VI SA/Wa 707/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. spec. Patrycja Kumicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi L S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej też jako "organ" lub "Prezes UKE") decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "kpa") w związku z art. 206 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018 r., poz. 1954, dalej "Pt") po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca", "spółka" lub "strona") z dnia 9 października 2018 r., o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia z dniem [...] października 2014 r. decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2008 r. o nr [...] (dalej "Decyzja"), w zakresie tabeli nr 19 w art. 5 ust. 7 części finansowej Decyzji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: w dniu [...] grudnia 2008 r., Prezes UKE wydał Decyzję o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] (obecnie [...]) z siecią [...] S.A. z siedzibą w [...] (obecnie [...] dalej "strona"). Pismem z dnia 15 stycznia 2018 r., skarżąca zwróciła się do Prezesa UKE z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia Decyzji w zakresie tabeli nr 19 w art. 5 ust. 7 części finansowej (dalej "Wniosek"), wskazując jako przyczynę zawarcie pomiędzy Stronami w dniu [...] października 2014 r. porozumienia nr [...] (dalej "Porozumienie"), na skutek którego Strony dokonały zmiany wysokości opłat tranzytowych w sieci [...]. Prezes UKE, pismem z dnia 16 stycznia 2018 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji w zakresie tabeli nr 19 w art. 5 ust. 7 części finansowej. Jednocześnie Prezes UKE zwrócił się do [...] o przedstawienie stanowiska w sprawie wniosku [...], a także wszelkich dokumentów niezbędnych do jego rozpatrzenia. Pismem z dnia 24 stycznia 2018 r. spółka złożyło pismo, w którym doprecyzowało żądanie Wniosku w sprawie, wskazując, iż żąda stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji z dniem [...] października 2014 r. tj. z dniem zawarcia Porozumienia pomiędzy Stronami, również ze względu na obowiązywanie w obrocie prawnym art. 28 ust. 5 Pt. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania [...] przedstawiło stanowisko w sprawie pismem z dnia 2 lutego 2018 r. oraz wniosło o nieuwzględnienie wniosku [...]. Pismem z dnia 16 lutego 2018 r., Prezes UKE wezwał Strony do przedstawienia informacji w zakresie wskazania, jakie intencje kierowały Stronami przy zawieraniu Porozumienia, w szczególności czy zamiarem Stron było czasowe wyłączenie stosowania stawek określonych w Decyzji poprzez zawarcie Porozumienia. Prezes UKE wezwał Strony także do wskazania jak interpretują postanowienie wskazane w § 4 ust. 11 Porozumienia, W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia 22 lutego 2018 r., [...] udzieliło odpowiedzi, zgodnie z którą intencją spółki było wygaszenie sporów, także sądowych, zaistniałych pomiędzy [...] i [...] oraz ugruntowanie warunków współpracy na przyszłość. Skarżąca udzieliła odpowiedzi, iż jej intencją było stałe wyłączenie stawek określonych w Decyzji. Natomiast co do interpretacji § 4 ust. 11 Porozumienia [...] wskazała, iż jej zdaniem postanowienie to oznacza, że Strony po okresie 36 miesięcy trwania Porozumienia lub po przekroczeniu wartości 750.000,00 złotych będą rozliczać się zgodnie ze sztywną stawką określoną w tabeli nr 1 Porozumienia. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 8 marca 2018 r., [...] wskazało, iż intencją Stron przy zawieraniu Porozumienia była chęć uregulowania sporu opisanego w pkt 4, 7 - 9 preambuły Porozumienia, a także czasowe wyłączenie stosowania stawek określonych w Decyzji. Natomiast jeżeli zaś chodzi o sposób interpretacji postanowienia określonego w § 4 ust. 11 Porozumienia, [...] wskazało, iż nie można interpretować tego postanowienia w oderwaniu od pozostałych, określonych w § 4 ustaleń Porozumienia. Dodatkowo [...] wskazało, iż uzgodnienie stanowiło "promocję" obowiązującą 3 lata. [...] podniosło, że "gdyby rzeczywistą wolą Stron była zmiana Decyzji w tym zakresie, to postanowienia Porozumienia zostałyby sformułowane w sposób precyzyjny, poprzez przyjęcie formy aneksu do umowy/decyzji zastępującej tę umowę/decyzję (ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej zmienianego postanowienia Decyzji)". [...] pismem z dnia 