VI SA/Wa 7/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi Z. w L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego Z. w L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej w skrócie: Prezes NFZ) decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 2017 z późn. zm.), dalej: "ustawa o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Z. z siedzibą w L. (dalej: Z., wnioskodawca, odwołujący, skarżący) od decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (w skrócie: Dyrektor [...]OW NFZ) z dnia [...] stycznia 2012 r. oddalającej odwołanie wnioskodawcy od rozstrzygnięcia konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne w zakresie: leczenie ogólnostomatologiczne na obszarze L., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia: W dniu [...] października 2011 r. Dyrektor [...]OW NFZ, na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy o świadczeniach, w ogłoszeniu nr [...] poinformował o możliwości składania ofert do postępowania konkursowego, dotyczącego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: leczenie ogólnostomatologiczne na obszarze L., na okres obowiązywania umowy, tj. od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wskazano wartość zamówienia nie większą niż 9 072 000,00 zł, na okres rozliczeniowy od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. Informacja o ogłoszeniu postępowania została opublikowana na tablicy ogłoszeń w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oraz na stronie internetowej – [...], zgodnie z wymaganiami art. 151 ust. 2 ustawy o świadczeniach. Oferenci przystępujący do konkursu winni byli spełnić wymagania określone przez Prezesa NFZ oraz wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego wskazane w: • rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu lecznictwa stomatologicznego (Dz. U. z 2009 r. Nr 140, poz. 1144 z późn. zm.); • zarządzeniu nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.); dalej "zarządzenie 46/2011/DSOZ", • zarządzeniu nr 55/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne (z późn. zm.); dalej "zarządzenie 55/2010/DSOZ", • zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.), dalej: "zarządzenie 54/2011/DSOZ" Zgodnie z ogłoszeniem, ofertę należało złożyć w siedzibie [...]OW NFZ pod rygorem odrzucenia w formie pisemnej z podpisanymi wszystkimi stronami dokumentów należących do oferty, oraz w formie elektronicznej do dnia [...] listopada 2011 r. do godz. 16:00. W postępowaniu zgłoszonych zostało 56 ofert. Oferta odwołującego została zarejestrowana w systemie informatycznym [...]OW NFZ pod numerem [...]. Oferta dotyczyła 10 miejsc udzielania świadczeń stomatologicznych dla obszaru L. Miejsca udzielania świadczeń wykazane w ramach oferty Z. z siedzibą w L. przy ulicy S. [...] i ich kody identyfikacyjne to: 1. ul. M. [...], o kodzie identyfikacyjnym [...], 2. ul. W. [...], o kodzie identyfikacyjnym [...], 3. ul. T. [...], o kodzie identyfikacyjnym [...], 4. ul. P. [...], o kodzie identyfikacyjnym [...], 5. ul. L. [...], o kodzie identyfikacyjnym [...], 6. ul. N. [...], o kodzie identyfikacyjnym [...], 7. ul. M. [...], o kodzie identyfikacyjnym [...], 8. ul. S. [...], o kodzie identyfikacyjnym [...], 9. ul. B. [...], o kodzie identyfikacyjnym [...], 10. ul. S. [...], o kodzie identyfikacyjnym [...]. W części jawnej postępowania konkursowego, Komisja konkursowa, zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia, a następnie dokonała oceny formalnoprawnej ofert. Komisja konkursowa w dniu [...] listopada 2011 r. przyjęła do dalszego postępowania 56 ofert. Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynikało, że oferta wnioskodawcy złożona na miejsce udzielania świadczeń, zajęła kolejno: - miejsce 28 [[...]] - ul. B. [...], z łączną liczbą punktów oceny 64,000: • oferta cenowa 20,000 pkt, • jakość 31,500 pkt, • dostępność 12,500 pkt. - miejsce 28 [[...]] - ul. S. [...], z łączną liczbą punktów oceny 64,000: • oferta cenowa 20,000 pkt, • jakość 31,500 pkt, • dostępność 12,500 pkt. - miejsce 46 [[...]] - ul. M. [...], z łączną liczbą punktów oceny 53,333: • oferta cenowa 20,000 pkt, • jakość 20,833 pkt, • dostępność 12,500 pkt. - miejsce 46 [[...]] - ul. W. [...], z łączną liczbą punktów oceny 53,333: • oferta cenowa 20,000 pkt, • jakość 20,833 pkt, • dostępność 12,500 pkt. - miejsce 46 [[...]] - ul. T. [...], z łączną liczbą punktów oceny 53,333: • oferta cenowa 20,000 pkt, • jakość 20,833 pkt, • dostępność 12,500 pkt, - miejsce 46 [[...]] - ul. P. [...], z łączną liczbą punktów oceny 53,333: • oferta cenowa 20,000 pkt, • jakość 20,833 pkt, • dostępność 12,500 pkt. - miejsce 46 [[...]] - ul. L. [...], z łączną liczbą punktów oceny 53,333: • oferta cenowa 20,000 pkt, • jakość 20,833 pkt, • dostępność 12,500 pkt. - miejsce 46 [[...]] - ul. N. [...], z łączną liczbą punktów oceny 53,333: • oferta cenowa 20,000 pkt, • jakość 20,833 pkt, • dostępność 12,500 pkt. - miejsce 46 [[...] - ul. M. [...], z łączną liczbą punktów oceny 53,333: • oferta cenowa 20,000 pkt, • jakość 20,833 pkt, • dostępność 12,500 pkt. - miejsce 46 [[...]] - ul. S. [...], łączną liczbą punktów oceny 53,333: • ofertę cenową 20,000 pkt, • jakość 20,833 pkt, • dostępność 12,500 pkt. Następnie, Komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 pkt 2 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń, przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. z tymi, których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone. Negocjacje z wnoszącym odwołanie celem ustalenia ceny i liczby planowanych świadczeń, Komisja konkursowa przeprowadziła w dniu [...] grudnia 2011 roku. W tym samym dniu strony podpisały protokół końcowy z negocjacji, który zawiera ostateczne stanowiska stron co do ilości i ceny świadczeń zdrowotnych. W uwadze do protokołu umieszczono zapis o następującej treści "zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy". Po przeprowadzonych negocjacjach z oferentami został sporządzony ranking końcowy zawierający wszystkie oferty niepodlegające odrzuceniu, tj. 56 ofert. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, Komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu, aż do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. W rankingu końcowym oferta wnioskodawcy w odniesieniu do miejsc udzielania świadczeń, zajęła kolejno: - miejsce 29 [[...]] - ul. B. [...], z łączną liczbą punktów oceny 64,000: • oferta cenowa 20,000 pkt, • jakość 31,500 pkt, • dostępność 12,500 pkt. - miejsce 29 [[...]] - ul. S. [...], z łączną liczbą punktów oceny 64,000: • oferta cenowa 20,000 pkt, • jakość 31,500 pkt, • dostępność 12,500 pkt. - miejsce 49 [[...]] - ul. M. [...], z łączną liczbą punktów oceny 53,333: • oferta cenowa 20,000 pkt, • jakość 20,833 pkt, • dostępność 12,500 pkt. - miejsce 49 [[...]] - ul. W. [...], z łączną liczbą punktów oceny 53,333: • oferta cenowa 20,000 pkt, • jakość 20,833 pkt, • dostępność 12,500 pkt, - miejsce 49 [[...]] - ul. T. [...], z łączną liczbą punktów oceny 53,333 • oferta cenowa 20,000 pkt, • jakość 20,833 pkt, • dostępność 12,500 pkt, - miejsce 49 [[...]] - ul. P. [...], z łączną liczbą punktów oceny 53,333 • oferta cenowa 20,000 pkt, • jakość 20,833 pkt, • dostępność 12,500 pkt. - miejsce 49 [[...]] - ul. L. [...], z łączną liczbą punktów oceny 53,333: • oferta cenowa 20,000 pkt, • jakość 20,833 pkt, • dostępność 12,500 pkt, - miejsce 49 [[...]] - ul. N. [...], z łączną liczbą punktów oceny 53,333 • oferta cenowa 20,000 pkt, • jakość 20,833 pkt, • dostępność 12,500 pkt. - miejsce 49 [[...] - ul. M. [...], z łączną liczbą punktów oceny 53,333: • oferta cenowa 20,000 pkt, • jakość 20,833 pkt, • dostępność 12,500 pkt. - miejsce 49 [[...]] - ul. S. [...], z łączną liczbą punktów oceny 53,333: • oferta cenowa 20,000 pkt, • jakość 20,833 pkt, • dostępność 12,500 pkt. Komisja konkursowa dokonując w dniu [...] grudnia 2011 r. rozstrzygnięcia postępowania konkursowego wybrała oferty zajmujące w rankingu końcowym pozycje od 1 do 44. Oferty na pozycji 44 uzyskały 59,166 punktów i zamknęły listę oferentów, wyczerpując kwotę przeznaczoną przez [...]OW NFZ na przedmiotowe postępowanie. Oferta wnioskodawcy dotycząca miejsc udzielania świadczeń przy ul. B. [...] [[...]] i S. [...] [[...]] w wyniku rozstrzygnięcia postępowania konkursowego została zakwalifikowana do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Natomiast oferta Z. dotycząca miejsc udzielania świadczeń przy ulicy: M. [...] [[...]], W. [...] [[...]], T. [...] [[...]], P. [...] [[...]], L. [...] [[...]], N. [...] [[...]], M. [...] [[...]] i S. [...] [[...]], nie została wybrana, ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Z. złożył odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu. Odwołanie zostało wniesione w terminie. