VI SA/Wa 719/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2017 r. sprawy ze skargi I. w L. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Sygn. akt VI SA/Wa 719/17 1 UZASADNIENIE Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] lutego 2017 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", oraz w związku z art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1138, z późn. zm.), dalej: "u.k.s.e.", po rozpatrzeniu wniosku Izby Komorniczej w L. (dalej: "Izba" lub "Skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2016 r., nr [...], o powołaniu K.S.Z. (dalej: "Zainteresowany" lub "Kandydat") na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Ł. w Ł., umorzył postępowanie odwoławcze. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba podniosła, powołując się m.in. na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 22 września 2014 r. II GPS 1/14 dotyczącą pozycji izby notarialnej w sprawach powołania/odwołania notariusza, że winna być uznana za stronę w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Samorządy zawodowe reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Stąd samorząd zawodowy powinien mieć wpływ na decyzje dotyczące wskazywania osób, którym powierza się wykonywanie zawodu zaufania publicznego. Izba wskazała także, że nie jest wiadome, jakie dane statystyczne dotyczące rewiru uwzględnia Minister Sprawiedliwości w toku analizy wniosku o powołanie na stanowisko komornika sądowego ani jaki jest wzorzec, z którym porównuje się wyniki tej analizy. Przywołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2017 r. Minister umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ uznał, że wskazany wniosek strony nie może zostać rozpatrzony, gdyż został złożony przez podmiot niebędący stroną w sprawie. Organ powołał się na art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony, jakim posługuje się ten przepis, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Przepis art. 28 kpa nie może stanowić samodzielnej podstawy do uznania konkretnego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego, lecz musi istnieć przepis prawa materialnego, który stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Zdaniem organu Izba nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż żaden przepis prawa materialnego, w tym przypadku ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, nie przyznaje organom samorządu komorniczego statusu strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, a decyzja o powołaniu komornika sądowego nie rozstrzyga bezpośrednio, ani też pośrednio, o prawach czy obowiązkach samorządu komorniczego. Zdaniem Ministra z przepisu art. 11 ust. 4 u.k.s.e. wynika, że samorząd komorniczy jest jedynie organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania komornika sądowego. Udział samorządu komorniczego w postępowaniu sprowadza się do zagwarantowania mu wpływu na treść rozstrzygnięcia, jednak wyłącznie w zakresie objętym obowiązkiem współdziałania. Opinia właściwej rady izby komorniczej wchodzi do materiału dowodowego, podlega rozważeniu jako jeden z dowodów poddanych swobodnej ocenie w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w ten sposób wpływa bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest jednak dla Ministra Sprawiedliwości wiążąca i ma jedynie pomóc organowi w podjęciu trafnej decyzji. W tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować jednocześnie jako strona postępowania i jako organ współdziałający poprzez opiniowanie, gdyż te role procesowe wykluczają się wzajemnie. Zdaniem organu nie można wywodzić istnienia interesu prawnego z art. 17 Konstytucji RP, tj. z ogólnych zasad statuujących funkcjonowanie samorządów zawodowych, w tym obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Piecza ta polega na wykonywaniu działań gwarantujących wysoką jakość i kulturę wykonywania zawodu oraz odpowiedni poziom etyczny i profesjonalny osób, które dany zawód już wykonują. Komornik przede wszystkim jest funkcjonariuszem publicznym i to Minister Sprawiedliwości powołuje go i sprawuje nadzór nad komornikami, zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 u.k.s.e. W tym zakresie m.in. może zawiesić komornika w czynnościach, czy odwołać z zajmowanego stanowiska (np. w przypadku rażącego naruszenia prawa). Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 u.k.s.e. do zakresu działania rady izby komorniczej należy natomiast nadzór nad przestrzeganiem przez komorników i asesorów komorniczych powagi i godności zawodu. W przepisie tym mowa jest wprost o nadzorze nad komornikami, nie zaś nad kandydatami na komorników. Nieuprawnione jest zdaniem Ministra Sprawiedliwości powoływanie się przez Izbę na ww. uchwałę NSA z 22 września 2014 r. II GPS 1/14. Uchwały abstrakcyjne bowiem mają na celu wyjaśnienie przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie (charakter interpretacyjny), nie stanowią źródeł prawa i nie pozostają w bezpośrednim związku z postępowaniem toczącym się w konkretnej sprawie. Zawarta w nich wykładnia nie ma więc mocy bezpośrednio wiążącej w konkretnej sprawie (to jest w innej niż została podjęta). Nawiązując do tej uchwały, organ podkreślił, że pomimo zbliżonych uregulowań prawnych dotyczących uprawnień samorządów notarialnego i komorniczego, istnieje zasadnicza różnica w statusie prawnym notariusza i komornika sądowego. Różnice te zachodzą w zakresie funkcji i zadań powierzonych notariuszom i komornikom. Przede wszystkim komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym, natomiast notariusz jest osobą zaufania publicznego, powołaną do dokonywania czynności, którym strony są zobowiązane lub pragną nadać formę notarialną, przy wykonywaniu czynności korzystającą z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Przymiot funkcjonariusza publicznego nadany komornikowi przez ustawodawcę pozostaje w ścisłym związku z wykonywaniem władzy publicznej. Komornik z uwagi na spełnianą funkcję organu egzekucyjnego wyposażony został w pewne uprawnienia władcze przysługujące państwu, których szczególnym wyrazem jest możliwość stosowania przymusu. Tego rodzaju uprawnienia nie mieszczą się w sferze działania notariusza. Fakt przekazania przez państwo komornikowi części swojego imperium powoduje, że pozycja ustrojowa komornika jest silniejsza niż notariusza. W odniesieniu do komornika nie zachodzi możliwość swobody czynności zawodowych, a zwłaszcza odmowy przyjęcia sprawy, do której prowadzenia jest właściwy. Wykonywane przez komornika czynności jako organu egzekucyjnego mają charakter urzędowy, a tym samym nie są podejmowane we własnym imieniu jako osoby fizycznej. Inny w porównaniu do notariuszy jest też charakter opłat związanych z działalnością komornika, przysługują one komornikowi na innych zasadach niż na rzecz osób wykonujących inne zawody prawnicze. Z publicznoprawnym statusem komornika sądowego związany jest również szczególnego rodzaju nadzór nad jego działalnością sprawowany przez uprawnione organy. Komornik podlega nadzorowi judykacyjnemu (sądowemu), administracyjnemu (służbowemu, wykonywanemu przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów) oraz samorządowemu (korporacyjnemu). Z tych wszystkich względów nie jest możliwe, w opinii Ministra Sprawiedliwości, powoływanie się przez Izbę na ww. uchwałę NSA II GPS 1/14 z 22 września 2014 r. w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Izbie komorniczej nie przysługuje status strony postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Na powyższe orzeczenie Izba pismem z [...] marca 2017 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie Ministrowi Sprawiedliwości rozpatrzenie wniosku Skarżącej. W uzasadnieniu skargi wskazała, że brak jest przepisów, z których wynikałoby, iż organy samorządu komorniczego mają wyłącznie kompetencje opiniodawcze w postępowaniach w przedmiocie powołania i odwołania ze stanowiska komornika sądowego. Izba podniosła, że z przepisów wynika, iż stanowisko Rady Izby Komorniczej ma charakter opinii i stanowi jeden z dowodów w postępowaniu administracyjnym, przy czym nie posiada on wiążącego charakteru. Podniosła, że brak jest również przepisów, które pozbawiałyby interesu prawnego podmioty zaangażowane w postępowanie administracyjne w charakterze organu współdziałającego. Uzasadniając powyższe argumenty, Izba powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2014 r. sygn. akt II GPS 1/14 i wskazała, że rozważania zawarte w tym orzeczeniu odnoszą się do rozumienia pojęcia pieczy nad należytym wykonywaniem wszystkich zawodów zaufania publicznego i mogą znajdować odpowiednie zastosowanie w stosunku do innych samorządów zawodowych niż notarialny. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że zgodnie z art. 11 ust. 1 u.k.s.e. na wniosek zainteresowanego powołuje komornika, zasięgając jedynie opinii właściwej rady izby komorniczej. Żaden przepis prawa materialnego nie przewiduje natomiast udziału samorządu komorniczego jako strony w tym postępowaniu, a decyzja o powołaniu komornika nie rozstrzyga bezpośrednio ani pośrednio o prawach czy obowiązkach samorządu komorniczego. Ponadto z art. 11 ust. 4 u.k.s.e. wynika wprost, że samorząd komorniczy jest organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania na stanowisko komornika i żaden inny przepis u.k.s.e. nie przyznaje choćby pośrednio organom tego samorządu statusu strony w tym postępowaniu. Z woli ustawodawcy wpływ samorządu na wybór kandydata do zawodu komornika ogranicza się do jego opiniowania. Z uwagi na zasadnicze różnice w statusie prawnym notariusza i komornika, nie jest możliwe na powoływanie się w tej sprawie na ww. uchwałę NSA z 22 września 2014 r. II GPS 1/14 dotyczącą notariuszy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Sprawiedliwości, który po rozpatrzeniu wniosku Izby Komorniczej w Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Sprawiedliwości o powołaniu K. Z. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Ł. w Ł., umorzył postępowanie. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko Ministra, zgodnie z którym Izba Komornicza w Ł. nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem żaden przepis prawa materialnego, w tym przypadku ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. z 2015r., poz. 790, ze zm.), dalej: "u.k.s.e.", nie przyznaje organom samorządu komorniczego statusu strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, a decyzja o powołaniu komornika sądowego nie rozstrzyga bezpośrednio ani też pośrednio o prawach czy obowiązkach samorządu komorniczego. Z przepisów art. 93 ust.1 pkt 2 i art. 11 ust. 4 u.k.s.e. wynika wprost, że samorząd komorniczy jest organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania komornika sądowego. Przed wszystkim sprawy o powołanie na stanowisko komornika sądowego dotyczą indywidualnych interesów osób ubiegających się o stanowisko komornika sądowego. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 u.k.s.e. komornika powołuje Minister Sprawiedliwości na wniosek zainteresowanego. Opinia właściwej rady izby komorniczej wchodzi do materiału dowodowego, podlega rozważeniu jako jeden z dowodów poddanych swobodnej ocenie w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w ten sposób wpływa bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia sprawy. Skoro zatem sprawy o powołanie na stanowisko komornika sądowego nie dotyczą indywidualnego interesu prawnego izb komorniczych, lecz indywidualnych interesów osób ubiegających się o powołanie na stanowisko komornika sądowego, nie są własnymi sprawami samorządu komorniczego. Jak słusznie zauważył Minister nie można wywodzić istnienia interesu prawnego z art. 17 Konstytucji RP, tj. z ogólnych zasad statuujących funkcjonowanie samorządów zawodowych, w tym obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Piecza ta polega na wykonywaniu działań gwarantujących wysoką jakość i kulturę wykonywania zawodu oraz odpowiedni poziom etyczny i profesjonalny osób, które dany zawód już wykonują. Uprawnienie to realizowane jest zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 u.k.s.e. przez nadzór rady izby komorniczej nad przestrzeganiem przez komorników i asesorów komorniczych powagi i godności zawodu. Ponadto zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych organ opiniodawczy uczestniczący w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., nie może jednocześnie brać udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. W tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować jednocześnie jako strona i jako organ współdziałający w trybie art. 106 k.p.a., gdyż te role procesowe wykluczają się wzajemnie (por. wyrok z dnia 12 stycznia 1994r. sygn. akt II SA 1971/93; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. II GSK 708/10). Wobec powyższego skoro samorząd komorniczy w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika wydaje opinię w trybie art. 106 k.p.a. nie może być jednocześnie uznany za stronę tego postepowania, występować jednocześnie jako strona której przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Okoliczność, że samorząd komornicy występuje w tym postępowaniu jako organ współdziałający całkowicie wyklucza przyjęcie, że przysługuje mu status strony. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że z przepisów ustawy o komornikach sądowych i egzekucji wynika wyłącznie opiniodawcza rola samorządu komorniczego w postępowaniach w przedmiocie powołania i odwołania komornika sądowego. Uprawnienia opiniodawcze samorządu wynikają także z innych przepisów omawianej ustawy m. in. zgodnie z art. 15a ust. 3 u.k.s.e. odwołanie komornika z zajmowanego stanowiska w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2, 6, 7 i 9 oraz w ust. 2, następuje po uprzednim wysłuchaniu komornika, chyba że nie jest to możliwe, oraz po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby komorniczej, która przedstawia opinię w terminie 21 dni od dnia otrzymania wniosku o wyrażenie opinii; zgodnie z art. 15 b ust. 1 u.k.s.e. o przeniesieniu na stanowisko komornika w innym rewirze komorniczym rozstrzyga Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Komorniczej; zgodnie art. 27 ust. 3 u.k.s.e. prezes sądu apelacyjnego może, w drodze zarządzenia, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby komorniczej, dokonać zmiany zastępcy komornika. Komornik przede wszystkim jest funkcjonariuszem publicznym i to Minister Sprawiedliwości powołuje go i sprawuje