11 kwietnia 2018 r., zakwestionowało argumenty przedstawione przez [...] w postępowaniu i przedstawiło stanowisko w sprawie wskazując, że zakres przedmiotowy Porozumienia nie odpowiada treści Decyzji, jak również nie zostało ono zawarte ze skutkiem określonym w art. 28 ust. 5 Pt. [...] zaprzeczyło także twierdzeniom [...], iż intencją zawarcia Porozumienia było uchylenie postanowień wynikających z treści Decyzji. Ponadto [...] wskazało, iż Strony zawarły w dniu 29 marca 2018 r., Umowę w zakresie warunków i zasad świadczenia usługi tranzytu w sieci [...], która określiła nowe stawki za tę usługę, potwierdzając tym samym, że stawki tranzytowe z Porozumienia nie miały zastosowania do bieżącej współpracy pomiędzy [...], a [...] po okresie obowiązywania Porozumienia. W dniu 8 maja 2018 r., [...] złożyło wniosek o przeprowadzenie rozprawy oraz dopuszczenie dowodu z przesłuchania stron na okoliczność ich zamiaru przy zawarciu Porozumienia. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., Prezes UKE odmówił przeprowadzenia dowodów, a ponadto wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji. Pismem z dnia 9 października 2018 r., [...] złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 28 ust. 5 Pt poprzez brak stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji w zakresie uregulowanym w Porozumieniu. Ponadto [...] zarzuciło naruszenie art. 1 pkt 1 kpa w związku z art. 2 § 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1360, ze zm.) oraz niewłaściwe zastosowanie art. 65 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz, 1025, ze zm.) poprzez dokonanie wykładni treści Porozumienia, co wykracza poza zakres kompetencji Prezesa UKE, a także naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy co do zastąpienia Decyzji przez Porozumienie. Ostatecznie [...] zarzuciło Zaskarżonej Decyzji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na pominięciu ustalenia zawartego w Porozumieniu co do stawki opustu za tranzyt połączeń do sieci [...]. Prezes UKE pismem z dnia 17 października 2018 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej wydaniem decyzji i wezwał [...] do potwierdzenia, czy faktycznie [...] i [...] zawarły umowę w zakresie warunków i zasad świadczenia usługi tranzytu w sieci [...] w dniu 29 marca 2018 r. W dniu 6 listopada 2018 r. [...] przedstawiło swoją cząstkową odpowiedź na wezwanie Prezesa UKE i wskazało, że potwierdza okoliczność zawarcia pomiędzy [...], a [...] umowy w dniu 29 marca 2018 r. W dniu 3 grudnia 2018 r., [...] przedstawiło stanowisko co do wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy. W piśmie tym [...] wskazało, że żądanie [...] należy uznać za bezpodstawne, gdyż przesłanki o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 kpa nie zrealizowały się w kontekście niniejszej sprawy. Zdaniem [...] nie doszło do wygaśnięcia Decyzji, co w konsekwencji spowodowało, iż nie mogła zostać wydana decyzja stwierdzająca jej wygaśnięcie. Ponadto [...] podniosło, że Prezes UKE był zobowiązany do wydania decyzji, zgodnie z art. 7, 77 i 80 kpa, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, którego jednym z kluczowych elementów była kopia Porozumienia przedstawiona przez [...]. Dodatkowo [...] w stanowisku wskazało na niekonsekwencję działań skarżącej, w sytuacji kiedy skarżąca zarzuca Prezesowi UKE brak kompetencji do dokonywania wykładni Porozumienia, a następnie formułuje zarzut dotyczący błędu w ustaleniach faktycznych, wskazując na pominięcie niektórych ustaleń Stron zawartych w treści Porozumienia. W dniu [...] stycznia 2019 r., Prezes UKE wydał decyzję, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia z dniem [...] października 2014 r. Decyzji o dostępie. [...] złożyło skargę od decyzji, zarzucając jej: 1. obrazę prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne poprzez uznanie w wygaśnięcia Decyzji o połączeniu sieci w zakresie uprzednio uregulowanym w tabeli nr 19 w art. 5 ust. 7 jej części finansowej pomimo zawarcia przez Skarżącego i [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej "[...] ") w zakresie w/w tabeli porozumienia z dnia [...] października 2014 r. nr [...] (dalej "Porozumienie"), co winno skutkować zgodnie z treścią art. 28 ust. 5 wygaśnięciem Decyzji o połączeniu sieci w zakresie zawartego Porozumienia; 2. obrazę prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 65 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny polegające na dokonywaniu wykładni treści Porozumienia co do jego czasowego obowiązywania, pomimo braku znaczenia takiego ustalenia dla rozstrzygnięcia sprawy; 3. naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez nierozpoznanie zarzutu Wnioskodawcy błędu w ustaleniach faktycznych Prezesa UKE polegającym na pominięciu, iż Strony nie tylko ustaliły w przedmiotowym Porozumieniu stawki opustu za tranzyt połączeń do sieci [...] w wysokości 0,00300 PLN, ale również samej stawki za tranzyt w wysokości 0,0055 PLN w ust. 7 § 4 przedmiotowego Porozumienia. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał m.in., że Porozumienie zawarte pomiędzy skarżącą i [...] stanowiło jedynie czasowe uzgodnienie pomiędzy stronami, po wygaśnięciu którego strony na nowo ustalą omawianą kwestię warunków świadczenia usługi tranzytu, albo powrócą do rozliczeń określonych przez Prezesa UKE w decyzji o dostępie ze względu na fakt, pojawiania się w Porozumieniu następujących sformułowań: - § 4 ust. 1 Porozumienia - "Usługa tranzytu w Sieci [...] jest świadczona i rozliczana na zasadach określonych w Decyzji Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] z zastrzeżeniem zmian wynikających z § 4 Porozumienia", - § 4 ust. 2 Porozumienia - " Z tytułu kierowania ruchu w ramach usługi tranzytu [...] [...] otrzymuje 0,0030 PLN opust w opłacie za każdą minutę ruchu tranzytowego skierowanego przez [...] do Sieci [...], w okresie 36 miesięcy od dnia wejścia w życie Porozumienia (...)", - § 4 ust. 4 Porozumienia - "Opust, o którym mowa w ust. 2 powyżej, nie może przekroczyć w okresie 36 miesięcy od dnia wejścia w życie Porozumienia łącznie kwoty 750 000 PLN", - § 4 ust. 11 Porozumienia - "W celu uniknięcia wątpliwości, Strony potwierdzają, że stawki za usługę tranzytu w Sieci [...] oraz opusty wskazane w § 4 Porozumienia mają zastosowanie wyłącznie do ruchu telekomunikacyjnego opisanego w § 4 Porozumienia oraz w opisanym w nim zakresie. W szczególności Strony potwierdzają, że Porozumienie nie ma zastosowania do ruchu telekomunikacyjnego objętego usługą tranzytu w Sieci [...] kierowanego przez [...] do Sieci [...] po upływie okresu 36 (słownie: trzydziestu sześciu) miesięcy, o którym mowa w ust. 4 powyżej". Na podstawie przytoczonych powyżej postanowień zawartych w Porozumieniu można zdaniem organu jednoznacznie stwierdzić, że celem zawarcia Porozumienia było czasowe uregulowanie zasad współpracy, co wprost wynika z postanowienia Porozumienia, w którym strony zastrzegły, iż Porozumienie nie ma zastosowania do ruchu telekomunikacyjnego objętego usługą tranzytu w Sieci [...] kierowanego przez [...] do sieci [...] po upływie okresu 36 miesięcy. Pozostałe zarzuty skargi uznał także za chybione i niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień, bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie. Zasadniczą w niniejszej sprawie kwestią sporną, jest ocena rozliczeń między stronami z tytułu tranzytu ruchu telekomunikacyjnego kierowanego przez [...] do sieci [...]. Wartość opłat został uregulowana w decyzji o dostępie z dnia [...] opl grudnia 2008 r. (tabela 19 art.6 ust.7), a następnie w Porozumieniu, które zostało zawarte na okres 36 miesięcy. W związku z powyższym zaistniał stan niepewności co do obowiązującej stawki po upływie 36 miesięcy. Skarżąca stoi na stanowisku, iż w sprawie należało zastosować art. 28 ust.5 pt i uznać wygaśnięcie Decyzji w zakresie uprzednio uregulowanym w tabeli nr 19 w art.5 ust.7 jej części finansowej, organ oraz [...] twierdzi, iż po upływie 36 miesięcy nastąpił powrót do stawek wskazanych w Decyzji ewentualnie strony mogły po upływie 36 miesięcy na nowo ustalić omawianą kwestię warunków świadczenia usługi tranzytu. W ocenie Sądu z zapisów Porozumienia jednoznacznie wynika, iż zamiarem stron było czasowe uregulowanie zasad współpracy w tym udzielenie skarżącej opustu na okres 36 miesięcy, świadczą o tym przytoczone przez organ ustępy paragrafu 4 Porozumienia iż "Usługa tranzytu w Sieci [...] jest świadczona i rozliczana na zasadach określonych w Decyzji Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] z zastrzeżeniem zmian wynikających z § 4 Porozumienia", "Z tytułu kierowania ruchu w ramach usługi tranzytu [...] otrzymuje 