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. organ I instancji poinformował Z. o prawie zapoznania się z aktami sprawy dotyczącymi postępowania konkursowego oraz o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Z. oświadczył m.in., że "(...) odmówiono nam możliwości zapoznania się z całością akt sprawy. (...) Odmówienie wglądu oferentowi do ofert złożonych przez innych oferentów i porównania ich z własną ofertą uniemożliwia właściwe odniesienie się do wyniku konkursu (...)". Po rozpoznaniu odwołania Z. Dyrektor [...]OW NFZ na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach w dniu [...] stycznia 2012 r. wydał decyzję oddalającą w całości odwołanie. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor [...]OW NFZ wskazał na brak naruszenia przez Komisję konkursową zasad prowadzenia postępowania w sprawie oraz powołał fakt niewykazania przez odwołującego doznania uszczerbku w interesie prawnym. Wykazał, że postępowanie Komisji konkursowej było prawidłowe, zgodne z obowiązującymi przepisami ustawy o świadczeniach i aktami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Komisja konkursowa w wyniku rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu ofert dokonała zabezpieczenia świadczeń objętych przedmiotowym postępowaniem, poprzez wybór oferentów w ramach środków finansowych wskazanych w ogłoszeniu o konkursie ofert, zapewniając dostęp do świadczeń ogólnostomatologicznych świadczeniobiorcom na obszarze L. Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Z. wniósł w ustawowym terminie odwołanie do Prezesa NFZ. Odwołanie zostało wniesione za pośrednictwem Dyrektora [...]OW NFZ. W odwołaniu Z. wnioskował o uchylenie decyzji nr [...] Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] stycznia 2012 roku i nakazanie ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Jednocześnie stwierdził doznanie uszczerbku prawnego, wynikającego z następujących przesłanek: 1. przeprowadzenia postępowania konkursowego z naruszeniem obowiązujących przepisów prawnych, w tym: przepisów art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach, poprzez: a. naruszenie zasady równego traktowania oferentów; b. braku weryfikacji danych zgłoszonych przez oferentów w oświadczeniach; c. nieuwzględnienie interesu społecznego; 2. naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 73 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez odmówienie mu wglądu do ofert innych oferentów; 3. naruszenie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 47, poz. 211) poprzez wyłączenie jawności ofert. Zgodnie z art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego pismem z dnia [...] marca 2012 r. ([...]) poinformowano Z. o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań dotyczących odwołania od wyników postępowania konkursowego. W dniu [...] marca 2012 r. Z. wystąpił ze stosownym pismem do Prezesa NFZ, w którym stwierdził, że "(...) zebrany w postępowaniu odwoławczym materiał dowodowy nie stanowi pełnych akt sprawy. Brak jest ofert innych oferentów oraz otrzymanej przez nich punktacji w rankingach: otwarcia, kwalifikacyjnym, końcowym. Zatem zostaliśmy pozbawieni prawa wglądu w całość akt postępowania, co uniemożliwia nam właściwe odniesienie się do wyniku konkursu (...)". Po rozpatrzeniu odwołania Prezes NFZ decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nie uwzględnił odwołania wniesionego przez Z. L. Prezes NFZ stwierdził, że w myśl art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedmiotem rozstrzygania przez organy NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Kontrolowana