nadzór – zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 u.k.s.e. – nad komornikami. W tym zakresie m. in. może zawiesić komornika w czynnościach czy odwołać z zajmowanego stanowiska (np. w przypadku rażącego naruszenia prawa). W ocenie Sądu nie można na grunt niniejszej sprawy przenosić stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrażony w uchwale z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14, w której uznano, że izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza, albowiem nie dotyczy ona bezpośrednio uprawnień izb komorniczych w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania komornika sądowego. Pomimo zbliżonych uregulowań prawnych dotyczących uprawnień samorządów notarialnego i komorniczego, istnieją istotne różnice w statusie prawnym notariusza i komornika sądowego. Jak podkreślił Minister różnice te zachodzą w zakresie funkcji i zadań powierzonych notariuszom i komornikom. Przede wszystkim komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (art. 1 u.k.s.e.), natomiast notariusz jest osobą zaufania publicznego, powołaną do dokonywania czynności, którym strony są zobowiązane lub pragną nadać formę notarialną (art. 1 § 1 Prawa o notariacie), przy wykonywaniu czynności korzystającą z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym (art. 2 § 1 Prawa o notariacie). Przymiot funkcjonariusza publicznego nadany komornikowi przez ustawodawcę pozostaje w ścisłym związku z wykonywaniem władzy publicznej. Komornik z uwagi na spełnianą rolę organu egzekucyjnego wyposażony został w pewne uprawnienia władcze przysługujące państwu, których szczególnym wyrazem jest możliwość stosowania przymusu. Fakt przekazania przez państwo komornikowi części swojego imperium powoduje zatem, że pozycja ustrojowa komornika jest silniejsza niż notariusza. W odniesieniu do komornika nie zachodzi możliwość swobody czynności zawodowych, a zwłaszcza odmowy przyjęcia sprawy, do której prowadzenia jest właściwy. Komornik, poza wyjątkiem określonym w art. 8 u.k.s.e., jest również ściśle powiązany z obszarem właściwości sądu rejonowego, przy którym działa. Wykonywane przez komornika czynności jako organu egzekucyjnego mają charakter urzędowy, a tym samym nie są one podejmowane we własnym imieniu jako osoby fizycznej. Ze szczególnym publicznoprawnym statusem prawnym komornika sądowego związana jest też specyficzna dla tego zawodu instytucja zawieszenia komornika w czynnościach. Ustawodawca w art. 15 u.k.s.e. dopuszcza z określonych przyczyn zawieszenie obligatoryjne lub fakultatywne, którego dokonuje Minister Sprawiedliwości. Z publicznoprawnym charakterem statusu komornika wiąże się również jego powołanie i odwołanie dokonywane przez Ministra Sprawiedliwości. Z publicznoprawnym statusem komornika sądowego związany jest również szczególnego rodzaju nadzór nad jego działalnością sprawowany przez uprawnione organy. Komornik podlega nadzorowi judykacyjnemu (sądowemu – wykonywanemu przez sąd rejonowy, przy którym działa, z urzędu lub w wyniku złożenia skargi na czynności komornika), administracyjnemu (służbowemu – wykonywanemu przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów) i samorządowemu (korporacyjnemu). Zakres uprawnień organów nadzoru wyznacza granice niezależności i samodzielności komornika w wykonywaniu powierzonych czynności. Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 3 u.k.s.e. za szkodę wyrządzoną przez komornika solidarną odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa. Takiej odpowiedzialności Skarbu Państwa nie przewidują natomiast przepisy ustawy Prawo o notariacie. Istotnym elementem różnicującym status prawny komornika sądowego i notariusza jest również wspomniany wyżej nadzór judykacyjny sądu nad komornikiem sądowym, sprawowany na podstawie art. 759 § 2 k.p.c., zgodnie z którym sąd może z urzędu wydawać komornikowi zarządzenia zmierzające do zapewnienia należytego wykonania egzekucji oraz usuwać spostrzeżone uchybienia. Zatem uprawnienia nadzorcze przyznane sądowi na podstawie art. 759 § 2 k.p.c. mają zarówno charakter represyjny (usuwanie spostrzeżonych uchybień), jak i prewencyjny (zapewnienie należytego wykonania egzekucji), a sąd może podejmować z urzędu działania nadzorcze w toku prowadzonej przez komornika sądowego egzekucji. Powyższe porównanie wskazuje na zasadnicze różnice pomiędzy instytucją komornika sądowego a notariusza. Notariusz choć wykonuje zawód zaufania publicznego i w granicach działania objęty jest ochroną przysługującą funkcjonariuszowi publicznemu, to jednak z uwagi na wskazane powyższej odmienności nie może być ustrojowo utożsamiany z instytucją komornika sądowego. Dlatego Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, która w istocie stanowi polemikę ze stanowiskiem Ministra. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.