0,0030 PLN opust w opłacie za każdą minutę ruchu tranzytowego skierowanego przez [...] do Sieci [...] , w okresie 36 miesięcy od dnia wejścia w życie Porozumienia (...)", a także "Opust, o którym mowa w ust. 2 powyżej, nie może przekroczyć w okresie 36 miesięcy od dnia wejścia w życie Porozumienia łącznie kwoty 750 000 PLN" oraz "W celu uniknięcia wątpliwości, Strony potwierdzają, że stawki za usługę tranzytu w Sieci [...] oraz opusty wskazane w § 4 Porozumienia mają zastosowanie wyłącznie do ruchu telekomunikacyjnego opisanego w § 4 Porozumienia oraz w opisanym w nim zakresie. W szczególności Strony potwierdzają, że Porozumienie nie ma zastosowania do ruchu telekomunikacyjnego objętego usługą tranzytu w Sieci [...] kierowanego przez [...] do Sieci [...] po upływie okresu 36 (słownie: trzydziestu sześciu) miesięcy, o którym mowa w ust. 4 powyżej". Intencją zawarcia Porozumienia było wygaszenie sporów zaistniałych między stronami oraz ustalenie warunków współpracy na przyszłość. Zapisy Porozumienia przytoczone powyżej świadczą, iż strony umówiły się na czas określony, trwający 36 miesięcy na preferencyjne warunki świadczenia usługi tranzytu tj. usługi komercyjnej, zderegulowanej. Uzgodnienie to stanowiło rodzaj promocji obowiązującej 3 lata, której termin upłynął z końcem października 2018 r. Z treści przepisu art. 28 ust.5 pt wynika możliwość zastąpienia umową całej decyzji, jak również części decyzji jeżeli strony zawarły umowę dotyczącą tylko niektórych spraw objętych decyzją. Aby decyzja przestała obowiązywać zakres przedmiotowy decyzji musi być w całości objęty postanowieniami umowy. Decyzja będzie zastąpiona w całości umową jeżeli umowa będzie dotyczyć wszystkich postanowień objętych decyzją. Zakres przedmiotowy Postanowienia nie odpowiada treści Decyzji. Należy również zauważyć, iż żadne z postanowień Porozumienia nie nawiązuje do stawek określonych w Decyzji. Gdyby rzeczywistą wolą stron była zmiana decyzji to postanowienia Porozumienia zostałyby sformułowane w sposób precyzyjny, jednoznacznie wskazujący na intencję takiej zmiany wraz z powołaniem się na przepisy prawa telekomunikacyjnego co zostało słusznie zauważone przez organ. Stawki określone w Porozumieniu zostały wskazane tylko na czas jego obowiązywania, po upływie 36 miesięcy (okresie zakończenia "promocji") nastąpił powrót do stawek określonych w Decyzji, strony mogły również na nowo ustalić omawianą kwestię warunków świadczenia usługi tranzytu. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 65 § 2 kc polegającego na dokonywaniu wykładni treści Porozumienia w zakresie ustalenia treści zobowiązań stron oraz czasu ich obowiązywania należy wskazać, iż organ zasadnie podniósł kwestię okresu obowiązywania Porozumienia. Okoliczność, że zostało ono zawarte na okres 36 miesięcy stanowiło zasadniczą kwestię dla oceny zastosowania art. 28 ust. 5 pt. i potwierdza, że Porozumienie stanowiło jedynie czasowe uzgodnienie warunków świadczenia usługi tranzytu. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art.80 i art. 107 § 3 kpa polegający na pominięciu faktu, że strony nie tylko ustaliły w porozumieniu stawki opustu za tranzyt połączeń do sieci [...] w wysokości 0,00300 PLN, ale również samej stawki za tranzyt w wysokości 0,0055 PLN. Sąd nie znalazł podstaw, aby zakwestionować czynności organów administracji podejmowane w toku niniejszej sprawy, a zmierzające do jej wyjaśnienia. W szczególności, zostały wyczerpująco zbadane istotne w sprawie okoliczności, przeprowadzono w tym celu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Sąd podziela argumentację organu, iż ustalenie stawek opustu za tranzyt połączeń w sieci [...] w wysokości 0,00300 PLN, ale również samej stawki za tranzyt w wysokości 0,0055 w ust.7 § 4 Porozumienia nie maja znaczenia dla możliwości zastosowania art. 28 ust. 5 pt. Zdaniem Sądu, organy obu instancji oparły się na materiale prawidłowo i wyczerpująco zebranym w toku kontroli, dokonując jego odpowiedniej oceny, a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami wyrażonymi w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, iż w organ w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego oraz reguły postępowania określone w kodeksie postępowania administracyjnego Z uwagi na powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.