VI SA/Wa 729/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi I. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku z wykonywaniem przez zakład ubezpieczeń działalności z naruszeniem umów ubezpieczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącej I. S.A. z siedzibą w W. kwotę 10217 (dziesięć tysięcy dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Komisja Nadzoru Finansowego uchyliła swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r., sygn. [...], o nałożeniu na S.A. z siedzibą w [...] kary pieniężnej w wysokości 300.000 złotych, w związku z wykonywaniem przez zakład ubezpieczeń działalności z naruszeniem umów ubezpieczenia zawartych na podstawie "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia Stypendialnego nr [...]" zatwierdzonych uchwałą zarządu S.A. z dnia [...] grudnia 2004 r. i nałożyła na [...] S.A., skarżącą w niniejszej sprawie (dawniej Towarzystwo S.A.) karę pieniężną w wysokości 300.000 złotych, w związku z wykonywaniem przez zakład ubezpieczeń działalności z naruszeniem umów ubezpieczenia do których stosuje się "Ogólne Warunki Ubezpieczenia Stypendialnego nr [...]", zatwierdzone uchwałą zarządu S.A. z dnia [...] grudnia 2004r. poprzez dokonanie nieuprawnionej zmiany treści "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia Stypendialnego nr [...]" w zakresie naliczania dodatkowej sumy ubezpieczenia. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W wyniku kontroli przeprowadzonej w Towarzystwie w terminie od [...] lutego 2006 r. do [...] marca 2006 r. stwierdzono, że dla umów ubezpieczenia stypendialnego zakład ubezpieczeń wyznaczał dodatkową sumę ubezpieczenia, wynikającą z osiągniętego zysku z inwestowania rezerw, niezgodnie z zapisami ogólnych warunków tego ubezpieczenia. Ustalenia z ww. czynności kontrolnych zostały zawarte w "Protokole kontroli działalności i stanu majątkowego zakładu ubezpieczeń S.A. z siedzibą w [...]" z dnia [...] maja 2006 r. W związku z tym Komisja jako organ nadzoru wydała Towarzystwu, pismem z dnia [...] lipca 2006 r. zalecenie, w którym w pkt I.2 nakazano "usunięcie stanu naruszającego interesy ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych, i uprawnionych z umów Ubezpieczenia Stypendialnego" wskazując, że Towarzystwo wylicza dodatkową sumę ubezpieczenia niezgodnie z postanowieniami owu (ogólne warunki ubezpieczenia). Na podstawie informacji zawartych w pismach przesłanych przez zakład ubezpieczeń do Urzędu Komisji, ustalono, iż Towarzystwo w ramach wykonywania pkt I.2 zalecenia z dnia [...] lipca 2006 r. dokonało w dniu [...] stycznia 2007 r. jednostronnej zmiany treści owu, w zakresie między innymi naliczania dodatkowej sumy ubezpieczenia wynikającej z osiągniętego przez zakład ubezpieczeń zysku inwestycyjnego (zwanego udziałem w zysku). Zmiany te polegały na usunięciu z ogólnych warunków ubezpieczenia stypendialnego zapisu stanowiącego, że kwotę udziału w zysku uznaje się za składkę jednorazową nieobciążoną kosztami prowadzenia działalności ubezpieczeniowej. W ten sposób zakład ubezpieczeń dostosował zapisy ogólnych warunków, a w ramach tego także postanowienia obowiązujących zakład ubezpieczeń umów ubezpieczenia, do faktycznie stosowanej metody — a niezgodnej z pierwotnym brzmieniem owu - wyliczenia udziału w zysku, zgodnie z którą przy obliczaniu udziału w zysku potrącano koszty wypłaty świadczenia. Wg. wyjaśnień zakładu ubezpieczeń, zmiana zapisu, dotyczącego wyliczania udziału w zysku została wprowadzona na podstawie ww. klauzuli o zmianie warunków świadczenia ochrony ubezpieczeniowej w wyniku wydania wiążących ubezpieczyciela zaleceń i decyzji przez organ nadzoru. Organ nadzoru, w związku z tymi wyjaśnieniami, powziął podejrzenie o naruszeniu