VI SA/Wa 714/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie : Sędzia Halina Emilia Święcicka WSA Małgorzata Grzelak Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2005r. sprawy ze skargi R. K. prowadzącego działalność gospodarczą [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oraz ustalenia opłaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2004r. 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. K. prowadzącego działalność gospodarczą [...] kwotę 5115 (pięć tysięcy sto piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2004r.nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych (Dz.U. nr 79, poz.856) oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania R. K., prowadzącego działalność gospodarczą [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...] o wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. [...]. ([...]) w rejonie ul. [...]. na okres od dnia [...] lutego 2004r. do [...] lutego 2004r. za umieszczenie w nim reklamy jednostronnej o łącznej powierzchni reklamowej 856,00 m2 oraz ustaleniu opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości 54 612,80 zł wynikającej z iloczynu zajętej powierzchni reklamowej 856,00 m2 i ustalonej stawki w wysokości 1,10 zł dziennie pomnożonej przez ilość dni tj. 29, powiększonej o 100%. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, o naruszeniu art. 61 §1 k.p.a w zw. z § 2 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż pismo skierowane przez firmę z dnia 1 marca 2004r. stanowiło wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy oraz o naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego mimo wcześniejszej zgody na zwolnienie z tych opłat i wydanie decyzji o uchyleniu obowiązku ich uiszczania Kolegium stwierdziło, że z korespondencji pomiędzy organem odwoławczym a firmą wynika, iż pismo z dnia 12 stycznia 2004r. należało potraktować jako wniosek o wydanie zezwolenia. Odpierając zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Kolegium podniosło, że wydając decyzję o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego organ miał obowiązek ustalić wysokość opłaty w tym przedmiocie. Zgodnie bowiem z art. 40 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 204, poz. 2086 – tekst jednolity z późn. zm.) zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wyrażonego w decyzji administracyjnej. Zgodnie z ust.2 pkt 3 tego przepisu dotyczy to także reklam umieszczanych w pasie drogowym. Ust.3 stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą wedle ust.11 nalicza i pobiera w drodze decyzji administracyjnej właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ani przepisy wymienionej ustawy, jak wywodzi dalej organ, ani też wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze nie upoważniały żadnego organu do stosowania ulg i zwolnień z tej opłaty. W tym stanie rzeczy wydając zezwolenie, należało ustalić stosowną opłatę. Odnosząc się do zarzutu braku podstawy prawnej do wydania decyzji naliczającej opłatę z uwagi na to, że dopiero w dniu 3 lipca 2004r. weszła w życie uchwała Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004r. nr XXXI/666/2004 ustalająca stawkę dla opłaty w wysokości 10 gr za metr kwadratowy reklamy oraz podniesionej argumentacji dotyczącej współpracy odwołującej się firmy z władzami miasta w zakresie przeprowadzania remontów zabytków Kolegium stwierdziło, że od dnia wejścia w życie znowelizowanej ustawy o drogach publicznych dokonanej ustawą z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 200, poz.1953- zwanej dalej "ustawą zmieniającą") do dnia wejścia w życie w/w uchwały Rady m. st. Warszawy na mocy art. 9 ustawy zmieniającej można było stosować przepisy dotychczasowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2004r. nr [...] skarżący R. K. prowadzący działalność pn. [...] zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z datą wsteczną, oraz oparcie decyzji o nieobowiązujące przepisy §10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. nr 6, poz. 33 z późn. zm.) pomimo, że przepisy w/w rozporządzenia zostały uchylone ustawą z dnia 14 listopada 2003r. W uzasadnieniu powyższego zarzutu skarżący wskazał, że decyzję z dnia [...] stycznia 2004r. zezwalającą na zajęcie pasa drogowego i ustalającą opłatę za okres od [...] lutego 2004r. do [...] lutego 2004r. otrzymał dopiero w dniu 16 marca 2004r. a zatem za okres który minął, a więc przedmiotowe zezwolenie stało się nieaktualne. - art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się w kwestii zebranych materiałów przed wydaniem decyzji co pozbawiło stronę prawa aktywnego udziału w postępowaniu a przede wszystkim możliwości wypowiedzenia się co do skutków prawnych pisma skarżącego z dnia 12 stycznia 2004r. - art. 7 ,8, 77 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że pismo skarżącego z dnia 12 stycznia 2004r. skierowane do Zarządu Dróg Miejskich w [...] było wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i nałożenie opłaty z tego tytułu. - art. 107§1 k.p.a poprzez zaakceptowanie faktu, że w decyzji zarządcy drogi nie została oznaczona w sposób właściwy strona postępowania poprzez podanie imienia i nazwiska skarżącego tj. R. K., co czyni decyzje zarządcy drogi niewykonalną. W uzasadnieniu wymienionych zarzutów skarżący dokonuje analizy przepisów ustawy zmieniającej i wywodzi, że przepisy przejściowe ustawy zmieniającej uchyliły rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. W konkluzji wniósł alternatywnie: o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz stwierdzenie nieważności decyzji ją poprzedzającej ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji zarządcy drogi z dnia [...] stycznia 2004r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną . Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji pomimo, iż początkowo nie traktował pisma skarżącego z dnia 12 stycznia 2004r. jako wniosku o wydanie decyzji zezwalającej w przedmiocie zajęcia pasa drogowego - na co wskazuje korespondencja pomiędzy organem a skarżącym (pismo ZDM z dnia 2 lutego 2004r. nr [...] skierowane do [...]), w której organ poucza stronę jakie czynności ma wykonać aby wystąpić z wnioskiem o wydanie zezwolenia, ostatecznie uznał w/w pismo z dnia 12 stycznia 2004r. za wniosek i wydał w dniu [...] stycznia 2004r. decyzję nr [...] udzielającą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalił stosowną opłatę. Należy podzielić stanowisko skarżącego, że z akt sprawy nie wynika, iż pismo to należało potraktować jako żądanie strony wszczęcia postępowania. W szczególności nie można potraktować w ten sposób odpowiedzi strony na pisma organu odwoławczego wzywające do sprecyzowania czy pismo z dnia 12 stycznia 2004r. było wnioskiem w rozumieniu art. 61 k.p.a. W ocenie Sądu, organ nie dokonał w sposób prawidłowy analizy powyższego pisma, do czego był zobowiązany przepisami art. 61 i 64 k.p.a. W razie wszczęcia postępowania na wniosek – obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści zadania, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania ma wątpliwości, co do tego, czego ten wniosek dotyczy – obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony(tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lipca 2001r. sygn. IV SA 1091/99 Lex 78924). W rozpatrywanej sprawie organ nie podjął czynności zmierzających do wyjaśnienia charakteru pisma z dnia 12 stycznia 2004r. mimo jego niejednoznacznego znaczenia, czym naruszył w/w przepisy k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, co wymaga podkreślenia strona odwołała się od decyzji z dnia [...] stycznia 2004r. jedynie w części dotyczącej opłat, tymczasem z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że potraktowało w/w odwołanie jako odwołanie od całości rozstrzygnięcia. Niestwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] lutego 2005r. podyktowane jest koniecznością skontrolowania decyzji organu I instancji w kontekście wyciągu z protokołu [...] posiedzenia Zarządu [...] w dniu [...] listopada 2002r. z którego wynika, że Zarząd wyraził zgodę na zwolnienie skarżącej spółki z opłaty za umieszczenie w pasie drogi banerów informacyjno - reklamowych. Powyższy dokument może sugerować, zdaniem Sądu, iż kwestia zajęcia pasa drogowego pod banery informacyjno-reklamowe (rusztowania fasadowe [...]) był już przedmiotem postępowania administracyjnego. Powyższej kwestii nie wyjaśniono w zaskarżonych decyzjach co musiało skutkować ich uchyleniem w celu wyjaśnienia sytuacji skarżącego sprzed daty złożenia pisma z dnia 12 stycznia 2004r., gdyż może to mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W ocenie Sądu, poważnym naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a) było działanie organu I instancji polegające na doręczeniu decyzji skarżącemu już po okresie jej obowiązywania. Należy podzielić stanowisko skarżącej, że organ ten naruszył również zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażoną w art. 10 k.p.a., gdyż nie zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron, co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań. Z treści art. 10 § 1 k.p.a. wynika, iż takie ustosunkowanie się do całego materiału faktycznego i prawnego, zgromadzonego w sprawie, który będzie podstawą do podjęcia decyzji, jest szczególnym uprawnieniem strony z racji jego udziału w postępowaniu. Odstąpienie od tego stadium oceny wyników postępowania dowodowego jest możliwe jedynie w szczególnych sytuacjach, o których jest mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Tymczasem w nadesłanych aktach brak jest stosownej adnotacji o odstąpieniu od zasady określonej w §1 powołanego przepisu. Obowiązek sporządzenia adnotacji wynika z art. 10§3 k.p.a. Ponadto, zdaniem Sądu, uzasadniony jest zarzut nieprawidłowego oznaczenia strony postępowania, co stanowi naruszenie art. 107§1 k.p.a., gdyż stroną postępowania jest R. K. prowadzący działalność [...] a nie – jak wskazano w decyzji [...] Jak wspomniano na wstępie, Sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi nie czyniąc w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych. Jednakże taka merytoryczna kontrola może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego tj. zgodnego z art. 107§3 k.p.a uzasadnienia decyzji. Inaczej Sąd uchyla decyzję z powodu naruszenia formalnoprawnych zasad prowadzenia postępowania, gdy mogło to rzutować na wynik sprawy, a Sądowi uniemożliwia prześledzenie przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Biorąc pod uwagę powyższe, należało na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a orzeczono o niewykonywaniu uchylonych decyzji. O kosztach postępowania obejmujących wpis oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 p.p.s.a . O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 par 2 p.p.s.a i § 14 ust. 2 pkt 1 a) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (....) ( Dz.U. nr 163, poz.1349).