VI SA/Wa 726/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2011 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego zajętego bez zezwolenia pasa drogowego i nałożenia z tego tytułu kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w punkcie I i II; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze. zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., w przedmiocie: 1. umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego zajętego w dniu [...] czerwca 2009 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego ulicy [...] w [...], o powierzchni [...] m2 stanowiącego część działki ew. nr [...] z obrębu [...], 2. obciążenia E. K. karą pieniężną za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi, części chodnika w pasie drogowym drogi gminnej - ulicy [...] w [...], w okresie od [...] czerwca 2009 r. do [...] czerwca 2009 r., poprzez ustawienie konstrukcji podestu sezonowego ogródka gastronomicznego o powierzchni rzutu poziomego [...] m2, w kwocie [...] zł. Uzasadniając swoje stanowisko organ przytoczył treść art. 40 ustawy o drogach publicznych i wskazał, iż zgromadzone w sprawie dokumenty w postaci protokołów kontroli w terenie, sporządzonych w dniach: [...] czerwca 2009 r., [...] czerwca 2009 r. oraz [...] lipca 2009 r. (wzbogacone wykonanymi fotografiami) pokazują, że ogródek gastronomiczny (a przynajmniej podest) funkcjonował na omawianym terenie od dnia [...] czerwca 2011 r. Powierzchnia podestu drewnianego (powierzchnia zajęcia chodnika) została ustalona już podczas pierwszej kontroli, przeprowadzonej z udziałem pracownika firmy skarżącej i nigdy nie była kwestionowana przez skarżącą. Z akt wynika, że E. K. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w dniu [...] czerwca 2009 r. toteż okres bezprawnego zajęcia określono w decyzji - do dnia [...] czerwca 2009 r. tj. dnia poprzedzającego złożenie wniosku. W tym stanie rzeczy, zdaniem Kolegium, zarówno sam fakt nałożenia kary, jak i okres zajęcia oraz jego powierzchnia zostały ustalone prawidłowo. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, E. K., zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła organowi błędne potraktowanie pisma z dnia [...] lipca 2010 r. jako odwołania do SKO, zamiast jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz niewyjaśnienie sprawy w oparciu o posiadaną od 2007 r. przez Urząd dokumentację co do powierzchni działki nr ew. [...] z obrębu [...] zajętej na ogródek - w wyniku czego należną opłatę wyliczono z powierzchni [...] m2, zamiast z powierzchni [...] m2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Jak stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (ust. 2 pkt 4). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 3 i 6). Natomiast za zajęcie pasa drogowego m.in. bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (ust. 12 pkt.1). Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. Bezspornym jest, iż organ przy podejmowaniu decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych związany jest rygorami procedury administracyjnej. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Muszą w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne dotyczące nałożenia kary spoczywa obowiązek ustalenia wszystkich okoliczności warunkujących tę karę. W sprawie niniejszej te okoliczności to: 1/ sam fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, 2/ okres czasu, w którym miało miejsce zajęcie, 3/ powierzchnia zajęcia. Od tych okoliczności zależy bezpośrednio możliwość nałożenia kary i jej wysokość. Ustalenie wskazanych okoliczności musi odbywać się przy zastosowaniu reguł zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, co do prowadzenia postępowania dowodowego i przy pomocy środków dowodowych przewidzianych przepisami k.p.a. Podkreślenia wymaga, iż postępowanie administracyjne w sprawach w których w stosunku do strony tego postępowania znajduje zastosowanie sankcja o charakterze karnym winno być przeprowadzone wyjątkowo starannie i ze szczególna dbałością. Tak więc zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia winno być precyzyjne udokumentowane albowiem jednym z elementów mających istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej stosownie do wskazanych wyżej przepisów jest powierzchnia zajmowania pasa drogowego. W ocenie Sądu element ten nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie organ ustalił, iż skarżąca zajmowała część chodnika w pasie drogowym drogi gminnej - ulicy [...] w [...], w okresie od [...] czerwca 2009 r. do [...] czerwca 2009 r., poprzez ustawienie konstrukcji podestu sezonowego ogródka gastronomicznego o powierzchni rzutu poziomego [...] m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ w swoich rozważaniach ograniczył się do stwierdzenia, iż "zgromadzone w sprawie dokumenty w postaci protokołów kontroli w terenie, sporządzonych w dniach: [...] czerwca 2009 r., [...] czerwca 2009 r. oraz [...] lipca 2009 r. (wzbogacone wykonanymi fotografiami) pokazują, że ogródek gastronomiczny (a przynajmniej podest) funkcjonował na omawianym terenie przez cały ten czas. Powierzchnia podestu drewnianego (powierzchnia zajęcia chodnika) została ustalona już podczas pierwszej kontroli, przeprowadzonej z udziałem pracownika firmy skarżącej i nigdy nie była kwestionowana przez skarżącą". Tymczasem skarżąca od 2007 r. ubiega się o zezwolenie na zajęcie części chodnika o powierzchni [...] m2. W myśl Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z dnia 19 czerwca 2004 r.) wydanego na podstawie art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Wniosek powinien zawierać m.in. lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego oraz należy do niego załączyć szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1.000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego. Natomiast zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać m.in. powierzchnię zajmowanego pasa drogowego. W ocenie Sądu, zarzut, iż skarżąca zajęła większą powierzchnię, niż ta na którą uzyskiwała w poprzednim czasookresie zezwolenia, winien zostać przez organ bezspornie wykazany. Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być m.in. dokumenty. Sąd zauważa nadto, iż w aktach administracyjnych brak jest zwrotnego poświadczenia odbioru przez skarżącą zawiadomienia o terminie przeprowadzenia kontroli, podczas gdy w protokole tej kontroli znalazło się stwierdzenie, iż była ona o niej zawiadomiona Reasumując należy stwierdzić, iż organy administracji nie rozpoznały sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonej decyzji jest przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej okoliczności, przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w kpa a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd postanowił w myśl art. 200 p.p.s.a.