VI SA/Wa 717/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant apl. prok. Małgorzata Wilkos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2007 r. sprawy ze skargi J. W. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2007 r. [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej [...] z dnia [...] listopada 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz J. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] października 2006 r. J. W. zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej [...] o wpisanie go na listę adwokatów tej izby. Wyjaśnił, iż poza spełnieniem ustawowych warunków wpisu, posiada przeszło trzyletnie doświadczenie zawodowe związane ze świadczeniem zlecenia w kancelarii radcowskiej a następnie adwokackiej. Ponadto jest uczestnikiem zaocznych studiów doktoranckich na Wydziale Prawa Uniwersytetu [...] oraz jest autorem publikacji o tematyce prawniczej. Do wniosku załączone zostały konieczne dokumenty m.in. kwestionariusz osobowy, zaświadczenie o odbyciu aplikacji prokuratorskiej i złożeniu egzaminu prokuratorskiego a ponadto opinie z miejsc pracy. Z dokumentów tych wynika wynika, iż wnioskodawca od października 2005 r. do chwili obecnej zatrudniony jest na podstawie umowy zlecenia w Kancelarii Adwokackiej, gdzie z powodzeniem w praktyce wykorzystuje posiadaną przez siebie wiedzę prawniczą. Uchwałą z dnia [...] listopada 2006 r. Okręgowa Rada Adwokacka [...], działając na podstawie art. 68 ust. 8 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.) – dalej Poa odmówiła skarżącemu żądanego wpisu, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie zmianą stanu prawnego istotnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (dalej - TK) z dnia 19 kwietnia 2006 r. (sygn. akt K 6/06). Rada podkreśliła, iż wspomnianym wyrokiem z dniem 4 maja 2006 r. tj. dniem publikacji w Dzienniku Ustaw Nr 75, poz. 529, przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 Poa utracił moc obowiązywania a więc nie może stanowić po tym dniu podstawy do wpisu na listę adwokatów bez obowiązku obycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego – nawet tych osób, które po zaliczeniu egzaminu sędziowskiego, prokuratorskiego, radcowskiego czy notarialnego legitymują się praktyką w zawodzie prawniczym. Stanowisko swoje Rada poparła stanowiskiem Ministra Sprawiedliwości, który wielokrotnie sprzeciwił się wpisowi na listę adwokatów osób, które zostały wpisane na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Skarżący w złożonym odwołaniu zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 2 Poa poprzez błędne przyjęcie, iż przedmiotowy przepis wskutek wyroku TK utracił moc z dniem 4 maja 2006 r. podczas gdy TK orzekł wyłącznie, iż przepis ten jest niezgodny z Konstytucją RP w zakresie w jakim dopuszcza do wykonywania zawodu osoby bez odpowiedniej praktyki zawodowej, co też skutkowało podjęciem bezprawnej uchwały o odmowie wpisu na listę adwokatów. Ponadto, skarżący zarzucił organowi powołanie się w podstawie uchwały na nieistniejący przepis prawny tj. art. 68 ust. 8 Poa podczas gdy art. 68 Poa zawiera jedynie ust. od 1 do 7. W treści odwołania skarżący wniósł o wpisanie go na listę adwokatów, ewentualnie z ostrożności procesowej o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ORA [...] oraz dopuszczenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu, które potwierdzają m. in., iż skarżący zalicza się do kręgu osób do których zastosowanie ma art. 66 ust. 1 pkt 2 Poa, bowiem jak podkreślił jego przygotowanie zawodowe jest co najmniej takie samo jak osób, które ukończyły aplikację adwokacką, a ponadto posiada dodatkowe kwalifikacje do wykonywania zawodu adwokata (studia doktoranckie, publikacje). Uchwałą Prezydium NRA [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymano w mocy zaskarżoną uchwałę ORA [...]. Jak wynika z uzasadnienia, jedyną podstawą odmowy wpisu jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., zgodnie z którym m.in. przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 Poa, stanowiący podstawę żądania wpisania na listę adwokatów osób w nim wymienionych, uznany został za niekonstytucyjny i utracił moc obowiązującą w całości z dniem 4 maja 2006 r. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu, brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze, skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie z ostrożności procesowej uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący powtórzył argumenty zaprezentowane w postępowaniu administracyjnym akcentując w sposób szczególny zakres w jakim TK orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 66 ust. 1 pkt 2 Poa oraz posiadane doświadczenie zawodowe (nieprzerwane od 1 lipca 2003 r. do dnia dzisiejszego świadczenie zlecenia w kancelarii radcowskiej i adwokackiej) plasujące skarżącego w kręgu osób, co do których zastosowanie ma art. 66 ust. 1 pkt 2 Poa. Skarżący zwrócił również uwagę, iż Minister Sprawiedliwości zgodnie z treścią zacytowanego w zaskarżonej uchwale fragmentu decyzji również wyraził pogląd, iż art. 66 ust. 1 pkt 2 Poa jest niezgodny w Konstytucją RP jedynie w zakresie w jakim dopuszcza do wykonywania zawodu osoby bez odpowiedniej praktyki zawodowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując na użytek odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Dokonując, zgodnie z art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, należy stwierdzić, że narusza ono prawo w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkować musi jego uchyleniem. Przedmiotem kontroli jest uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej utrzymująca w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] odmawiającej wpisu na listę adwokatów skarżącemu J. W. Stosowny wniosek złożony został przez skarżącego dnia [...] października 2006 r. Stosownie do art. 65 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, Nr 126, poz. 1069 i Nr 153, poz. 1271, z 2003 r. Nr 124, poz. 1152, z 2004 r. Nr 34, poz. 303, Nr 62, poz. 577 i Nr 202, poz. 2067 oraz z 2005 r. Nr 163, poz. 1361 i Nr 169, poz. 1417) – Poa na listę adwokatów może być wpisany ten, kto m.in. jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata oraz który odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację adwokacką i złożył egzamin adwokacki. Wymóg odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Poa, nie znajdował zastosowania do osób, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski lub notarialny. Przepis w takim częściowo przywołanym brzmieniu, został wprowadzony ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361). ORA [...] odmówiła wpisu na listę adwokatów powołując się na orzeczenie TK z dnia 19 kwietnia 2006 r. stwierdzającego niezgodność art. 66 ust. 1 pkt 2 Poa (w brzmieniu przywołanym wyżej) z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, który utracił moc obowiązującą z dniem publikacji orzeczenia tj. z dniem 4 maja 2006 r. i nie może stanowić podstawy wpisu. Prezydium NRA utrzymało rozstrzygnięcie ORA w mocy, uzasadniając je wyłącznie brakiem podstawy prawnej do wpisania skarżącego na listę adwokatów z uwagi na utratę mocy obowiązującej art. 66 ust. 1 pkt 2 Poa. Organy obu instancji orzekające w sprawie nie zajęły się w ogóle kwestią rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata przez zainteresowanego, co było przez stronę podważane m. in. w odwołaniu, a pomimo tego NRA rozpoznając odwołanie nie odniosła się do zarzutu strony. W ocenie Sądu stanowisko Prezydium NRA jak i poprzedzająca je uchwała ORA nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach. Dnia 19 kwietnia 2006 r. TK orzekł, iż cytowany art. 66 ust. 1 pkt 2, w zakresie w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Orzeczenie zostało opublikowane dnia 4 maja 2006 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 529) i stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, wobec nieokreślenia innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, z tym dniem weszło w życie. TK, orzekając w sprawie z wniosku Naczelnej Rady Adwokackiej o zbadanie zgodności z Konstytucją RP m.in. przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o adwokaturze w brzmieniu ustalonym ustawą o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, orzekł stosownie do dyspozycji art. 69 w związku z art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 97, poz. 643 ze zm.), o niezgodności kwestionowanego przez wnioskodawcę przepisu z art. 17 § 1 Konstytucji RP tj. niezgodności tego przepisu w zakresie, w jakim nie spełnia on wymogów sprawowania przez samorząd adwokacki pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu adwokata. Jak stanowi przepis art. 69 ww. ustawy orzeczenie TK może odnosić się do całego aktu normatywnego albo do jego poszczególnych przepisów, jak to miało miejsce w podjętym przez TK rozstrzygnięciu. Dodatkowo, przedmiotem orzeczenia, może być nie tylko cały przepis, ale również jego fragment obejmujący jedno lub kilka słów. Dopuszczalność wydania orzeczenia dotyczącego tylko części przepisu uwarunkowana jest tym, że pozostała część danego przepisu wyraża normę nadającą się do zastosowania. Takie rozstrzygnięcie co do części przepisu objętego kontrolą TK uzupełnione bywa formułą rozpoczynającą się zwrotem "w zakresie, w jakim ...", który to zwrot zostaje odniesiony do konkretnej sytuacji bądź stanu objaśniającego i wypełniającego stwierdzenie zakresowej niekonstytucyjności. Oznacza to, że poddany kontroli przepis jest niekonstytucyjny wyłącznie we wskazanym obszarze. Wyrok taki, zwany wyrokiem "zakresowym", odnosić się może albo do części istniejącej normy danego aktu, albo może