przez zakład ubezpieczeń umów ubezpieczenia zawartych z wykorzystaniem owu poprzez dokonanie jednostronnej zmiany tych umów w sytuacji, w której nie ziściły się przesłanki upoważniające zakład ubezpieczeń do takiego zachowania. W konsekwencji organ nadzoru wszczął postępowanie w sprawie nałożenia na Towarzystwo kary pieniężnej, zawiadamiając o tym stronę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. wydaną na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. nr 157, poz. 1119 z późn. zm.), Komisja Nadzoru Finansowego nałożyła na S.A. z siedzibą w [...] karę pieniężną w wysokości 300 000,00 zł, w związku z wykonywaniem przez zakład ubezpieczeń działalności z naruszeniem umów ubezpieczenia zawartych na podstawie "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia Stypendialnego nr [...]" zatwierdzonych uchwałą zarządu S.A. z dnia [...] grudnia 2004 r. Komisja Nadzoru Finansowego w wyniku kontroli ustaliła bowiem, że dla umów Ubezpieczenia Stypendialnego zakład ubezpieczeń wyznaczał dodatkową sumę ubezpieczenia, wynikającą z osiągniętego zysku z inwestowania rezerw, niezgodnie z zapisami ogólnych warunków tego ubezpieczenia. Według art. 15.3 "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia Stypendialnego nr [...]" zatwierdzonych uchwałą zarządu zakładu ubezpieczeń z dnia [...] grudnia 2004 r. (dalej także jako ogólne warunki ubezpieczenia lub ogólne warunki lub owu) dodatkowa suma ubezpieczenia winna być obliczana na podstawie udziału w zysku, bez uwzględnienia kosztów prowadzenia działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń. Tymczasem na podstawie zapisów "Regulaminu tworzenia, wykorzystywania i rozwiązywania rezerw techniczno-ubezpieczeniowych", stanowiącego załącznik do uchwały zarządu zakładu ubezpieczeń nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. organ nadzoru ustalił, iż zakład ubezpieczeń wyznaczał składkę za dodatkową sumę ubezpieczenia z uwzględnieniem dodatkowego współczynnika ß oznaczonego w ww. regulaminie jako "narzut na koszt wypłaty świadczenia stypendialnego". Taki sposób wyznaczania składki za dodatkową sumę ubezpieczenia powodował zmniejszenie przyznanej dodatkowej sumy ubezpieczenia. W związku z tym, co podniesiono w uzasadnieniu decyzji, organ nadzoru wydał zakładowi ubezpieczeń, zalecenie, którym w zakresie pkt 2 nakazano "usunięcie stanu naruszającego interesy ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych i uprawnionych z umów Ubezpieczenia Stypendialnego", wskazując, że zakład ubezpieczeń wylicza dodatkową sumę ubezpieczenia niezgodnie z postanowieniami owu. W pismach z dnia [...] lutego 2007 r. (bez numeru), [...] marca 2007 r. (nr [...]) oraz [...] maja 2007 r. (nr [...]) zakład ubezpieczeń przekazał do organu nadzoru informacje o sposobie wykonania powyższego zalecenia. Na podstawie informacji zawartych w pismach skarżącej, organ nadzoru ustalił, iż zakład ubezpieczeń w ramach wykonywania zalecenia z dnia [...] lipca 2006 r. w zakresie pkt 2 zalecenia, dokonał w dniu [...] stycznia 2007 r. jednostronnej zmiany treści owu, tak ze skutkiem w stosunkach umownych zawiązanych z wykorzystaniem owu przed tym dniem, jak też względem stosunków umów ubezpieczenia zawiązanych od tej daty, w zakresie m.in. naliczania dodatkowej sumy ubezpieczenia wynikającej z osiągniętego przez zakład ubezpieczeń zysku inwestycyjnego (zwanego dalej udziałem w zysku). Zmiany te polegały na usunięciu z powyższych ogólnych warunków zapisu informującego, że kwotę udziału w zysku uznaje się za składkę jednorazową nieobciążoną kosztami prowadzenia działalności ubezpieczeniowej. W ten sposób zakład ubezpieczeń dostosował zapisy ogólnych warunków, a w ramach tego także postanowienia obowiązujących zakład