VI SA/Wa 72/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Asesor WSA Andrzej Czarnecki Asesor WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2005 r. sprawy ze skargi "Z." spółka z o. o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2004r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez licencji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2004r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "Z." spółka z o.o. z siedzibą w G. kwotę 320,00 zł /trzysta dwadzieścia złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia [...] czerwca 2004r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G. poddał kontroli drogowej pojazd nr rej. [...]. W protokole wskazano jako nazwę przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy i będącego właścicielem pojazdu firmę "[...]" J. K. i stwierdzono, że załadowcą towaru była "Z." spółka z o.o. na której zlecenie firma "[...]" transportuje towary do odbiorcy. Dla udokumentowania powyższego do kontroli okazano faktury na przewożony towar wystawione odbiorcy przez spółkę "Z.". Kierowca A. H. wyjaśnił, że jest pracownikiem firmy "[...]" i podpisał protokół bez zastrzeżeń. Pismem z dnia [...] czerwca 2004r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G. zawiadomił J. K. właściciela firmy "[...]" o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego i zażądał nadesłania kopii dokumentów, w tym licencji na wykonywanie transportu drogowego. W odpowiedzi na zawiadomienie J. K. wyjaśnił, że nie ma licencji na wykonywanie transportu drogowego i nie świadczy takich usług. Świadczy usługi transportowe na rzecz spółki "Z.", ale małymi samochodami o masie całkowitej nie przekraczającej 3,5 t. Jednak w dniu kontroli udostępnił swój duży samochód wraz z kierowcą spółce "Z." celem wykonania przez tę spółkę przewozu towarów. Samochód i kierowca byli w dniu kontroli w wyłącznej dyspozycji spółki "Z.", zaś firma "[...]" nie wykonywała transportu drogowego i nie wystawiła za tę usługę faktury. Po takim wyjaśnieniu Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G. zwrócił się pismem z dnia [...] czerwca 2004r. do "Z." spółki z o.o. z zapytaniem czy potwierdza wyjaśnienia i czy wykonywała w dniu kontroli przewóz na potrzeby własne samochodem należącym do firmy "[...]". "Z." spółka z o.o. pismem z dnia [...] lipca 2004r. potwierdziła, że wzięła samochód w użyczenie, ale zaprzeczyła wykonywanie przewozu na potrzeby własne, gdyż kierowca pojazdu nie był jej pracownikiem, zatem nie były spełnione warunki z art. 4 p. 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 z 2001r. poz. 1371 z późn. zmianami/. Potwierdziła, że nie posiada zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne ani nie przedstawiła żadnych dokumentów na poparcie złożonych wyjaśnień. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G. wszczął postępowanie z udziałem "Z." spółki z o.o. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego i zażądał nadesłania kopii dokumentów, w tym licencji na wykonywanie transportu drogowego. "Z." spółka z o.o. nie przedstawiła licencji i oświadczyła, że nie wykonywała przewozu na potrzeby własne. Decyzją z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G., powołując się na art. 92 ust. 1 i art. 92 p. 4 cytowanej wyżej ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym oraz poz. Lp. 1.1.1. załącznika do tej ustawy nałożył na "Z." spółkę z o.o. karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez licencji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zarówno firma "[...]", jak i "Z." spółka z o.o. zgodnie oświadczyły, iż samochód wraz z kierowcą był w dyspozycji firmy "Z.", zatem to "Z." wykonywała transport drogowy, a ponieważ nie posiadała licencji na wykonywanie transportu podlega karze. Od tej decyzji odwołała się "Z." spółka z o.o. