VI SA/Wa 709/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] października 2006 r. R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Z. skrzyżowanie z ul. A. w W. i umieszczenie w nim obiektu w postaci reklamy stanowiącej logo firmy wraz ze strzałką o powierzchni 2,5 m2 na okres od dnia 1 listopada 2006 r. do odwołania (minimum na rok). Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Zarząd Dróg Miejskich w W. działający poprzez swojego Dyrektora ds. Zarządzania z upoważnienia Prezydenta [...] na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) odmówił wnioskującej spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. Z. w rej. ul. A. w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Organ wydając decyzję odmowną podniósł, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególny przypadek, o którym jest mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Poza tym powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), w którym podkreślono, "że nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena, czy występuje w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenie". Od powyższej decyzji Spółka R. Sp. z o.o. w W. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, w szczególności nie uwzględniając wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy. Wskazując na powyższe spółka wniosła o uchylenie wydanej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie przez skarżącego pasa drogowego ul. Z. w W., zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...] października 2006 r. lub ewentualnie o uchylenie wydanej decyzji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania spółka podniosła, że wydając decyzję organ nie wziął pod uwagę, że w pobliżu miejsca, gdzie skarżący chciałby umieścić swoją reklamę, w tym samym pasie drogowym, znajduje się wiele znaków reklamowych tego typu, nawet o większym rozmiarze i bardziej zwracających i ewentualnie dekoncentrujących uwagę kierowców. Nie wydaje się zatem uzasadnione niejednakowe traktowanie przez organ różnych wnioskodawców przy wydawaniu decyzji dotyczących podobnego zakresu i przedmiotu. Wbrew twierdzeniom organu we wspomnianym miejscu nie istnieje wysokie natężenie ruchu drogowego. Rejon ulic Z. i A. jest rejonem tzw. "przemysłowym", w którym wiele podmiotów gospodarczych posiada swoje zakłady. Nie ma tam praktycznie żadnej zabudowy mieszkaniowej, a już na pewno nie wielorodzinnej. Ponadto, zdaniem skarżącej spółki, należy także zwrócić uwagę na rzeczywisty charakter przedmiotowej reklamy. Skarżący prowadzi działalność m.in. w zakresie recyklingu, który służy poprawie warunków życia ludności. Przedmiotowa reklama (znak) ma jedynie informować zainteresowanych o miejscu położenia przedsiębiorstwa skarżącego, co znacznie ułatwiłoby jego znalezienie. Powołanie przez organ I instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04) w ocenie skarżącego jest nietrafne, ponieważ w tych sprawach mamy do czynienia z zupełnie innymi stanami faktycznymi. W tym stanie rzeczy, według oceny spółki, organ naruszył zasady, wynikające z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji, która na pewno nie uwzględnia interesu społecznego, jakim byłoby umieszczenie znaku reklamowego informującego o miejscu położenia zakładu skarżącego, a także bez wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, niezbędnych do jej rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] po rozpoznaniu odwołania R. Sp. z o.o. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zaskarżoną decyzję w całości utrzymało w mocy. Zdaniem organu II instancji nie ma większego znaczenia lokalizacja oraz rozmiary obiektu reklamowego. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy każdy obiekt tego typu, bez względu na jego umiejscowienie, natężenie ruchu drogowego i rozmiary stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tym samym trafnie został przywołany wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04). To, że dotyczy on innej lokalizacji, charakteru i rozmiarów obiektu reklamowego nie oznacza, że nie może wskazywać właściwego kierunku rozstrzygnięcia w tego typu sprawach. Społecznie użyteczny charakter prowadzonej działalności przez spółkę nie może stanowić argumentu w sprawie, gdyż na tę okoliczność może powoływać się większość podmiotów gospodarczych świadczących usługi dla społeczeństwa. Zarzuty skarżącej spółki dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. są bezzasadne, albowiem nie zachodzi konieczność szczegółowego dowodzenia, że umieszczenie obiektu reklamowego w pasie drogowym zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. O tym przesądził sam ustawodawca. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2007 r. R. Sp. z o.o. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją, wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2006 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania w niniejszej sprawie, w tym wynagrodzenie radcy prawnego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej nigdy nie negowała ona tezy, że tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może wydać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez obiekty budowlane niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Skarżąca udowadniała natomiast w obu instancjach, że jej przypadek jest szczególny i uzasadnia wydanie zezwolenia. Według oceny skarżącej organy obu instancji nie rozpatrzyły w dostatecznym stopniu materiału dowodowego w sprawie przez co naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a także interes skarżącej, który w przedmiotowej sprawie nie koliduje z interesem publicznym, a nawet go wspiera, gdyż w przedsiębiorstwie prowadzona jest działalność recyklingu m.in. elektrycznego sprzętu gospodarstwa domowego. Organy nie wzięły pod uwagę faktu, że planowana tablica reklamowa skarżącej jest stosunkowo niewielka i nie jest klasyczną reklamą, gdyż nie zawiera przekazu zmierzającego do promocji sprzedaży albo innych form korzystania z towarów lub usług. Wskazuje ona jedynie jak dojechać do przedsiębiorstwa skarżącej i w pewnym sensie związana jest z potrzebami ruchu drogowego. Drugim ważnym argumentem, który został pominięty przez oba organy jest fakt, że miejsce planowanego zainstalowania tablicy reklamowej nie jest rejonem o wysokim natężeniu ruchu, lecz miejscem położonym na uboczu, gdzie wielu przedsiębiorców posiada swoje zakłady. Za niedopuszczalne, zdaniem skarżącej, należy również uznać odmienne traktowanie poszczególnych przedsiębiorców, albowiem w tym samym miejscu znajdują się inne tablice o wyraźnie reklamowym charakterze i podobnych, a nawet większych rozmiarach. W związku z powyższym, zdaniem spółki, skarga jest w pełni uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o oddalenie skargi z przyczyn szczegółowo omówionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że w myśl art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zaś zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów, materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za takie obiekty należy również uznać tablice reklamowe. Jednakże wprowadzony w przepisie art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zakaz nie ma charakteru bezwzględnego, albowiem w ust. 3 tegoż artykułu ustawodawca wprowadza odstępstwo od zasady, gdyż dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Ma rację skarżąca spółka, iż w odwołaniu od decyzji organu I instancji przedstawiła okoliczności przemawiające, jej zdaniem, za przyjęciem szczególnego przypadku za odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] jako organu II instancji było ponownie rozpoznać sprawę przy uwzględnieniu zarzutów podniesionych w odwołaniu i należycie uzasadnić swoje stanowisko. Tymczasem organ odwoławczy nie sprostał temu obowiązkowi, naruszając zasady, wynikające z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., co słusznie podnosi w skardze strona skarżąca. Organ II instancji, jak wynika z uzasadnienia jego decyzji, uznał, że umieszczenie każdej reklamy w pasie drogowym zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Nie rozważył natomiast argumentów spółki związanych z charakterem reklamy, miejscem, w którym ma być ona posadowiona oraz różnym traktowaniem wszystkich podmiotów gospodarczych. Każda sprawa wymaga indywidualnego potraktowania, stąd strona skarżąca słusznie podnosi, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] powołując się na wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04) nie uwzględniło, iż został on wydany w innym stanie faktycznym niż wynikający ze sprawy niniejszej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podzielając w całości zarzuty skargi, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.