ubezpieczeń umów ubezpieczenia, do faktycznie stosowanej metody - a niezgodnej z pierwotnym brzmieniem owu - wyliczenia udziału w zysku, zgodnie z którą przy obliczaniu udziału w zysku potrącano koszty wypłaty świadczenia. Zgodnie z art. 29 "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia Stypendialnego" w brzmieniu obowiązującym przed dniem dokonania przez zakład ubezpieczeń jednostronnej ich zmiany, treść owu mogła być zmieniona w wyniku zmiany lub wprowadzenia nowych przepisów prawa, istotnej zmiany sytuacji ekonomiczno-gospodarczej oraz zmiany warunków świadczenia ochrony ubezpieczeniowej w wyniku wydania: a) wiążących ubezpieczyciela zaleceń i decyzji przez organ nadzoru lub przez inny organ administracji publicznej, b) orzeczenia o utracie mocy obowiązującej aktu normatywnego w całości lub w części przez Trybunał Konstytucyjny, c) orzeczenia przez Sąd Najwyższy, sąd powszechny, Naczelny Sąd Administracyjny lub inny sąd administracyjny. W swych rozważaniach organ uzasadniając decyzję podniósł, co następuje: Zakład ubezpieczeń, zawierając z ubezpieczającymi umowy ubezpieczenia z wykorzystaniem "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia Stypendialnego nr [...]" wedle ich pierwotnego (sprzed dnia [...] stycznia 2007 r.) brzmienia, przyjął na siebie obowiązek świadczenia ochrony ubezpieczeniowej na zasadach wynikających z treści tychże owu. W ramach tak ustanowionej ochrony ubezpieczeniowej owu przewidywały obowiązek zakładu ubezpieczeń do wyznaczania dodatkowej sumy ubezpieczenia przy przyjęciu jako składki z tego tytułu udziału ubezpieczających w zyskach z inwestowania rezerw techniczno-ubezpieczeniowych, przy czym ów udział w zyskach miał być nie pomniejszany o koszty wykonywania działalności ubezpieczeniowej. W praktyce - jak wykazały ustalenia stanu faktycznego - zakład ubezpieczeń nie realizował należycie tego zobowiązania, jako że w rzeczywistości pomniejszał należny ubezpieczającemu udział w zyskach o koszty wykonywania działalności ubezpieczeniowej, dopiero następnie, po owym pomniejszeniu, traktując udział w zyskach jako składkę tytułem dodatkowej sumy ubezpieczenia. Organ nadzoru zakwalifikował takie zachowanie zakładu ubezpieczeń jako naruszenie interesu ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia, w związku z czym wydał, w oparciu o przepis art. 209 ust. 1 pkt 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zalecenie mające na celu usunięcie tego stanu rzeczy. W wykonaniu tego zalecenia zakład ubezpieczeń dokonał jednostronnej zmiany owu ze skutkiem w stosunku do umów ubezpieczenia uprzednio zawartych. Zmiana ta polegała na pozbawieniu ubezpieczających (a w konsekwencji także pozostałych podmiotów odnoszących korzyści z ochrony ubezpieczeniowej) prawa do ustalania dodatkowej sumy ubezpieczenia w oparciu o - traktowany jako składkę - udział w zyskach nie pomniejszany o koszty wykonywania działalności ubezpieczeniowej. W miejsce powyższej zasady zakład ubezpieczeń zmodyfikował owu wprowadzając formułę, wedle której składkę z tytułu dodatkowej sumy ubezpieczenia stanowi udział w zyskach pomniejszany o koszty wykonywania działalności ubezpieczeniowej. Dokonując jednostronnej zmiany owu ze skutkiem dla umów już obowiązujących zakład ubezpieczeń powołał się na klauzulę modyfikacyjną, zawartą w art. 29 lit. a ogólnych warunków. Zgodnie z tym postanowieniem zakład ubezpieczeń był upoważniony do dokonania zmiany owu w razie "zmiany warunków świadczenia ochrony ubezpieczeniowej w wyniku wydania wiążących ubezpieczyciela zaleceń (...) przez organ nadzoru (...)". W ocenie organu nadzoru w ustalonym stanie faktycznym sprawy nie doszło do ziszczenia się przesłanki upoważniającej zakład ubezpieczeń do dokonania