jest także prawidłowość postępowania w sprawie zawarcia umowy. Zatem przedmiot badania organów skonkretyzowany jest do określonego podmiotu - odwołującego się i do określonych czynności Komisji podejmowanych wobec tego podmiotu. Prezes NFZ wskazał, że art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach dał jemu prawo do określania warunków wymaganych od świadczeniodawców. Warunki te są zawsze określone w ogłoszeniu o rozpoczęciu postępowania. Nie ulegają zmianie w trakcie postępowania. Zatem zainteresowani otrzymują informacje co do warunków postępowania na takich samych zasadach. Wszyscy oferenci następnie mają do wypełnienia takie same ankiety, które potem są oceniane na tych samych zasadach. Postępowanie zaś kończy się z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia konkursu ofert według art. 152 ust. 2 ustawy o świadczeniach. Prezes NFZ podzielił ustalenia organu I instancji co do prawidłowości punktacji przydzielonej skarżącemu. System wyboru ofert następuje w trybie eliminacyjno - konkurencyjnym, oferty uszeregowane pozostają według listy rankingowej czyli wybierane są oferty, które uzyskały najwyższą liczbę punktów. Zaznaczył, że do uszczerbku interesu prawnego może dojść wtedy, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia danej umowy. Skarżący nie wykazał, że jego oferta została przyjęta do konkursu i oceniona odmiennie, aniżeli wynikało to z zasad obowiązujących. Organ zauważył, że Z. co do dwóch miejsc udzielania świadczeń, został zakwalifikowany do zawarcia umowy. Wskazał, że obowiązujące przepisy nie nakazywały obowiązkowych kontroli oferentów, co także dopuszczało zarządzenie nr [...] Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] listopada 2011 r. Komisja konkursowa uwzględniła wszystkie oświadczenia oferentów, zwłaszcza, że każdy uczestnik konkursu ofert także oświadczał, że jego wyjaśnienia są zgodne z prawem i stanem faktycznym. Złożenie nieprawdziwych oświadczeń mogło skutkować odpowiedzialnością karną z art. 271 § 1 k.k. Ponadto po rozstrzygnięciu konkursu i zawarciu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej NFZ będzie dokonywał weryfikacji danych z ofert. Bezzasadny był także, zdaniem Prezesa NFZ, zarzut naruszenia interesu społecznego poprzez ograniczenie dostępu pacjentów obszaru L. do świadczeń zdrowotnych w zakresie ogólnostomatologicznym. Organ nie podzielił także stanowiska odwołującego co do naruszenia przepisów postępowania: art. 7, 10 § 1 i 73 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wglądu do pełnej dokumentacji oferentów w części niejawnej postępowania konkursowego oraz w trakcie postępowania odwoławczego. Wyjaśnił, że w trakcie konkursu oferent nie może zapoznawać się z innymi ofertami, co szczegółowo wyjaśnił Dyrektor [...]OW NFZ. Podobnie sprawa wygląda z wyłączeniem jawności ofert w trakcie postępowania odwoławczego. Takie stanowisko miały potwierdzać ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.) oraz ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 211). Zdaniem organu, odwołującemu w postępowaniu konkursowym mogły zostać przedstawione do wglądu jedynie akta sprawy dotyczące jego własnej oferty. W tej sytuacji został zapewniony skarżącemu czynny udział w każdym stadium postępowania i możliwość zapoznania się z całością materiału dowodowego. Na powyższą decyzję Z. z siedzibą w L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i 3 k.p.a., art. 73 § 1, art. 74 § 2, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez niezasadne uniemożliwienie stronie zapoznania się z całością materiałów postępowania, niewydanie w tym zakresie postanowienia i naruszenie w ten sposób prawa strony do poddania takiego rozstrzygnięcia kontroli sądowej, co w konsekwencji doprowadziło do niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, a także poprzez niewyjaśnienie w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie rozważenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 1 i 2, art. 148 i art. 152 ustawy o świadczeniach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie zapewniono w toku postępowania konkursowego równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ani nie zagwarantowano w tym postępowaniu zasady uczciwej konkurencji, a także równego (na tych samych zasadach) udostępniania wszystkim świadczeniodawcom wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji związanych z prowadzonym postępowaniem oraz mimo wystąpienia uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...]OW NFZ oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ podtrzymał dotychczasową argumentację i wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opubl. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), nazywanej dalej "p.p.s.a.". Nadto na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz mając na uwadze treść art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach, Sąd uznał, iż jest ona zasadna. Przed oceną czynności organów obu instancji, należało wyjaśnić, jaki charakter i właściwości ma prowadzone przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ) wszczęte w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej. W tym zakresie sąd orzekający w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione m.in. w wyrokach z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 254 - 256/12, z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 459/12 czy z dnia 11 lipca 2012, sygn. akt II GSK 121/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że istotne znaczenie w tym zakresie mają: art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach. Według art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tego aktu. Przepis art. 154 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o świadczeniach zaś stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (zd. pierwsze ust. 3 art. 154 ustawy o świadczeniach). Zatem postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Z przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 tej ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i tym samym wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Z tego NSA wywodzi, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie znajduje podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. W świetle tych reguł (zwłaszcza równego traktowania) nie jest możliwe skontrolowanie zasadności ustalenia rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. NSA wskazał, że choć przepisy ustawy o świadczeniach nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących postępowania odwoławczego, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają, to jednak Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach. Konsekwencją powyższego stanowiska jest stosowanie reguł k.p.a. dotyczących udostępniania akt. Zdaniem NSA, akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Chodzi o to, aby nie dochodziło do istotnego ograniczania możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w pełni należało podzielić stanowisko skarżącego co do potrzeby porównania jego oferty z ofertami pozostałych uczestników konkursu. Skarżący w trakcie postępowania odwoławczego składał taki wniosek, który nie został jednakże załatwiony formalnie. Ponadto nieuzasadnione było nieudostępnienie skarżącemu pełnej listy rankingowej, skoro została stworzona w trakcie postępowania konkursowego i nie zawierała żadnych danych, które byłyby sprzeczne z prawem, a obejmowała jedynie punktację przydzieloną poszczególnym uczestnikom konkursu. Skarżący został w ten sposób pozbawiony nawet możliwości dostępu do informacji co do liczby punktów uzyskanych przez poszczególnych oferentów, co w konsekwencji oznaczało, że nie miał informacji, jaka liczba punktów była w danym konkursie potrzebna do zakwalifikowania się do zawarcia umowy. Ponadto było to w konsekwencji sprzeczne z dalszymi zasadami postępowania o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, skoro według art. art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. Zgodnie z art. 135 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach Fundusz realizuje zasadę jawności umów w ten sposób, że w terminie 14 dni od dnia zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zamieszcza