VI SA/Wa 721/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2006r. sprawy ze skargi "B." Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Generalnego Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nie udzielił zezwolenia B. sp. z o.o. w P., działającej za pośrednictwem P. "B." [...] w G., na połączenie komunikacyjne do drogi krajowej Nr [...] pawilonów handlowych B. projektowanych na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w M. Połączenie komunikacyjne inwestycji planowane było istniejącym zjazdem z drogi krajowej w km 42+770 (dz. nr [...]) oraz projektowanym zjazdem w km ok. 42+735. Zdaniem organu, w przypadku zrealizowania inwestycji inwestor musiałby wykonać zjazd publiczny, gdyż jedynie taki mógłby zapewnić dojazd do planowanych obiektów. Organ administracji wskazał, iż droga krajowa Nr [...] należy do klasy "G", co powoduje konieczność wyposażenia wnioskowanego zjazdu, z uwagi na bezpieczeństwo ruchu, w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na tej drodze przekracza 400 pojazdów na godzinę. Przeprowadzony w roku 2000 Generalny Pomiar Ruchu Drogowego na przedmiotowym odcinku drogi wykazał, iż natężenie ruchu wynosi 728 pojazdów na godzinę i zaliczane jest do dużych w skali kraju oraz ma tendencję wzrostową. Jednocześnie organ administracji, powołując się na § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 maja 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) wskazał, iż zabrania się lokalizowania zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu w ruchu, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowań. Planowany zjazd ma mieć usytuowanie w odległości ok. 50 m od skrzyżowania ul. [...] w ciągu drogi krajowej Nr [...] i ul. [...] oraz ul. [...]. Skrzyżowanie to jest wyposażone w sygnalizację świetlną, jednakże odległość zjazdu od skrzyżowania uniemożliwia wyposażenie go w konieczny dodatkowy pas ruchu zgodnie z w/p rozporządzeniem. Nadto, zdaniem organu administracji, obsługa komunikacyjna tak dużej inwestycji spowoduje znaczne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego w obrębie skrzyżowania. Od decyzji tej B. sp. z o.o. złożyła wniosek z dnia [...] maja 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się uchylenia decyzji oraz pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. ograniczyła żądnie do lokalizacji zjazdu tylko na działce nr [...]. Skarżąca postawiła zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i art. 8 w związku z art. 10 § 1 kpa) poprzez niepodjęcie wszelkich działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz naruszenie art. 77 i art. 107 § 3 kpa polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nieprawidłowe uzasadnienie decyzji. Nadto zarzucono naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) przez przyjęcie, iż wydanie zezwolenia jest niemożliwe. Zdaniem spółki organ administracji błędnie przyjął, iż przedmiotowe działki nie przylegają do drogi krajowej, oraz nie poinformował jej o dowodzie z przeprowadzonych badań natężenia ruchu, które to badania strona podważała, jako nieaktualne. W ocenie skarżącej organ administracji błędnie powołał się na art. 29 ust. 1, 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, bowiem budowa zjazdu nie dotyczy już istniejącego, gdyż co do niego ma zostać przeprowadzony jedynie remont. Wskazując na uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych spółka wywodziła, iż organ administracji nie uzasadnił należycie swojej odmowy. Stwierdzenie, iż urządzenie każdego zjazdu zwiększa zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego skarżącej nie przekonywało. Nadto spółka podnosiła, iż organ błędnie zacytował treść § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), bowiem przepis ten mówi o możliwości wyposażenia w dodatkowy pas ruchu, a nie o takiej konieczności. Zdaniem skarżącej nie wyjaśniono także, czy ten dodatkowy pas ruchu ma dotyczyć zjazdu projektowanego, czy już istniejącego oraz dlaczego nowa inwestycja może spowodować znaczne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej Nr [...] na działkę nr [...] w mieście M. Ul. [...] jest drogą główną klasy "G" wyjątkowo zaliczoną także do kategorii dróg krajowych – droga krajowa Nr [...]. Powołując się więc na treść § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) organ administracji stwierdził, iż do drogi takiej należy ograniczać ilość zjazdów. Nadto projektowany zjazd znajdowałby się w rejonie oddziaływania skrzyżowania niedawno wyposażonego w kanalizację i sygnalizację świetlną co stosownie do § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 w/w rozporządzenia nie pozwala na urządzenie zjazdu w tym obszarze ze względu na bezpieczeństwo ruchu. Organ administracji wyważając interes społeczny i słuszny interes strony uznał, iż usytuowanie zjazdu w miejscu projektowanym (działka nr [...]) jest także niemożliwe z uwagi na duże natężenie ruchu wykazane przez Generalny Pomiar Ruchu Drogowego oraz przez Biuro Projektowo – Badawcze Dróg i Mostów "T." sp. z o.o. Jednocześnie organ administracji stwierdził, iż