jednostronnej zmiany ogólnych warunków ubezpieczenia. Warunkiem skorzystania przez zakład ubezpieczeń z klauzuli modyfikacyjnej było - wedle brzmienia owu - wystąpienie "zmiany warunków świadczenia ochrony ubezpieczeniowej w wyniku wydania wiążących ubezpieczyciela zaleceń". Tymczasem jakkolwiek w sprawie istotnie doszło do wydania przez organ nadzoru zalecenia, to jednakże jego przedmiotem nie były "warunki świadczenia ochrony ubezpieczeniowej", lecz praktyka niewłaściwego wykonywania przez zakład ubezpieczeń obowiązków wynikających z umowy ubezpieczenia. Organ nadzoru nie zakwestionował – jako niezgodnych z prawem tudzież naruszających interesy klientów zakładu ubezpieczeń - "warunków świadczenia ochrony ubezpieczeniowej" ani też samych postanowień owu, lecz stwierdził jedynie, że ogólne warunki ubezpieczenia nie są w praktyce respektowane. Organ nadzoru nie stwierdził zatem jakiejkolwiek nieprawidłowości w treści ogólnych warunków, a jedynie fakt nieodpowiedniego wywiązywania się przez zakład ubezpieczeń ze zobowiązań, które z tych ogólnych warunków wynikały. Skoro organ nadzoru nie podniósł jakichkolwiek zarzutów wobec treści owu, a jedynie wobec praktyki ich niewłaściwego stosowania, to nieprawidłowość, którą wyeliminować miało zalecenie, leżała w sferze wykonywania umów ubezpieczenia, nie zaś w sferze kształtowania ich treści tudzież ustalania "warunków świadczenia ochrony ubezpieczeniowej". Nie zachodziła więc sytuacja, która upoważniałaby zakład ubezpieczeń do dokonania jednostronnej korekty w treści owu. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, iż ziściła się umowna przesłanka - odwołująca się do "zmiany warunków świadczenia ochrony ubezpieczeniowej" - upoważniająca zakład ubezpieczeń do jednostronnej zmiany tychże ogólnych warunków ubezpieczenia w wyniku wydania zalecenia przez organ nadzoru. Organ podkreślił, że uznając za właściwe zachowanie zakładu ubezpieczeń polegające na dokonaniu jednostronnej zmiany treści wzorca umownego w sytuacji takiej jak stan faktyczny niniejszej sprawy, stworzyłby możliwość jednostronnego pozbawiania ubezpieczających przez ubezpieczyciela uprawnień wynikających z umowy poprzez nie respektowanie ich w praktyce pomimo wprowadzania do wzorców umownych. W przypadku otrzymania od organu nadzoru zalecenia usunięcia takiego stanu rzeczy zakład ubezpieczeń mógłby samodzielnie - w oparciu o klauzulę modyfikacyjną — zmieniać treść wzorca umownego w sposób pozbawiający ubezpieczających danych uprawnień, powołując się na konieczność wykonania zalecenia. Zachowanie zakładu ubezpieczeń polegające na dokonaniu modyfikacji treści owu w stosunku do umów uprzednio zawartych z wykorzystaniem tychże owu w sytuacji, w której nie ziściła się przesłanka upoważniająca zakład ubezpieczeń do dokonania takiej modyfikacji, organ uznał za naruszenie zawartych z ubezpieczającymi umów. Stosownie do brzmienia hipotezy przepisu art. 212 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, wykonywanie przez zakład ubezpieczeń działalności z naruszeniem zawartych umów ubezpieczenia jest okolicznością uzasadniającą skorzystanie przez organ nadzoru z instrumentów nadzorczego oddziaływania, wymienionych w art. 212 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Taki zapis ustawowy oznacza, zdaniem organu, że prawodawca przyznał organowi nadzoru uprawnienie do oceny, czy dane zachowanie zakładu ubezpieczeń stanowi wykonywanie działalności z naruszeniem zawartych umów ubezpieczenia oraz do podejmowania działań nadzorczych w razie pozytywnej kwalifikacji w tym zakresie. Zachowanie zakładu ubezpieczeń, którego dotyczy niniejsza sprawa, posiada znamiona naruszenia zawartych umów ubezpieczenia, a zatem zaszła przesłanka upoważniająca