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie służy wyłącznie zapewnieniu aktywnego i lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego. Te cele ma, co do zasady, zrealizować organ prowadzący postępowanie. Natomiast udział organizacji społecznej ma służyć "uspołecznieniu" tego postępowania, a więc działaniu organu w realiach kontroli społecznej, którą gwarantuje organizacja społeczna niebędąca stroną w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 1495/19). Stąd też nie jest uzasadnione stanowisko organu, jakoby dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu było uzależniane niejako od "ilości i wartości" materiałów i dowodów wskazanych przez organizację społeczną wnioskującą o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy przyjąć, że jak wynika z akt sprawy, stowarzyszenie wykazało, że dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi, a za udziałem skarżącego w postępowaniu przemawia także interes społeczny. Zdaniem Sądu, skarżący wskazał na uzasadnione motywy uprawniające go do udziału w postępowaniu administracyjnym, które stanowią wypełnienie obu przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a., tj. przesłanki celów statutowych organizacji oraz interesu społecznego. Z § 6 i § 7 Statutu stowarzyszenia wynika, że celami jego działalności jest propagowanie i popieranie nowoczesnych form transportu osobowego, kreowanie pozytywnej opinii o działalności przewoźników, podwyższanie standardów przewozowych oraz działanie na rzecz bezpieczeństwa przewozów. Cele w ten sposób ujęte są zatem zbieżne z przedmiotem postępowania z wniosku spółki o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych międzynarodowych przewozów drogowych osób i służą zaspokajaniu potrzeb pasażerów. Zdaniem Sądu, udział stowarzyszenia w tym postępowaniu leży w interesie społecznym. Jest to organizacja zrzeszająca przewoźników, a więc może ona dysponować różnymi szczegółowymi danymi dotyczącymi funkcjonowania działalności przewozowej, w tym m.in. dotyczącymi praktyki czy kondycji finansowej poszczególnych przedsiębiorców, a zatem danymi dotyczącymi okoliczności istotnych z punktu widzenia przepisów ustawy o transporcie drogowym znajdujących zastosowanie w postępowaniu o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ dokonał bowiem błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował powołany wyżej przepis. Organ nie rozważył wyczerpująco i nie ocenił w sposób właściwy, czy w świetle przesłanek i celów z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Stowarzyszenie powinno zostać dopuszczone do udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób, w szczególności nie ocenił właściwie interesu społecznego jako przesłanki determinującej możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym orzeczeniu, a w szczególności dokona wykładni pojęcia "interesu społecznego" przez pryzmat poglądu wyrażonego zarówno w niniejszym wyroku, jak też w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł, na którą składają się: wpis sądowy (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Złożona w tej sprawie skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.