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Skarżąca spółka podnosiła, że nie wykonywała transportu drogowego w rozumieniu art. 4 p.3 ustawy o transporcie drogowym, bowiem wykonywała transport drogowy własnych towarów, na własne potrzeby, samochodem wypożyczonym wraz z kierowcą, lecz nie była to działalność gospodarcza w zakresie transportu drogowego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999r. Prawo działalności gospodarczej, bowiem była to działalność nieodpłatna. Skarżąca zarzucała również naruszenie art. 9 i 10 k.p.a. polegające na zaniechaniu informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych i zaniechanie umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpatrzył odwołanie strony i powołując się na art. 138 § 1 p. 1 k.p.a. , art. 5 ust. 1, art. 92 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o transporcie drogowym i lp. 1.1.1 załącznika do tej ustawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że wykonywany przewóz nie był przewozem na potrzeby własne z art. 4 p. 4 ustawy o transporcie drogowym, gdyż kierowca nie był pracownikiem skarżącej, zatem nie była wypełnione warunki zawarte w tym przepisie. Jednak skoro wskazany przewóz nie był przewozem na potrzeby własne, to był transportem drogowym o jakim mowa w art. 4 p. 3 ustawy i wymagał posiadania licencji. Wskazał również, że strona była pisemnie zawiadomiona o wszczęciu postępowania mimo, że w postępowaniu prowadzonym przez organy inspekcji drogowej reguły k.p.a. doznają szeregu ograniczeń. Na tę decyzję skarżąca "Z." spółka z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucała naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie art. 9, 10 i 64 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że art. 4 p. 3 ustawy o transporcie drogowym dotyczy tylko działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób i rzeczy. Licencja jest potrzebna tylko na zarobkowe wykonywanie transportu drogowego, zaś przewóz wykonywany przez spółkę nie miał takiego charakteru. Zdaniem skarżącej nieuprawniony jest wniosek organu, że skoro przewóz wykonywany przez spółkę nie spełniał wymogów niezarobkowego przewozu drogowego z art. 4 ust. 4, to mieścił się w hipotezie art. 4 ust. 3 i był transportem drogowym, a spółka powinna mieć stosowną licencję na wykonywanie transportu. Skarżąca wskazała ponadto, że jej zdaniem, aby przewóz mógł być przewozem wykonywanym pomocniczo, musi mieć charakter działalności gospodarczej, a więc zarobkowy. Gdy chodzi o zarzuty procesowe skarżąca wskazała, że organ winien stosować zasady k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że strona nie wykonywała niezarobkowego przewozu drogowego z art. 4 p. 4 ustawy, bowiem kierowca pojazdu nie był jej pracownikiem, wykonywała natomiast transport drogowy z art. 4 p. 3 ustawy jako działanie pomocnicze w stosunku do swojej podstawowej działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/, dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Kontrolując w ten sposób zaskarżone decyzje Sąd stwierdził naruszenie prawa, skarga jest więc uzasadniona. Podstawowym zadaniem organu administracji jest prawidłowe określenie strony postępowania, tj. podmiotu, którego interesu prawnego dotyczy rozstrzygnięcie. O tym, kto powinien być stroną postępowania decydują przepisy prawa materialnego, które określają podmiot, którego obowiązku dotyczy postępowanie /art.28 k.p.a./. W sprawie niniejszej tymi przepisami są przepisy ustawy o transporcie drogowym. To właśnie z tych przepisów wynika, który podmiot jest podmiotem wykonującym transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne. Prawidłowe określenie tego podmiotu pozwala ustalić na kim ciążą obowiązki określone ustawą, tj. obowiązek posiadania licencji lub zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne. Ustaleniu właściwego podmiotu, na którym ciążą wynikające z ustawy obowiązki służy postępowanie kontrolne prowadzone przez Inspekcję Transportu Drogowego /art. 48 i n. ustawy o transporcie drogowym/. Zgodnie z art. 68 ustawy o transporcie drogowym kontroli podlegają kierowcy wykonujący transport drogowy i przewóz na potrzeby własne i przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy i przewóz na potrzeby własne. Zgodnie z art. 72 p. 1 cytowanej ustawy kontrolowany jest obowiązany m.in. udzielić ustnych i pisemnych wyjaśnień i okazać dokumenty, a zgodnie z art. 73 ust. 1 inspektor może w toku kontroli legitymować kierowców, badać dokumenty, przesłuchiwać świadków a także przesłuchiwać kontrolowanego w charakterze strony, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla ustaleń kontroli. Zgodnie z art. 74 ust. 1 cytowanej ustawy z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, który podpisują inspektor i kontrolowany, a wyniki kontroli