organ nadzoru do nałożenia na zakład ubezpieczeń kary pieniężnej (art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej). Sięgając po ten instrument nadzorczy jako relatywnie intensywny oraz dotkliwy dla zakładu ubezpieczeń organ nadzoru, co podniósł w uzasadnieniu decyzji, uwzględnił, że stwierdzone naruszenie umów ubezpieczenia jest pochodną innej nieprawidłowości (nienależytego wywiązywania się z obowiązków umownych), w odniesieniu do której organ nadzoru zastosował mniej uciążliwy środek nadzorczy (zalecenie wydane na podstawie art. 209 ustawy o działalności ubezpieczeniowej). Sytuacja, w której zakład ubezpieczeń, usuwając jedną nieprawidłowość, generuje kolejną, kwalifikuje się, zdaniem organu, do zastosowania działań o charakterze bardziej stanowczym, mających większą moc dyscyplinującą. Taki kierunek działania nadzorczego uzasadniony jest okolicznością, że działanie zakładu ubezpieczeń ukierunkowane było na bezpośrednie uszczuplenie uprawnień osób ubezpieczających oraz pozostałych beneficjentów ochrony ubezpieczeniowej, poprzez zmniejszenie według zmienionej treści owu wysokości udziału w zysku traktowanego jako składkę z tytułu dodatkowej sumy ubezpieczenia. W ocenie organu nadzoru nie zasługują na wzięcie pod uwagę argumenty zakładu ubezpieczeń, mające przemawiać za koniecznością odstąpienia od nakładania kary pieniężnej oraz umorzenia prowadzonego postępowania, a to z poniższych względów: Zakład ubezpieczeń podnosił w stosunku do zalecenia wydanego przez organ nadzoru, że "fragment Uzasadnienia wręcz wzywa Towarzystwo do właściwego zdefiniowania odpowiednich pojęć w OWU Stypendialnego". W uzasadnieniu pkt 2 zaleceń stwierdzono, iż "skoro zakład ubezpieczeń nie zdefiniował w ogólnych warunkach ubezpieczenia stypendialnego co należy rozumieć pod pojęciem koszty działalności ubezpieczeniowej, należy zatem odnieść się do pojęcia działalności ubezpieczeniowej, zamieszczonego w ustawie o działalności ubezpieczeniowej". Dodatkowo w ww. uzasadnieniu podniesiono, iż "do czynności ubezpieczeniowych, zgodnie z art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zalicza się m.in. wypłacanie odszkodowań i innych świadczeń należnych z tytułu umów ubezpieczenia". Ponieważ składka za dodatkową sumę ubezpieczenia pomniejszana była o koszt wypłaty świadczenia stypendialnego, należy uznać, iż koszt ten jest niewątpliwie kosztem działalności ubezpieczeniowej. Ponadto zakład ubezpieczeń podniósł, iż jedyną podstawą zarzutu skutkującego wydaniem zalecenia pokontrolnego nr 2 "był brak zdefiniowania w ogólnych warunkach ubezpieczenia stypendialnego pojęcia "kosztów działalności ubezpieczeniowej". Jednakże podkreślić należy, że zakład ubezpieczeń nie zamieścił w zmienionych ogólnych warunkach ubezpieczenia definicji kosztów działalności ubezpieczeniowej, co przecież byłoby zachowaniem racjonalnym, jeżeli przyjmował, że zalecenie "wzywa do właściwego zdefiniowania" tego pojęcia, lecz usunął zapis stanowiący, że kwotę udziału w zysku uznaje się za składkę jednorazową nieobciążoną kosztami prowadzenia działalności ubezpieczeniowej. Nawet jeżeli z uzasadnienia zalecenia można byłoby wywieść zobowiązanie do zdefiniowania w owu kosztów działalności, to fakt, że zakład ubezpieczeń się do takiej domniemanej dyrektywy organu nadzoru nie zastosował, powoduje, iż traci on możliwość powoływania się na tę okoliczność. Zakład ubezpieczeń w ramach podnoszonej argumentacji powoływał się jednocześnie na sposób wykonania pkt 1 zalecenia z dnia [...] lipca 2006 r. W ramach tego wykonania zakład ubezpieczeń także dokonał jednostronnej zmiany, ze skutkiem dla umów już zawartych, wzorca umownego (Ogólnych Warunkach kapitałowego ubezpieczenia na życie "[...]", ubezpieczenia na