VI SA/Wa 71/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2004r. sprawy ze skarg [...] SA w W. na postanowienia Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargi Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] oraz postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § l pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071; z póź. zm.) po rozpatrzeniu wniosku – skarżącej - [...] S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] listopada 2003 r. o ponowne rozpatrzenie spawy zakończonej wydaniem przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty postanowienia nr [...] oraz postanowieniem nr [...] postanowił uchylić zaskarżone postanowienia oraz nie zawieszać postępowania wszczętego na wniosek spółki [...] S.A. z dnia [...] sierpnia 2003 r. z uwagi na niewystąpienie w przedmiotowej sprawie przesłanek określonych w art. 97 § l ust. 4 k.p.a. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty ustalił, że skarżąca (poprzednio działająca pod firmą [...] S.A.) pismem z dnia [...] sierpnia 2003 r. złożyła do Prezesa URTiP wniosek o wydanie decyzji zawieszającej, realizację uprawnień abonentów Spółki do zachowania przydzielonego numeru, zgodnie z art. 43 ust. 2 i 2 a ustawy Prawo telekomunikacyjne i jednocześnie zwróciła się o zawieszenie postępowania w ww. sprawie do dnia ogłoszenia rozporządzenia wydanego na podstawie art. 88 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne, jednak nie wcześniej niż do dnia ogłoszenia rozporządzenia, o którym mowa wart. 43 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Występując z wnioskiem o zawieszenie postępowania skarżąca wskazała art. 97 ust. l pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem skarżącej, konieczność ustalenia w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw łączności szczegółowych warunków korzystania przez abonentów z ww. uprawnień oraz szczegółowych wymagań technicznych i eksploatacyjnych dla urządzeń telekomunikacyjnych, zgodnie z delegacjami zawartymi w art. 43 ust. 4 i w art. 88 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne, stanowi zagadnienie wstępne z art. 97 § l pkt 4 k.p.a., od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zawieszającej uprawnienia abonentów wymienione w art. 43 ust. 2 i 2 a. W rezultacie, zdaniem skarżącej, Prezes URTiP ma obowiązek zawiesić wszczęte na wniosek strony postępowanie. Postanowieniami z dnia [...] października 2003 r., Prezes URTiP uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki wymienione w treści art. 98 § l k.p.a. dotyczące możliwości zawieszenia postępowania na wniosek strony i wydał postanowienie zgodnie z ww. przepisem. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] listopada 2003 r. [...] S.A. zwróciła się o zmianę podstawy prawnej postanowienia z art. 98 § l k.p.a. (zawieszenie postępowania na wniosek strony) na art. 97ust. l pkt. 4 k.p.a (zawieszenie postępowania z urzędu). W opinii strony skarżącej, art. 97 ust. l pkt. 4 k.p.a. nie zawęża zakresu pojęcia "zagadnienia wstępnego" do aktów indywidualnych. Tym samym Strona zażądała zmiany rozstrzygnięcia co do samego prawa (co do zasady). Prezes URTiP uznał, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] listopada 2003 r. skarżąca w sposób jednoznaczny wyraziła wolę do zawieszenia postępowania z urzędu wobec czego uchylił wydane w dniu [...] października 2004r. postanowienia z uwagi na brak żądania strony do zawieszenia toczącego się postępowania na jej wniosek. Jednocześnie Prezes URTiP wskazał, że brak jest podstaw do uznania, iż wystąpiły obligatoryjne przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu zgodnie z art. 97 ust. l pkt 4. Zdaniem Prezesa URTiP warunkiem koniecznym do zawieszenia postępowania z urzędu jest, by rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W związku z powyższym wskazał, że nie można uznać, by Minister właściwy do spraw łączności poprzez wydanie rozporządzenia zgodnie z delegacjami zawartymi w art. 43 ust. 4 i w art. 88 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne rozstrzygnął w sposób wiążący o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, w tym przypadku Spółki [...] S.A. Postępowanie, które ma zostać zakończone wydaniem rozstrzygnięcia dla strony nie może zostać zakończone wydaniem rozporządzenia, które jest aktem stanowienia prawa i nie precyzuje w sposób indywidualny obowiązków Spółki. Biorąc pod uwagę powyższe organ rozstrzygnął jak zaskarżonych postanowieniach. Skargi na postanowienia z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] oraz Nr [...] wniosła skarżąca wnioskując na podstawie art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień z powodu rażącego naruszenia prawa. Skarżąca wskazała na błędną wykładnię przepisu art.97 § 1 pkt.4 k.p.a. polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie, nie może rozporządzenie wykonawcze do ustawy Prawo telekomunikacyjne. Skarżąca podniosła, iż zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 ust. l pkt 4 kpa jest możliwe, o ile wystąpią łącznie trzy przesłanki: (1) postępowanie administracyjne jest w toku, (2) rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, (3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W niniejszej sprawie zdaniem skarżącej nie budzi wątpliwości istnienie pierwszej i trzeciej przesłanki, kontrowersje budzi natomiast, czy występuje również druga. W ocenie skarżącej istnienie bądź też brak przepisów wykonawczych, na które wskazała, niewątpliwie wpływa na określenie jej obowiązków w sposób uzasadniający tezę, iż bez wydania tych rozporządzeń nie sposób rozstrzygnąć niniejszej sprawy. Organem, któremu ustawodawca powierzył wydanie rozporządzenia jest minister właściwy do spraw łączności, a zatem inny organ od prowadzącego sprawę Prezesa URTiP. W ocenie skarżącej błędne jest twierdzenie Prezesa URTiP, że zagadnieniem wstępnym może być wyłącznie decyzja lub inny akt indywidualny. Skarżący wyraża przekonanie, że, że pogląd prezentowany przez organ nie znajduje oparcia w brzmieniu art. 97 ust. l pkt 4 kpa, który w żaden sposób nie zawęża zakresu pojęcia "zagadnienia wstępnego" do aktów indywidualnych. Zdaniem skarżącej reguły wykładni tekstów prawnych, wskazują, że odstąpienie od językowych reguł wykładni może mieć w procesie wykładni tekstu prawnego jedynie charakter wyjątkowy, kiedy rezultatu tejże wykładni nie da się pogodzić z założeniami o racjonalności ustawodawcy (S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 1997 r. s. 165). W niniejszej sprawie uznanie treści rozporządzenia za zagadnienie wstępne, bez którego sprawy załatwić się nie da, powoduje konieczność zawieszenia postępowania. Zdaniem skarżącego brak rozporządzenia jako przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania ma charakter wyjątkowy, niemniej mieści się w zakresie normowanym przez art. 97 ust. l pkt 4 kpa. W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: ustawa z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwana ustawą o u.