zlokalizowanie projektowanego zjazdu spowoduje znaczne zwiększenie tego ruchu, co będzie miało negatywny wpływ na bezpieczeństwo. Na decyzję tę B. sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. Skarga zarzucała naruszenie przepisów postępowania wskazanych już w odwołaniu oraz art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Zdaniem skarżącej powołany przepis nie uniemożliwia urządzenie zjazdu, natomiast organ administracji odmawiając uwzględnia wniosku nie zbadał, czy skarżąca w ogóle posiada dojazd do działki nr [...] z drogi niższej klasy. W ocenie skarżącej organ administracji nie uzasadnił w sposób wymagany dlaczego odmówił zgody na urządzenie zjazdu. Uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji jest, zdaniem skarżącej, zbyt ogólnikowe i niewystarczające. Organ bowiem nie dookreślił, czy pojęcia użyte w rozporządzeniu "wjazd" i "wyjazd" są tożsame z pojęciem ustawowym "zjazd", a nadto czym jest "obszar oddziaływania skrzyżowania". Skarżąca wskazywała, iż w odległości bliższej od skrzyżowania znajduje się inny zjazd urządzony wcześniej, co w jej ocenie zagraża bezpieczeństwu w ruchu, a nie projektowany przez nią zjazd, który będzie znajdował się poza obszarem oddziaływania skrzyżowania, gdyż za istniejącym zjazdem. Nadto skarżąca podnosiła, iż organ nie ustosunkował się do okoliczności braku zjazdu na drogę klasy niższej. Skarżąca wnosiła o rozważenie możliwości przeprowadzenia postępowania mediacyjnego. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej oddalenie nie wyrażając jednocześnie pozytywnego stanowiska co do przeprowadzenia postępowania mediacyjnego, bowiem rozważania co do wyposażenia zjazdu w dodatkowy pas ruchu jest, zdaniem organu, bezcelowe w sytuacji kiedy odmówiono lokalizacji zjazdu. Odnosząc się do skargi organ administracji, powołując się na treść art. 140 Kodeksu cywilnego wskazywał, iż prawo własności podlega ograniczeniom, między innymi przepisami ustawy o drogach publicznych. Kierując się tą zasadą organ uznał, iż urządzenie projektowanego zjazdu jest niemożliwe z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dość duży zakres oddziaływania skrzyżowania wyznacza znak drogowy poziomy "linia podwójna ciągła", który jedynie w miejscu istniejących już od dawna zjazdów (indywidualnych , a nie publicznych, który jest przedmiotem sprawy) zastąpiono znakiem "linia pojedyncza przerywana – prowadzona szeroko". Ponieważ projektowany zjazd miałby być zjazdem publicznym, zatem jego usytuowanie powinno być zgodne z § 113 ust. 7 rozporządzenia, na co wskazuje § 78 ust. 1 tego rozporządzenia, a w świetle tych przepisów oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, we wskazanym miejscu zjazd publiczny nie może być urządzony. Odnosząc się do rozumienia wyrażeń zawartych w rozporządzeniu organ administracji wskazał na jego § 3 pkt 12 i pkt 13 definiujące "zjazd", "wyjazd’ i "wjazd". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Przedmiotem rozpoznania Sądu była skarga B. sp. z o.o. w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej Nr [...] na działkę nr [...] położoną w M. przy ul. [...]. Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) – dalej powoływanej jako ustawa - budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, wydaje się na czas nieokreślony. W zezwoleniu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń właściwe pouczenia zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy. B. sp. z o.o. zamierzając podjęcie działalności gospodarczej przewidywała konieczność usytuowania na przeznaczonej pod ten cel nieruchomości około stu miejsc parkingowych dla pojazdów różnego przeznaczenia. Jest to zrozumiałe, bowiem do projektowanych obiektów handlowych mieliby dojeżdżać klienci własnymi pojazdami oraz należało się liczyć z koniecznością dostawy towarów pojazdami ciężarowymi. W tym celu spółka wystąpiła o zezwolenie na urządzenie zjazdu na nieruchomości nr [...], która obecnie takiego przeznaczenia nie ma. Organ administracji przeprowadził postępowanie administracyjne w kierunku poszukiwania możliwości budowy zjazdu publicznego na tej nieruchomości wykazując, w wyniku poczynionych ustaleń, iż w miejscu wskazanym przez spółkę urządzenie takiego zjazdu jest niemożliwe ze względu na zachowanie bezpieczeństwa ruchu. Zjazd miałby być zlokalizowany z drogi która jest drogą klasy "G", co oznacza, w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) – dalej powoływanym jako rozporządzenie – drogę główną, która wyjątkowo jest zaliczona także do kategorii drogi krajowej Nr [...]. Zgodnie zatem z § 9 ust. 1 rozporządzenia w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się dopuszczalne warunki stosowania zjazdów. Jak podkreślał to organ administracji, dla zamierzonej działalności gospodarczej przez skarżącą B. sp. z o.o., wymagany jest zjazd publiczny, tj. określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego (§ 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia), a nie zjazd indywidualny tj. określony przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie (§ 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). Zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 rozporządzenia co oznacza, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Organ administracji ustalił, iż projektowany zjazd publiczny byłby usytuowany w obszarze oddziaływania skanalizowanego i wyposażonego w sygnalizację świetlną skrzyżowania drogi krajowej Nr [...] – ul. [...] – z ulicami [...] i [...]