także odnosić się do poddanego kontroli przepisu poprzez wskazanie braku koniecznego unormowania. W sytuacji, w której TK wyrokiem zakresowym uzna poddany kontroli przepis za niezgodny z Konstytucją tylko w części istniejącej normy, nie dokonując zmiany tekstu przepisu, zmieni tym samym wyrażoną w nim treść normatywną. Skutkiem takiego orzeczenia będzie częściowa utrata mocy obowiązującej przepisu polegająca na wyłączeniu możliwości jego stosowania w zakresie oznaczonym w wyroku. Dlatego po wydaniu takiego wyroku celowe jest dokonanie nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku TK. Działanie ustawodawcy nie jest w tym wypadku konieczne, ale pożądane ze względu na wartość, jaką przedstawia jednoznaczność i określoność przepisów prawnych (vide: Andrzej Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego /w:/ Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Trybunał Konstytucyjny Wydawnictwa, Warszawa 2006, str. 79). Może być jednak i tak, że wyrok zakresowy, w którym wskazano, że przepis jest niekonstytucyjny z powodu braku koniecznych treści, będzie stanowił zobowiązanie ustawodawcy do dokonania koniecznego uzupełnienia przepisu badanego, jak to miało miejsce w orzeczeniu TK odnośnie do art. 66 ust. 1 pkt 2 Poa. Orzeczenie TK stwierdzające niekonstytucyjność danego przepisu w zakresie wskazanym w tym orzeczeniu nie powoduje utraty mocy obowiązującej przepisu, a stanowi jedynie potwierdzenie obowiązku ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Podobnie wypowiedział się już w wyroku z dnia 28 listopada 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny (III SA 131/03). Na gruncie badanej sprawy rozstrzygnięcie TK w sprawie K 6/06 z dnia 19 kwietnia 2006 r., w punkcie 5 należy zaliczyć do tzw. wyroków zakresowych. A zatem, wbrew stanowisku wyrażonemu przez organy orzekające w sprawie, z dniem publikacji tegoż orzeczenia, przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze w jego zmienionym ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. brzmieniu nie utracił mocy obowiązywania w całości, lecz wyłącznie w zakresie ściśle w wyroku określonym, poprzez niedochowanie krytykowanym przepisem warunków pieczy samorządu zawodowego wynikających z art. 17 § 1 Konstytucji. Jak stwierdził TK przepis jest niekonstytucyjny jedynie w zakresie w jakim stwarza możliwości dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osoby, która po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazuje się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Brak określenia w cyt. przepisie przesłanek oceny umiejętności niezbędnych dla należytego wykonywania zawodu adwokata stanowi zatem o istocie zakresowej niekonstytucyjności przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 Poa, który to brak może zostać wypełniony jedynie przez ustawodawcę. Do czasu poprawienia ustawy w części wskazanej przez TK, krytykowany przepis może jednak, przy spełnieniu warunku, o którym niżej stanowić podstawę wpisu na listę adwokatów tych osób, które nie odbyły aplikacji adwokackiej i nie złożyły egzaminu adwokackiego, lecz zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski czy notarialny. Stosownie do wywodów uzasadnienia orzeczenia TK, w toku postępowania o wpis na listę adwokatów zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Poa samorząd adwokacki może, a nawet powinien badać, czy konkretna osoba ubiegająca się o taki wpis daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata, który to warunek stawia art. 65 pkt 1 Poa. Przesłankami oceny winny być dla osób ubiegających się o wpis, a zwolnionych z wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Poa, m.in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. Kierując się zatem powyższymi "wytycznymi" TK, przed dokonaniem wpisu na listę adwokatów organ samorządu adwokackiego winien zbadać, czy osoba ubiegająca się o wpis legitymuje się stosownym stażem pracy i doświadczeniem zawodowym, profilującym umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy, błędnie interpretując orzeczenie TK oraz skutki wejścia w życie wydanego wyroku, uchylił się od tego obowiązku, a tym samym odmówił zastosowania przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 Poa. stanowiącego podstawę wpisu osoby, która jak w przypadku skarżącego, zdała egzamin prokuratorski. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, iż zawisła przed Sądem sprawa wymaga ponownej analizy w kierunku wskazanym przez Sąd ze szczególnym uwzględnieniem i oceną materiału dowodowego określającego umiejętności i predyspozycje zawodowe J. W. jako kandydata do wykonywania zawodu adwokata. Zważywszy powyższe, działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O niewykonalności uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art.152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.