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwana ustawą o p.p.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1271), zwana ustawą p.w.u.p. Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawy ze skarg skarżącej zostały zarejestrowane w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym pod: 1. sygn.akt. VI SA/Wa 71/04 - dot.post. dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] i odpowiednio postanowienia I instancyjnego nr [...] oraz 2. sygn.akt. VI SA/Wa 72/04 - dot.post. dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] i odpowiednio postanowienia I instancyjnego nr [...] Sąd w trybie art.111 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) zarządził połączenie w/w spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn.akt VI SA/Wa 71/04. Poprzednicy prawni skarżącego złożyli wnioski o zawieszenie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., postępowania w sprawie o wydanie decyzji zawieszającej realizację uprawnień ich abonentów do zachowania przydzielonego numeru. Uznali, że wydanie przez właściwego Ministra ds. łączności rozporządzeń wykonawczych do ustawy Prawo telekomunikacyjne stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu powołanego przepisu Kpa. Skarżący podniósł w uzasadnieniu wniosku o zawieszenie, iż przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. nie zawęża zakresu pojęcia "zagadnienia wstępnego" do aktów indywidualnych i jeżeli w konkretnym przypadku nie można rozstrzygnąć sprawy bez wydania rozporządzenia, to należy uznać że stanowi ono zagadnienie wstępne w tej sprawie. Z rozumowaniem takim nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie w sprawie, w której wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Obligatoryjność zawieszenia przez organ postępowania, wobec wystąpienia przesłanki zagadnienia prejudycjalnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., oznacza że zbędny jest wniosek strony toczącego się postępowania złożony w tym przedmiocie. Nie do niej należy również ocena, czy takie zagadnienie w sprawie występuje. W kwestii, czy dana okoliczność jest lub nie zagadnieniem wstępnym koniecznym dla następnego rozstrzygnięcia sprawy, istnieje wypracowane i jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zagadnienie wstępne, w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., to okoliczność warunkująca ( bądź jeden z warunków ) indywidualne rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu, niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej ( wyrok NSA z 30 sierpnia 2001r. , II SA 1982/00, wyrok NSA z 7 marca 2001r., IIISA 32/00 ). Ponadto, treścią zagadnienia wstępnego może być tylko prawnie przesądzone stanowisko innego organu lub sądu, co do obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego ściśle związanego z indywidualną sprawą, w której prowadzone jest postępowanie główne. Orzecznictwo NSA przesądziło kwestię, czy oczekiwanie na zmianę stanu prawnego mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może zostać uznane za zagadnienie prejudycjalne. Stało się tak w cytowanym przez organ wyroku NSA z dnia 29 stycznia 1996r. ( I SA 1843/82 ) oraz we wcześniej wydanym orzeczeniu z dnia 20 września 1982r. ( I SA 717/82 ), w którym NSA przyjął m.in. że zmiana przepisów prawnych nie może być przyczyną zawieszenia postępowania w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. nie jest bowiem zagadnieniem wstępnym o jakim mowa w tym przepisie. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. należy czytać z art. 100 § 1, 2 i 3 Kpa. które przewidują w razie zawieszenia postępowania z uwagi na prejudykat, obowiązek organu, który zawiesił postępowanie, wystąpienia do właściwego innego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwania strony do zrealizowania tego obowiązku w wyznaczonym terminie, a w przypadku określonym w § 2 i § 3 możliwość rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Oczywistym jest, że organ prowadzący postępowanie nie może skutecznie wezwać ministra do zrealizowania dyspozycji ustawowej wydania określonego aktu wykonawczego. Nie może również wyręczyć go w tym zakresie, wydając na podstawie art. 100 § 2 lub § 3 Kpa. oczekiwany akt prawny. Działanie takie byłoby sprzeczne z dyspozycją ustawową, a tym samym naruszałoby art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Nadto, wydanie rozporządzenia, które to działanie stanowi akt stanowienia prawa, nie mieści się w pojęciu postępowania przed innym organem lub sądem, o którym traktuje art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Postępowanie to jest zindywidualizowane, adresowane do strony postępowania albo do innego określonego podmiotu, a ustalenia zapadłe w tym postępowaniu rzutują wprost na prawa lub obowiązki strony postępowania administracyjnego. A zatem, należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie, organ odmawiając uznania oczekiwanej zmiany stanu prawnego za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. i postanawiając o niezawieszaniu postępowania administracyjnego z tej przyczyny, działaniem takim prawa nie naruszył, a tym bardziej nie naruszył go w sposób rażący, jak twierdzi skarżący, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy a dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) orzeczono jak w sentencji.