na swojej stronie internetowej informacje o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych (miara przyjęta do określenia wartości świadczenia opieki zdrowotnej w określonym zakresie lub rodzaju, w szczególności: punkt, porada, osobodzień) wyrażających wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów. Ponadto przepis art. 136 ustawy o świadczeniach określa, jakie elementy zawiera umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a tym samym, które są ujawniane. Podmioty zapoznające się z zawartymi umowami i mające wiedzę na temat rozwiązań prawnych obwiązujących podczas konkursu, mogą bez problemu ustalić, jak zostali ocenieni świadczeniodawcy, z którymi zawarto umowy. Ale jest to już etap po zawarciu umów, a nie odwołań od wyników konkursu. Uniemożliwienie Z. zapoznania się z aktami konkursu i ofertami stanowiło naruszenie przepisów postępowania dotyczących udostępniania akt (art. 73 k.p.a.), a tym samym art. 10 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niezagwarantowanie stronie prawa czynnego udziału w sprawie, gdyż nie mogąc zapoznać się z aktami uczestników konkursu i listą rankingową nie mógł wypowiedzieć się co do prawidłowości przeprowadzonego konkursu (w tym przyznanych ocen). Organ nieprawidłowo przyjął, że strona ma prawo wglądu do akt zgromadzonych w danej sprawie (str. 16 decyzji Prezesa NFZ) czyli do akt dotyczących tej strony, co można byłoby rozumieć, że w ramach jednego postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest tyle postępowań (administracyjnych - odwoławczych), ile złożono odwołań. Opisane zachowanie organu stanowiło także naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli wyrażonej przez art. 8 k.p.a., nakazującej w sposób praworządny i sprawiedliwy prowadzić postępowanie i je rozstrzygnąć. Zdaniem Sądu, momentem decydującym o tym czy oferta jest prawidłowa i prawdziwa, jest moment końcowej daty składania ofert, zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach (ofertę odrzuca się jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3) w zw. z § 13 ust. 1 zarządzenia 46/2011/DSOZ wymieniającego dokumenty i oświadczenia, które powinny być objęte ofertą (w pkt 11 mówi się, że należy dołączyć inne dokumenty lub oświadczenia, jeżeli obowiązek dołączenia ich do oferty został określony w warunkach zawierania umów) i § 14 - 17 zarządzenia 46/2011/DSOZ określających, że jeden podmiot może złożyć tylko jedną ofertę oraz sposoby jej uzupełniania oraz składania nowej oferty w miejsce wycofanej. Organy obu instancji, odnosząc się do zarzutów skarżącego pominęły powołane w ogłoszeniu o konkursie ofert (k. - [...] - [...] akt adm.) zarządzenie 55/2010/DSOZ. W myśl § 7 tego zarządzenia świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy i realizacji umowy w rodzaju leczenie stomatologiczne musiał spełniać wymagania określone w załączniku nr 3 oraz nr 4 do zarządzenia oraz w przepisach odrębnych. W załączniku nr 4 do zarządzenia 55/2010/DSOZ szczegółowo wymieniono wymagania i warunki, jakie powinien spełniać oferent. Ponadto według § 7 ust. 3 tego zarządzenia świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, musi spełniać wymagania dotyczące dostępności do świadczeń, określone w § 8. Z kolei według § 9 ust. 1 zarządzenia 55/2010/DSOZ świadczenia opieki zdrowotnej, na wykonywanie których Fundusz zawarł umowę ze świadczeniodawcą, udzielane są osobiście przez osoby zgłoszone przez świadczeniodawcę do realizacji umowy. Z tego aktu także wynikał obowiązek spełnienia wymagań oferty przez oferenta w dniu złożenia oferty, a nie w dniu rozstrzygnięcia konkursu czy w dacie zawarcia umowy. Naruszenie tej zasady powodowało naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, albowiem Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. W tej sytuacji oferenci, którzy prawidłowo zrozumieli wymogi co do ofert, złożyli je w prawidłowym stanie, nie musieli wygrać konkursu, a oferenci składający tylko oświadczenia, mogliby po ich wytypowaniu do zawarcia umowy, zmieniać ofertę, byleby wykazać, iż w chwili zawierania umowy spełniali warunki, które