VI SA/Wa 698/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki A. S.A. z siedzibą w P. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego [...] w rej. [...] w celu funkcjonowania obiektu reklamowego – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) - utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika, iż decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. zezwolono A. S.A. z siedzibą w P. na zajęcie odcinka pasa drogowego [...] w rej. [...] w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 14 marca 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 17, 11 m2. W dniu 18 sierpnia 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek skarżącej spółki o zmianę ww. decyzji z nośnika o łącznej powierzchni reklamowej 17, 11 m2 na nośnik o łącznej powierzchni reklamowej 8,97 m2 w okresie od 1 października 2006 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działający z upoważnienia Prezydenta W., na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku firmy A. S.A. odmówił dokonania zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) [...] w rej. [...] w celu funkcjonowania w nim obiektu reklamowego. Od powyższej decyzji skarżąca spółka odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie oraz naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, art. 79 k.p.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. – działając na podstawie przepisów art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji w celu ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji przekroczył granicę uznania administracyjnego, nie wskazując w szczególności, dlaczego uprzednio uznano, iż zachodziły szczególne okoliczności uzasadniające udzielenie zezwolenia a obecnie takie okoliczności nie występują. Zarzucono również brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działający z upoważnienia Prezydenta W., na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku firmy A. S.A. oraz orzeczenia SKO z dnia [...] marca 2007 r. odmówił zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) [...] w rej. [...] w celu funkcjonowania w nim obiektu reklamowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż zebrał materiał dowody niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się wymienione w ośmiu punktach dokumenty (m. in. opinie, wyniki badań, statystyka stanu bezpieczeństwa) dotyczące ruchu drogowego. Powołując się na zebrane dokumenty, treść art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, wysokie natężenie ruchu drogowego w miejscu wnioskowanej reklamy oraz podniesienie dopuszczalnego limitu prędkości na [...] stwierdził, iż wykluczone jest funkcjonowanie obiektu reklamowego w ww. lokalizacji. Od powyższej decyzji skarżąca spółka pismem z dnia 22 czerwca 2007 r. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wskazując jako przedmiot odwołania: przedłużenie zezwolenia dla formatu 17,11 m2. Zarzucała organowi pierwszej instancji naruszenie art. 38 ust. 1 poprzez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie oraz naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, 77 i 81 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe i niezawiadomienie skarżącej o nowych dowodach, tj. niepodpisanej opinii L. K. i powoływanie się na dowody nie znajdujące się w aktach (Program Gambit 2005, pismo z Komendy Policji), oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wnosiła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącej spółki, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Przepis art. 39 ust. 1 tej ustawy wyraża natomiast generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy, będący podstawą prawną decyzji stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Obiekt reklamowy usytuowany w ruchliwym miejscu miasta, o znacznym natężeniu ruchu pojazdów i pieszych – stwarza zagrożenie dekoncentracji kierowców i pieszych i stanowi zagrożenie w ruchu drogowym. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca A. S.A. z siedzibą w P. zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie; 2. art. 7 i 77 k. p. a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego; 3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie; 4. art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzucała brak rozstrzygnięcia jej wniosku i podnosiła, iż nie występowała o nowe zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ale o zmianę obowiązującej decyzji, więc rozstrzygnięcie winno nastąpić w oparciu o art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki A. S.A. z siedzibą w P. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. wydane zostały z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Jak stanowi art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu także postępowanie w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka wszczęła postępowanie składając wniosek o zmianę posiadanego już zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, udzielonego ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Wnosiła o zmianę formatu (zmniejszenie powierzchni) nośnika reklamowego wskazując okres żądanej zmiany, mieszczący się w okresie posiadanego zezwolenia. Wniosek ten zainicjował sprawę, którą w jego granicach należało rozpatrzeć w przewidywanej przepisami k.p.a. formie postępowania przed organami administracji, aż do wydania decyzji ostatecznej, kończącej to postępowanie w administracyjnym toku instancji. Zgodnie z treścią przepisu art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być umorzona lub uchylona w każdym czasie za zgodą strony, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony i przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu. Złożony wniosek o zmianę decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego winien być rozpatrzony w kontekście zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Organy obu instancji rozpoznały wniosek jako wniosek o zezwolenie (kontynuację) na zajęcie pasa drogowego. Wydano decyzję o odmowie zmiany decyzji uzasadniając ją i wskazując przesłanki właściwe dla odmowy lokalizowania reklamy w pasie drogowym. Jak wynika z przesłanych Sądowi akt administracyjnych, skarżąca spółka odrębnym wnioskiem złożonym w dniu 18 stycznia 2007 r. wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) [...] w rej. [...] na następny okres od dnia 15 marca 2007 r. do dnia 14 września 2008 r. SKO jako organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji, przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Sprawą był złożony wniosek o zmianę decyzji a nie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrzyło odwołanie od decyzji organu I instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Nie zwróciło uwagi, iż odwołująca się spółka złożyła odwołanie, w którym jako przedmiot wskazała "przedłużenie zezwolenia dla formatu 17, 11 m2". Sprawa "przedłużenia zezwolenia" jak wskazano wyżej stanowiło odrębną sprawę administracyjną, która w dacie złożenia odwołania (28 czerwca 2007 r.) została zakończona w dniu [...] maja 2007 r. wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ostatecznej decyzji nr [...]. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Oznacza to, że w postępowaniu przed organem drugiej instancji mają zastosowanie m. in. przepisy rozdziału 2 "Zasady ogólne", w tym art. 7 nakładający na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. SKO, jako organ odwoławczy winno w pierwszej kolejności ustalić, co jest przedmiotem zaskarżenia a następnie, stosownie do art. 134 k.p.a., podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie dotyczy "przedłużenia zezwolenia dla formatu 17, 11 m2", czy zostało wniesione z zachowaniem terminu czy też dotyczy odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r., która powinna stanowić rozstrzygnięcie w sprawie wniosku skarżącej o zmianę decyzji mając na względzie, iż w dacie orzekania zarówno przez organ I instancji jak i odwoławczy wyekspirował termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o zmianę którego strona ubiegała się. Stwierdzone uchybienia uzasadniają postawienie organowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 61, art. 134, art. 105, art. 107 § 3 k.p.a.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią decyzję organu I instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Stwierdzając, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd działał w oparciu o dyspozycję art. 152 p.p.s.a. a orzekając o zwrocie kosztów postępowania w wysokości 440 zł działał na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i § 14 ust. 2 lit. d) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.).