VI SA/Wa 713/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Protokolant Referent Lili Zawadzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dn. [...] października 2018 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Skarżącego P. O. kwotę 4017 zł (słownie: cztery tysiące siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] października 2018 roku nr [...] Prezydent W. (dalej też jako "organ pierwszej instancji") wymierzył P. O. (dalej jako "strona" czy też "skarżący") karę pieniężną w wysokości 12 054,37 złotych za zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej), ul. M. w rej. posesji nr [...] w dniach od 19 czerwca 2018 r. do 27 czerwca 2018 r. przez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" umiejscowionej na przyczepie o nr rej. [...] o łącznej powierzchni 21,43 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. — zwanej dalej "k.p.a."), art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 2068 ze zm., dalej jako "u.d.p.") a także uchwałę Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz Nr XXXI/6660004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że w dniu 19 czerwca 2018 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. M. w rejonie nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o treści: "[...]" na przyczepie o nr rejestracyjnym [...] bez wymaganego przepisami u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu 27 czerwca 2018 r. potwierdziła nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna, sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego. W odwołaniu od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2018 roku, skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie ilości dni, w których skarżący miał zajmować pas drogowy, zaprzeczając, aby przyczepa z reklamą zajmowała pas drogowy w inne dni niż 19 czerwca i 27 czerwca 2018 r. Zdaniem Skarżącego Prezydent W. wywodzi stan faktyczny na podstawie dwóch protokołów z różnych dni, co nie może to świadczyć, iż stan taki istniał również w okresie pomiędzy sporządzeniem obu protokołów. W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej też jako "SKO" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] stycznia 2019 roku, nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2018 roku. Odnosząc się do zarzutów ujętych w odwołaniu, SKO zauważyło, że w aktach sprawy znajdują się 2 kserokopie fotografii przedmiotowej tablicy reklamowej wykonane w dniu 19 czerwca 2018 r. przez inspektora P. K. oraz koperta zawierająca dyskietkę komputerową zawierająca pełną dokumentację fotograficzną przyczepy posadowionej w pasie drogowym w dniu 19 czerwca 2018 r. Na dyskietce tej znajdują się również fotografie ww. przyczepy stojącej w pasie drogowym w dniu 27 czerwca 2018 r., sporządzone przez specjalistę N. I., który dokonując kontroli w tym dniu, ustalił iż przedmiotowa reklama funkcjonuje nadal. Tym samym, po dokonaniu analizy dokumentacji fotograficznej, organ odwoławczy stwierdził, iż stan faktyczny sprawy utrwalony na fotografiach i dyskietkach sporządzonych w toku oględzin, w pełni potwierdza, iż przyczepa tzw. lekka o nr rej [...] stanowiąca własność skarżącego została posadowiona na trawniku ulicy M. Przyczepa nie posiada skrzyni ładownej i jest to podwozie, na którym zamontowano metalową ramę tablicy reklamowej z zamieszczonym na niej tekstem reklamy oraz zdjęciem kanapy. Podwozie przyczepy pozbawione jest kół i opiera się na czterech metalowych podporach. Grunt na którym posadowiono przyczepę - porośnięty jest trawą zarówno pod podwoziem, jak też przy podporach na których postawione jest to podwozie oraz pod piastą kół, co świadczy, zdaniem SKO, iż koła nie były do przyczepy zakładane również w dniu 27 czerwca 2018 r. (przynajmniej do czasu zakończenia kontroli w tym dniu) i co znajduje potwierdzenie na fotografii z dnia 27 czerwca 2018 r. Brak ubytków trawy i brak zgnieceń trawy świadczy, zdaniem SKO o tym, iż przyczepa nie zmieniała miejsca parkowania i była posadowiona w pasie drogowym w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zebrany w sprawie materiał dowodowy obligował organ pierwszej instancji do wydania decyzji w przedmiocie wymierzenia skarżącemu, jako właścicielowi przyczepy o nr rej. [...] z zamontowaną tablicą reklamową, kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej (ul. M.) w okresie od dnia 19 czerwca 2018 r. do dnia 27 czerwca 2018 r. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2019 roku, złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie: a) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie ilości dni, w których skarżący miał zajmować pas drogowy, c) art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż każdy pojazd postawiony w pasie ruchu drogowego, zawierający dane identyfikujące przedsiębiorcę może być uznany za reklamę w rozumieniu tych przepisów. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej a także orzeczenie o kosztach postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skarżący ponownie zwrócił uwagę na okoliczność, że zaprzeczał, aby przyczepa z reklamą zajmowała pas ruchu drogowego w inne dni niż 19 i 27 czerwca 2018 r. Spisaniu protokołu z dnia 19 czerwca 2018 r. oraz podjęciu kolejnych czynności w tym dniu nie towarzyszyło poinformowanie skarżącego o konieczności protokolarnego usunięcia reklamy. Z tego powodu faktu zabrania przyczepki w dniu 19 czerwca 2018 r. skarżący nie zgłaszał nikomu, ani tego faktu nie dokumentował. Jego zdaniem, skoro organ wywodził, iż protokoły z dwóch rożnych dni mają świadczyć o tym, że pewien stan istniał w okresie pomiędzy winien wykazać, iż uczestnika postępowania poinformowano o sposobie udokumentowania usunięcia reklamy oraz konieczności zgłaszania tego do właściwego organu. Ponadto, w ocenie skarżącego, w realiach przedmiotowej sprawy zastosowanie znajdzie dyspozycja art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którą zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Skarżący podkreślił, że postawienie przyczepy w pasie ruchu drogowego jest niewątpliwie związane z potrzebami ruchu drogowego i z tego powodu nie wymagało uzyskiwania zgody zarządcy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W., wymierzającą skarżącemu karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy, bez zezwolenia zarządcy drogi. Bezspornie, w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym - poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy, a co stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu - wskazuje art. 4 pkt 23 ustawy. Zgodnie z nim reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W niniejszej sprawie reklama umieszczona została na przyczepie, a zdaniem skarżącego, postawienie przyczepy w pasie drogowym jest niewątpliwie związane z potrzebami ruchu drogowego i z tego powodu nie wymagało uzyskiwania zgody zarządcy drogi. Na poparcie swego stanowiska skarżący przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 469/12. Skarżącemu umknęło jednakże, że już w zacytowanym przez niego fragmencie uzasadnienia ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyraźnie wskazano, iż zaparkowanie przyczepy, która jakkolwiek opatrzona jest napisami i znakami graficznymi o charakterze reklamowym, jednakże nie została konstrukcyjnie przeznaczona wyłącznie do tego celu, winno być uznane za zgodne z przeznaczeniem korzystanie z drogi publicznej, o jakim mowa w art. 1 ustawy o drogach publicznych. Sąd ten w innej części uzasadnienia podkreślił, że zaparkowanie pojazdu w pasie drogowym drogi publicznej nie stanowi umieszczenia w tym pasie reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, jeżeli pojazd ten ze względu na swoje cechy konstrukcyjne i przeznaczenie służy innym celom, aniżeli wyłącznie cele reklamowe. W orzecznictwie dotyczącym nakładania kar administracyjnych za umieszczenie w pasie drogowym reklamy na przyczepie samochodowej, ewidentnie rozróżnia się bowiem dwa przypadki. Jeden przypadek dotyczy zidentyfikowania w pasie drogowym przyczepy, która jakkolwiek opatrzona jest napisami i znakami graficznymi o charakterze reklamowym, to nie została konstrukcyjnie przeznaczona wyłącznie do tego celu. W takiej sytuacji ocena, czy samo zaparkowanie pojazdu zawierającego napisy czy oznaczenia firmy, nosi znamiona reklamy w pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., musi być dokonywana indywidualnie, z uwzględnieniem wszystkich aspektów podnoszonych przez stronę. Drugi natomiast przypadek, w istocie bezsprzecznie pozwalający na nałożenie stosownej kary pieniężnej, dotyczy zainstalowania reklam na przyczepach konstrukcyjnie przystosowanych wyłącznie do tego celu (tzw. przyczepy banerowe). I z takim to przypadkiem mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Umieszczona w pasie drogowym przez skarżącego przyczepa, służyła wyłącznie celom reklamowym. Została na niej umieszczona metalowa rama, na której rozpięto baner reklamowy zawierający nie tylko wymienione przez organ dane, ale też hasło "wywracamy ceny" i zdjęcie kanapy z podaniem zniżki cenowej. Samo podwozie, jak zauważył organ odwoławczy, pozbawione zostało kół i opierało się na czterech metalowych podporach. Zatem sporny nośnik informacji wizualnej nie był pojazdem, na którym zostały jedynie umieszczone napisy informacyjne. Przyczepa reklamowa została bowiem tak przekonstruowana, że bez kolejnej przebudowy jest praktycznie nieprzydatna z punktu widzenia możliwości przewożenia towarów. Wygląd zewnętrzny spornej przyczepy wskazuje jednoznacznie, że jest ona mobilną tablicą reklamową. Należy tym samym uznać, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 4 pkt 23 u.d.p. i zasadnie organy obu instancji potraktowały przyczepę jako reklamę w rozumieniu tego przepisu, za której usytuowanie bez zezwolenia organ zobligowany jest wymierzyć karę. Każde bowiem zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy wymaga uzyskania zezwolenia w formie decyzji administracyjnej – art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji właściwie określiły także okres czasu funkcjonowania spornej reklamy. Podczas kontroli i oględzin przeprowadzanych zarówno w dniu 19 jak i 27 czerwca 2018 roku pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich, potwierdzili umieszczenie w pasie drogowym unieruchomionej mobilnej tablicy reklamowej. Zasadnie przy tym organ odwoławczy ocenił w zaskarżonej decyzji, że z dokumentacji fotograficznej wynika, iż przyczepka z reklamą znajdowała się w tym samym miejscu i pozostawała unieruchomiona w ten sam sposób. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zauważyło, że istotnie grunt, na którym posadowiono przyczepę - porośnięty jest trawą zarówno pod podwoziem, jak też przy podporach, na których postawione jest to podwozie oraz pod piastą kół, co świadczy, iż koła nie były do przyczepy zakładane również w dniu 27 czerwca 2018 r. (co znajduje potwierdzenie na fotografii z dnia 27 czerwca 2018 r.). Zasadnie zatem SKO skonstatowało, że brak ubytków i zgnieceń trawy świadczy o tym, iż przyczepa nie zmieniała miejsca parkowania i była posadowiona w pasie drogowym w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Na marginesie, zdaniem Sądu, sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego byłoby przyjęcie postulowanego przez skarżącego ustalenia, że przyczepa z reklamą była w ten sposób jedynie parkowana tylko w tych dniach i godzinach, kiedy przeprowadzano kontrole oraz oględziny. Nadto, skarżący, podważając ustalenia organu, co do umieszczenia przyczepy we wskazanym miejscu w sposób ciągły, nie podważył ich przez przedstawienie jakiegokolwiek dowodu wskazującego na wykorzystywanie jej lub umieszczenie w innym miejscu w okresie pomiędzy dniem 19 a 27 czerwca 2018 roku. Natomiast, w niniejszej sprawie z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., organy nie ustaliły tak naprawdę przebiegu i zakresu granic pasa drogowego drogi krajowej (ul. M.) oraz ewentualnej kolizji umieszczonej na przyczepie reklamy z liniami rozgraniczającymi ten pas drogowy. Ustalenia organu w tym przedmiocie stanowi jedynie mapa (w opcji zdjęcia) w formie zrzutu ze stron internetowych Miasta W. (zawarta na k. 1 akt administracyjnych), zawierająca jedynie odrysowaną czerwonym długopisem linię prowadzącą do punktu, w którym reklama była umieszczona z opisem "lokalizacja przyczepy z reklamą". Sam ten punkt jest przy tym zaznaczony nieprecyzyjnie i nie wynika z niego dokładna lokalizacja przyczepy. Ponadto na znajdującym się w aktach sprawy zdjęciu w ogóle nie został wskazany przebieg pasa drogowego. Na marginesie, Sąd pragnie zauważyć, że przy skorzystaniu z serwisu mapowego na stronie "[...]" w pierwszej kolejności wyświetla się komunikat, w którym dostawca informuje między innymi, że uzyskane dane i informacje można wykorzystać tylko na własne ryzyko i odpowiedzialność, gdyż dane te mogą nie odzwierciedlać stanu rzeczywistego. Zatem taki zrzut ze stron internetowych nie może, w ocenie Sądu, stanowić wystarczającego dowodu w tej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dla ustalenia, czy doszło do zajęcia pasa drogowego na reklamę konieczne jest wykazanie urzędowym dokumentem geodezyjnym granic pasa drogowego i położenia reklamy względem tych granic. Zdaniem Sądu, w aktach sprawy powinna znaleźć się chociażby uwierzytelniona kopia mapy zasadniczej pasa drogowego drogi krajowej (ul. M.) – w relewantnym obszarze - z oznaczeniem przez uprawnionego geodetę granic tego pasa drogowego, na której to mapce należałoby przedstawić graficznie położenie przyczepki z reklamą. Konieczne jest także dołączenie do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów potwierdzającego stan prawny działki stanowiącej pas drogowy (w tym wykazanie zarządu tą działką). Dopiero te dokumenty pozwolą w sposób jednoznaczny dokonać oceny zasadności wymierzenia skarżącemu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Reasumując, przebieg pasa drogowego drogi krajowej (ul. M.) nie został jednoznacznie wykazany na mapach znajdujących się w aktach sprawy, a zatem w sprawie istniały uzasadnione wątpliwości, co do przebiegu i zakresu pasa drogowego oraz co do ewentualnej kolizji reklamy umieszczonej przez skarżącego z liniami rozgraniczającymi ten pas drogowy. Niewyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego w tym zakresie uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. z [...] października 2018 roku, jako wydanych z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt I OSK 471/16). Dlatego też braki tym zakresie w postępowaniu dowodowym stały się przyczyną rozstrzygnięcia Sądu podjętego na podstawie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. W postępowaniu ponownym, jak wynika z wyżej przedstawionych rozważań, organy winny zgromadzić odpowiedni materiał dowodowy, obrazujący prawidłowe przedstawienie graficzne ulokowania przyczepki z reklamą w pasie drogowym, wykonane na podstawie map geodezyjnych, z uwzględnieniem przebiegu pasa drogowego wyrysowanego na mapie przez uprawnionego geodetę. Ustalenia te następnie winny znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).