rzekomo mieli spełniać w dacie rozstrzygnięcia konkursu (miarodajny jest moment złożenia oferty). Nieudostępnienie pełnych akt administracyjnych skarżącemu (zwłaszcza ofert pozostałych uczestników konkursu) nie pozwoliło na rozwianie jego wątpliwości co do zgłaszanych zarzutów. Natomiast brak kontroli pełnych akt administracyjnych przez organy obu instancji nie pozwolił na jednoznaczne odniesienie się do zarzutów skarżącego, które wykazywały błędną ocenę oferty konkurentów, a nie błędy Komisji w ocenie jego oferty. Niezależnie od powyższego, wpływ na wynik postępowania wskutek naruszenia zasad: wynikającej z art. 134 ust. 1 (wyżej cytowanej) oraz z art. 146 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy oświadczeniach (Prezes Funduszu określa: przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert, warunki wymagane od świadczeniodawców) w zw. z art. 147 tej ustawy (Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania) miały zarządzenie Nr [...]Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] listopada 2011 r. i działania Komisji konkursowej w oparciu o ten akt. Należy zauważyć, że zarządzenie to zostało wydane w ostatnim dniu wyznaczonym na składanie ofert. Nie wszyscy uczestnicy omawianego postępowania mogli zapoznać się z tym zarządzeniem i dopasować ewentualnie ofertę do jego wymogów. Co istotniejsze, w zarządzeniu tym znalazły się zapisy, które należą do kompetencji regulacyjnych Prezesa NFZ, sprzeczne z uregulowaniami zarządzeń 46/2011/DSOZ i 55/2010/DSOZ, także tymi wyżej omówionymi. Ponadto zostało ono wydane bez podstawy prawnej. Nie stanowiły jej przepisy powołane w podstawie zarządzenia: art. 107 ust. 1 ustawy o świadczeniach (Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu kieruje oddziałem wojewódzkim Funduszu i reprezentuje Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego oddziału) ani art. 107 ust 5 pkt 8 tej ustawy, który mówi, że do zadań dyrektora oddziału wojewódzkiego należy przeprowadzanie postępowań o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w tym świadczeń wysokospecjalistycznych. Stosowanie przez Komisje konkursowe powyższego zarządzenia Dyrektora [...]OW NFZ uniemożliwiło realizację ustawowych zasad dotyczących postępowania konkursowego, gdyż zmieniono zasady odnośnie kontroli oferentów, jako braki formalne uznano konflikt w zakresie personelu i harmonogramu, choć są to elementy merytoryczne oferty. Czynności, które powinna przeprowadzać komisja konkursowa, a które miały powodować, że postępowanie będzie prowadzone z zachowaniem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, co przewiduje art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zostały przeniesione na bliżej nieokreślony, ale późniejszy etap postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Reasumując, w ocenie Sądu, organy w toku postępowania administracyjnego naruszyły zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, będącej jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a także pozostającą z nią w związku zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Nie wyjaśniły w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i nie rozważyły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Naruszenia wskazanych przepisów mogły mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy, skoro skarżącego pozbawiono wglądu do akt, nie mógł on sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu, w tym nie miał możliwości zbadania czy wydane rozstrzygnięcie w sprawie zainicjowanej jego odwołaniem było zasadne. Przez niewłaściwe stosowanie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, szczególnie wskutek wydania w dniu [...] listopada 2011 r. zarządzenia nr [...]Dyrektora [...]OW NFZ została naruszona zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny kierować się podanymi powyżej wskazówkami. Wobec tego skoro doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. sąd orzekł, jak w punkcie wyroku. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzekł w zakresie wykonalności uchylonych decyzji. O kosztach orzekł na mocy art. 200, 205 § 1 p.p.s.a.