VI SA/Wa 702/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) oraz w związku z art. 36 ust 1 pkt 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 117), po rozpatrzeniu zażalenia T. B. utrzymała w mocy postanowienie Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], odmawiające wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że T. B. wnioskiem z dnia 19 listopada 2019 r., wystąpił do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], w świetle zapisów art. 15a ust. 4 ustawy z dn. 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wnioskodawca uważa, że zakres posiadanych uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, obejmuje upoważnienie do projektowania nie tylko konstrukcji obiektu, ale także architektury obiektu. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, ze względu na tryb art. 113 § 2 K.p.a., odmówiła wyjaśnienia wątpliwości co do zakresu uprawnień budowlanych. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna, rozpoznając wniesione przez zainteresowanego zażalenie wyjaśniła, że T. B. posiada decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], nadającą uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Przedmiotowa decyzja upoważnia stronę w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania konstrukcji obiektu oraz kierowania robotami budowlanymi w odniesieniu do konstrukcji oraz architektury obiektu. Taki zapis treści uprawnień budowlanych jest zgodny z art. 15a ust. 4 ustawy z dn. 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) Organ stwierdził, że strona żąda wyjaśnienia wątpliwości co do zapisów ww. art. 15a ust. 4 ustawy Prawo budowlane i potwierdzenia, że na podstawie posiadanych uprawnień budowlanych może projektować nie tylko konstrukcje obiektu, ale również architekturę obiektu. Organ wyjaśnił, że punktem odniesienia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. jest wyłącznie treść decyzji, co do której strona zgłasza wątpliwości i treść wniosku strony. Dlatego też, w ramach zastosowania art. 113 § 2 K.p.a. nie mieści się wykładnia przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji objętej wyjaśnieniem. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia decyzji zawierać powinna sama decyzja w swym uzasadnieniu, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Dokonując wyjaśnienia treści decyzji, organ nie może wyjść jednak poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji organ nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia sprawy, ani też go uzupełnia. Organ zaznaczył, że kwestia interpretacji art. 15a ust. 4 ustawy Prawo budowlane wiąże się z rozstrzygnięciem odrębnej kwestii prawnej. Organ I instancji badając żądaną przez stronę kwestię wykroczyłby poza zakres przedmiotowy postępowania prowadzonego w trybie art. 113 § 2 K.p.a. Tak więc wniosek strony daleko wykracza poza treść decyzji, na podstawie której wnioskodawca wykonuje samodzielną funkcję techniczną, a tym samym nie może być rozpatrzony w trybie art. 113 § 2 K.p.a. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 K.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, naruszałby w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Organ nie może też, udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz takich, które w istocie nie dotyczą wątpliwości co do jej treści. Wątpliwości interpretacyjne przepisów prawa powinny być wyjaśniane w drodze właściwej wykładni, która nie może obejmować treści decyzji nie budzącej wątpliwości. W takich przypadkach organ I instancji powinien w formie zwykłej korespondencji zinterpretować obecnie obowiązujące przepisy prawa i przedstawić swoje stanowisko co do zakresu uprawnień. Tak więc Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa powinna w formie zwykłej korespondencji wyjaśnić stronie omawianą kwestię projektowego zakresu uprawnień budowlanych z dn. [...] czerwca 2019 r., znak: [...]. W przypadku niezadowolenia z wyjaśnień Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej, strona ma prawo skierować swoje zapytanie do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. Na poparcie swojej argumentacji organ przytoczył stosowne orzecznictwo. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, T. B. wniósł o o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz na podstawie art. 135 ppsa uchylenie aktu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) poprzez jego zastosowanie i błędne uznanie, że postanowienie wyjaśniające niezrozumiałą treść decyzji w zakresie dotyczącym uprawnień do sporządzania projektów w zakresie architektury, będzie wiązała się z wykładnią przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i szczegółowo uzasadnił wskazany zarzut. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości wyrażoną dotychczas argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. W postępowaniu administracyjnym organy wydają decyzje i postanowienia. Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji w sytuacji, gdy rozstrzyga sprawę, co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Decyzja administracyjna może być dotknięta wadami o różnym ciężarze gatunkowym, co prowadzi do zróżnicowania ich następstw prawnych. Błędy i omyłki znajdujące się w decyzji oraz opuszczenie jej fragmentów, a więc uchybienia formy, należą w zasadzie do wad nieistotnych, które są usuwane w trybie rektyfikacji decyzji (art.111- 113 kpa). Zgodnie z art. 123 § 1 i 2 k.p.a. postanowienia wydawane w toku postępowania dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Powoduje to występowanie zasadniczej różnicy pomiędzy materią rozstrzyganą w drodze decyzji i w drodze postanowienia. W myśl art. 113 § 2 kpa organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Przesłanki wyjaśnienia treści decyzji w trybie art. 113 § 2 kpa są odmienne od przesłanek usunięcia błędów i innych omyłek w trybie art. 113 § 1 kpa. O ile przesłanką zastosowania art. 113 § 1 kpa jest oczywistość błędu, to wyjaśnienie treści decyzji w trybie art. 113 § 2 kpa jest dopuszczalne w razie stwierdzenia, że zawiłości lub niejednoznaczności treści decyzji są na tyle duże, że wymagają przeprowadzenia postępowania w celu wyjaśnienia treści decyzji. Niejednoznaczność decyzji występuje wówczas, gdy możliwe jest rozumienie jej treści na różne, konkurencyjne sposoby. Zawiłość decyzji wiąże się natomiast z brakiem możliwości ustalenia jakiegokolwiek sensu rozstrzygnięcia. Celem instytucji z art. 113 § 2 kpa jest usunięcie niejasności w treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy decyzja jest niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów, względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 935/13- cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też uzupełniać merytorycznie rozstrzygnięcie, a także dokonywać jego interpretacji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, poprzez jego uzupełnienie lub dokonanie wyjaśnienia zagadnień w niej poruszonych. Niejednoznaczność bądź też zawiłość treści decyzji jest konsekwencją zastosowanych w niej niejasnych wyrażeń, sformułowań lub skrótów. Zakres wyjaśnienia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Organ nie może też udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz nie dotyczą wątpliwości co do treści decyzji. Wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 kpa nie może bowiem prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Organ administracji nie jest też powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia jak rozumiał własną decyzję. Ponadto instytucja uregulowana w art. 113 § 2 kpa nie może być wykorzystywana w celu kwestionowania samej zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 15/16). Ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, podobnie jak nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego mogą być zwalczane w trybie odwoławczym bądź też w trybie nadzoru. Nie może być natomiast wykorzystywany do tego celu tryb rektyfikacyjny (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA 622/01).Co do zasady, wyjaśnienie wątpliwości treści decyzji czy postanowienia jest konieczne tylko wtedy, gdy decyzja czy postanowienie jest niejednoznaczne lub tak zawiłe, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy (tak w wyroku NSA z dnia 9 września 2003 r., sygn. akt I SA 1283/01). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należało, że stanowisko organów rozstrzygających w niniejszej sprawie jest zasadne. Skarżący wystąpił do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. w świetle zapisów art. 15a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W ocenie skarżącego zakres posiadanych uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, obejmuje upoważnienie do projektowania nie tylko konstrukcji obiektu, ale także architektury obiektu. Zgodnie z art. 15 a ust. 4 ustawy Prawo budowlane uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń uprawniają do projektowania konstrukcji obiektu lub kierowania robotami budowlanymi w odniesieniu do konstrukcji oraz architektury obiektu. Ustawodawca rozróżnił zatem dwa rodzaje uprawnień budowlanych (do projektowania i kierowania robotami budowlanymi) przypisując im odpowiednio stosowny zakres - projektowanie odnosić się może wyłącznie do konstrukcji obiektu, zaś kierowanie robotami budowlanymi dotyczy zarówno konstrukcji obiektu jak i jego architektury. W treści decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. zakres uprawnień określono jako projektowanie konstrukcji obiektu i kierowanie robotami budowlanymi w odniesieniu do konstrukcji oraz architektury obiektu, z uwagi na fakt, że skarżącemu przysługują uprawnienia budowlane bez ograniczeń zarówno co do projektowania jak i kierowania robotami budowlanymi. W konsekwencji, organy rozstrzygające w niniejszej sprawie zasadnie uznały, że żądanie strony nie stanowi podstawy do wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] grudnia 2019 r. Wniosek zawiera bowiem pytania dotyczące merytorycznego zakresu uprawnień budowlanych, które wychodzą poza treść decyzji i nie dotyczą wątpliwości co do jej treści. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. ----------------------- 6