całe życie, Ubezpieczenia Stypendialnego, ubezpieczenia młodzieżowego i ubezpieczenia kapitałowej renty na życie) z powołaniem się na klauzulę kodyfikacyjną co nie spotkało się z zakwestionowaniem przez organ nadzoru. Dla zakładu ubezpieczeń niezrozumiałe wydaje się być, że daną praktykę organ nadzoru w jednym przypadku ocenia negatywnie, w innym zaś nie. W związku z tym argumentem zakładu ubezpieczeń organ nadzoru zwrócił uwagę na fakt, iż w tychże wzorcach umownych znajdowała się informacja, iż w kolejnych rocznicach polisy suma ubezpieczenia a także suma ubezpieczenia bezskładkowego (a w przypadku ubezpieczenia kapitałowej renty na życie świadczenie rentowe) mogą być zwiększone o dodatkową sumę ubezpieczenia wynikającą z osiągniętego przez zakład ubezpieczeń zysku z inwestowania rezerw matematycznych. Jednocześnie ani w przedmiotowych wzorcach umownych ani w umowach ubezpieczenia zakład ubezpieczeń nie zaprezentował definicji rezerwy matematycznej oraz rezerw matematycznych. Powyższe stanowiło naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zgodnie z którym zakład ubezpieczeń jest obowiązany do zawarcia w umowie ubezpieczenia zasad ustalania świadczeń należnych z tytułu umowy, w szczególności zasad przyznawania udziału w zyskach ubezpieczonego. Tym samym w zakresie objętym pkt 1 zalecenia z dnia [...] lipca 2006 r. organ nadzoru wskazał wprost na wadliwość skonstruowania przez zakład ubezpieczeń wzorców umownych (brak zawarcia w nich informacji wymaganych przepisami prawa). W związku z wydaniem zalecenia zakład ubezpieczeń zobowiązany był do skorygowania tej wadliwości, a zatem dokonanie zmiany w treści wzorców było - w przeciwieństwie do kwestii ujętej w pkt 2 zalecenia - zasadne. Uznać należało więc, że w tym przypadku zakład ubezpieczeń prawidłowo posłużył się klauzulą umowną pozwalającą mu na jednostronną modyfikację treści wzorca w związku z zaleceniem wydanym przez organ nadzoru. Wykonanie zalecenia w zakresie pkt 1, polegające na zamieszczeniu w ogólnych warunkach ubezpieczenia definicji rezerwy matematycznej, spowodowało doprecyzowanie przez zakład ubezpieczeń zapisów dotyczących sposobu wyznaczenia udziału w zysku, stosownie do wymogów przewidzianych w przepisach prawa (art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej). Widoczna jest zatem całkowita odmienność pkt 1 i pkt 2 zalecenia: różny charakter miały stwierdzone nieprawidłowości, różne były podstawy prawne sformułowania tych punktów zalecenia, i w konsekwencji różne były możliwości po stronie zakładu ubezpieczeń zachowań służących realizacji zalecenia. Odnosząc się do argumentu zakładu ubezpieczeń, iż w korespondencji w sprawie wykonania zaleceń od samego początku zadeklarował w jaki sposób zamierza wykonać zalecenie, czego jakoby organ nadzoru nie kwestionował tym samym wyrażając domniemaną aprobatę dla planów zakładu ubezpieczeń. Organ podniósł, że w jego pismach brak jest zapisów, w których organ nadzoru wyrażałby swoją opinię na temat działań podjętych przez zakład ubezpieczeń w celu wykonania zaleceń pokontrolnych. Zatem bezpodstawne jest stwierdzenie zakładu ubezpieczeń, iż "organ nadzoru w okresie grudzień 2006 r. - kwiecień 2007 r. przyjmował ze zrozumieniem postępowanie Towarzystwa w tej mierze, utwierdzając Towarzystwo w słuszności przyjętych założeń". Długotrwałe prowadzenie korespondencji z zakładem ubezpieczeń miało na celu zgromadzenie informacji o sposobie wykonania zaleceń, nie zaś wyrażanie opinii w przedmiocie prawidłowości ich wykonania. W szczególności pytania zawarte w pismach organu nadzoru dotyczyły uzyskania wyjaśnień w sprawie informacji o sposobie wykonania zaleceń po terminie określonym w piśmie organu nadzoru z dnia [...] lipca 2006 r., jak