. Takie usytuowanie zjazdu publicznego organ administracji uznał za stwarzające zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, także dlatego, że ruch pojazdów występujący na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej Nr [...] należy uznać za duży, a lokalizacja projektowanego zjazdu publicznego spowodowałby znaczne zwiększenie już istniejącego ruchu drogowego. Stwierdzając, iż sama lokalizacja zjazdu jest niemożliwa, organ administracji uznał, że rozpatrywanie ewentualności wyposażenia go w dodatkowy pas ruchu jest bezprzedmiotowe. Powyższym ustaleniom organu administracji nie można odmówić zasadności. Faktem bowiem jest, iż projektowana działalności gospodarcza przez B. sp. z o.o. wygeneruje zwiększenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi krajowej Nr [...]. Byłby to ruch nie tylko pojazdów osobowych, lecz także pojazdów ciężarowych, a więc pojazdów większych, mniej zwrotnych, gdyż często poruszających się w zestawach z naczepami lub przyczepami. Częstotliwość wjazdów i wyjazdów pojazdów, z wykorzystaniem zjazdu publicznego, byłaby częstsza, niż ta, która występuje przy zjazdach indywidualnych, świadczyć już o tym może, jak wynika z akt sprawy, przewidywana ilość miejsc parkingowych na terenie projektowanej działalności gospodarczej. Ulica [...] – droga krajowa Nr [...] - dobiega do skanalizowanego skrzyżowania z sygnalizacją świetlną co powoduje sekwencyjne zatrzymanie się pojazdów. Wprowadzenie więc dodatkowej ilości pojazdów, dojeżdżających do projektowanego zjazdu publicznego i wyjeżdżających z nieruchomości znajdującej się we władaniu spółki, jak uznał to organ administracji, ograniczy płynność ruchu drogowego na tym odcinku drogi oraz zwiększy prawdopodobieństwo występowania wypadków i kolizji drogowych. Tym samym należy uznać za uzasadnione stwierdzenie organu administracji, iż projektowany zjazd publiczny znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania ulic [...], [...] i [...]. Skarżąca chciała, przez wskazanie na istniejące zjazdy usytuowane bliżej skrzyżowania dowieść, iż urządzenie zjazdu publicznego na jej potrzeby nie miałoby wpływu na płynność i bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ administracji, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie zasadnie uznał, iż argumentacja ta nie jest trafna. Istniejące zjazdy, jak to wynika z ustaleń organu administracji, są zjazdami indywidualnymi, a nie publicznymi, a więc używanymi przez mniejszą ilość uczestników ruchu drogowego oraz zostały zlokalizowane w okresie wcześniejszym, przy innych warunkach ruchu drogowego o mniejszym jego natężeniu. Zjazd publiczny, którego domaga się spółka, w ocenie zarządcy drogi, generowałby o wiele większy ruch niż istniejące zjazdy indywidualne i to w obszarze oddziaływania skrzyżowania, dlatego jego lokalizacja jest niemożliwa. Ocena prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji, dotyczących usytuowania projektowanego zjazdu z drogi krajowej na nieruchomość - działkę Nr [...] - pozwala na przyjęcie, że wykonanie spornego zjazdu stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, co jest wystarczającą przesłanką do uznania, że interes społeczny nie zezwalał na uwzględnienie wniosku skarżącej. Naczelną bowiem zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi, jak wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 marca 1999 r. w sprawie II SA 188/99, jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Ubocznie można zauważyć, iż zarzut spółki o nie zbadaniu przez organ administracji, czy w ogóle posiada ona dojazd z drogi publicznej do działki nr [...], nie był trafny. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prowadził postępowanie w kierunku ustalenia czy istnieje możliwość lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [....], kierując się i będąc związany wnioskiem strony (art. 61 § 1 kpa). Problem dostępu nieruchomości do drogi publicznej jest zagadnieniem rozstrzyganym w postępowaniu przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu administracyjnym o lokalizację zjazdu publicznego. Dlatego też Sąd orzekający w sprawie, jako sąd administracyjny, nie mógł odnieść się merytorycznie do tego zarzutu, bowiem rozstrzygnięcie kwestii dostępu nieruchomości do drogi publicznej (droga konieczna) nie leży w kognicji tego sądu. Poddając kontroli w zakresie legalności zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2005 r., Sąd orzekający w sprawie nie stwierdził by organ administracji wydał je z naruszeniem prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego, przy zastosowaniu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.