wykorzystywane są do formułowania wniosków o wszczęcie postępowania administracyjnego /art. 75 p. 1 ustawy o transporcie drogowym/. Nie ulega wątpliwości, że przy takich uregulowaniach ustawy protokół kontroli prawidłowo sporządzony na drodze, po należytym przeprowadzeniu czynności kontrolnych jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. i jest dowodem tego, co zostało w nim stwierdzone, chyba że zostanie udowodnione co innego /art. 76 § 3 k.p.a./. To przede wszystkim z protokołu kontroli, przy braku innych dowodów wynika, kto wykonywał transport drogowy i kto powinien być stroną postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej z prawidłowo sporządzonego protokołu kontroli i przedstawionych w toku kontroli dokumentów wynika, że kontrolowany pojazd należał do firmy "[...]" J. K., kierowca był jego pracownikiem a przedmiotem transportu były towary należące do innej firmy, tj. "Z." spółki z o.o., na której zlecenie przewóz był wykonywany. Z takich ustaleń wynika wprost, że transport drogowy w rozumieniu art. 4 p. 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywany był przez J. K. na rzecz "Z." spółki z o.o. Wyjaśnienia złożone w toku postępowania administracyjnego przez J. K., iż firma jego dokonuje przewozów tylko małymi samochodami, a wyjątkowo tego dnia, "udostępniła swój samochód z kierowcą" spółce "Z." powinny być poddane ocenie przez organ w toku oceniania całokształtu materiału dowodowego z uwzględnieniem faktu, że nie zostały one poparte żadnymi dowodami, w szczególności dokumentującymi, że tytuł prawny do samochodu przeszedł na "Z." spółkę z o.o. Oceniając te wyjaśnienia organ powinien też wziąć pod uwagę, że wskazanie, iż transport drogowy wykonywał inny podmiot prowadzi wprost do uniknięcia kary pieniężnej przez przedsiębiorcę, który swoim samochodem, ze swoim kierowcą przewoził towary innej firmy do jej kontrahenta. Przymiot strony wynika z przepisów prawa materialnego, które pozwalają na ustalenie, kto w istocie jest podmiotem nałożonego przez ustawę obowiązku. Samo oświadczenie jednego podmiotu, że stroną nie jest i oświadczenie innego podmiotu, że stroną jest, nie wystarczy do prawidłowego, zgodnego z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, ustalenia strony postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu jest dokonanie oceny wiarygodności złożonych oświadczeń zgodnie z zasadami postępowania dowodowego zawartymi w k.p.a. Sposób dokonania tej oceny powinien być zawarty w uzasadnieniu podjętej decyzji administracyjnej, z którego powinno wynikać, dlaczego organ przyjął nie poparte żadnymi dowodami i sprzeczne z protokołem kontroli wyjaśnienia J. K. i "Z." spółki z o.o. W sprawie niniejszej organy I i II instancji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nie wskazały dlaczego, wbrew protokołowi i dokumentom uznały za udowodnione, że transport wykonywała "Z." spółka z o.o.. Nie wiadomo zatem czy strona postępowania została określona prawidłowo. Jak wyjaśnił NSA w orzeczeniu z dnia 6 lutego 2001r. /sygn.akt IV SA 2450/98, "Wspólnota" 2001 nr 8 s. 50/ "skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu nie będącego stroną w sprawie jest poważną wadą, stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności tego aktu – art. 156 § 1 p. 4 k.p.a.". Prawidłowe określenie strony postępowania nie może więc budzić wątpliwości. W sprawie niniejszej istnieje wątpliwość, co do prawidłowości określenia strony i ta wątpliwość pozostała nie została wyjaśniona w uzasadnieniach decyzji I i II stanowi stanowiąc wadę postępowania, która mogła mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, przed prawidłowym ustaleniem, kto powinien być stroną postępowania, badanie dalszych zarzutów skarżącego, który zaprzecza, iż wykonywał transport drogowy, a zatem nie ma obowiązku posiadania licencji, nie jest konieczne. Rozpoznając sprawę ponownie, organ zbada i uzasadni kto i dlaczego, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, wykonywał transport drogowy w chwili kontroli, a zatem kto jest stroną postępowania, do której powinna być skierowana decyzja. Zważywszy powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 p.1, lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O niewykonywaniu uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.