również brakujących dokumentów: • uchwał zarządu zakładu ubezpieczeń w sprawie zmian Ogólnych Warunków Ubezpieczeń w zakresie nieprawidłowości objętych przedmiotowymi zaleceniami organu nadzoru; • projektu aneksu do umowy ubezpieczenia nr [...], przekazanego do akceptacji [...], a w przypadku podpisania przez bank, kopii podpisanego aneksu; • załączników od 1 do 27 do uchwały zarządu zakładu ubezpieczeń, z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia jednolitych tekstów Ogólnych Warunków Ubezpieczeń. Zdaniem organu nadzoru powoływanie się przez zakład ubezpieczeń na zawartą w ogólnych warunkach ubezpieczenia klauzulę o zmianie warunków świadczenia ochrony ubezpieczeniowej w wyniku wydania wiążących ubezpieczyciela zaleceń i decyzji przez organ nadzoru jest bezpodstawne, gdyż przedmiotowe zalecenie nakazywało zakładowi ubezpieczeń "usunięcie stanu naruszającego interesy ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych i uprawnionych z umów Ubezpieczenia Stypendialnego", a nie zmianę ogólnych warunków ubezpieczenia. W ocenie organu nadzoru sformułowanie "usunięcie stanu naruszającego interesy (...)" jest nie tyle wieloznaczne, co raczej wskazuje zakładowi ubezpieczeń na stwierdzoną nieprawidłowość oraz zawiera imperatywną dyspozycję jej usunięcia. Dyspozycja ta nie wskazuje wszakże sposobu usunięcia nieprawidłowości, gdyż zdaniem organu nadzoru zakładowi ubezpieczeń przyznać należy autonomię w tym zakresie. Z przepisu przyznającego organowi nadzoru kompetencję do wydawania zaleceń (art. 209 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej) nie wynika uprawnienie organu nadzoru do wskazywania sposobu wykonania zalecenia. Powyższe nie oznacza jednak, że zakład ubezpieczeń ma nieograniczoną swobodę w wyborze sposobu usunięcia stanu nieprawidłowego, gdyż związany jest w szczególności normami prawnymi oraz treścią zawartych umów ubezpieczenia. W zbiorze dopuszczalnych zachowań, które usuwają nieprawidłowość, nie mieszczą się zatem takie działania, które naruszałyby prawo lub zawarte umowy ubezpieczenia. Skoro zaś jednostronna zmiana owu przez zakład ubezpieczeń doprowadziła do naruszenia umów ubezpieczenia, to nie można uznać, że dokonując takiej zmiany zakład ubezpieczeń działał w granicach dopuszczalnych metod wykonania zalecenia. W tym stanie rzeczy organ odwołując się do art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej nałożył na skarżącą karę 300 000 zł podkreślając, że kara ma charakter dyscyplinujący i w związku z tym ma na celu podjęcie przez zakład ubezpieczeń skutecznych działań prowadzących do usunięcia powyższych naruszeń. Rolą kary jest także prewencyjne oddziaływanie, zmierzające do zniechęcania zakładu ubezpieczeń do dopuszczania się podobnych naruszeń w przyszłości. Wymierzając karę pieniężną w wysokości 300 000,00 zł organ nadzoru, jak podał, uwzględnił kryteria jej miarkowania, tak by kara powyższa pozostała w proporcji do stwierdzonego naruszenia prawa, jego negatywnych skutków oraz wypełniała prawidłowo swe funkcje prewencyjne i represyjne. Podstawę do wyliczenia kary pieniężnej stanowi wartość składki przypisanej brutto zakładu ubezpieczeń, która według stanu na dzień [...] grudnia 2006 r. wyniosła [...] zł. Wysokość kary uwzględnia zatem fakt, że zmiana warunków ubezpieczenia dokonana przez zakład ubezpieczeń w odpowiedzi na wydane przez organ nadzoru zalecenie nakazujące usunięcie stanu naruszającego interesy ubezpieczonych były dokonane z naruszeniem tych warunków oraz na niekorzyść ubezpieczonych. Nałożona kara w wysokości 300 000,00 zł przy tym jest niższa od wartości maksymalnej określonej ustawowo wynoszącej [...] zł i nie jest w opinii Komisji Nadzoru Finansowego karą nadmierną. W dniu [...] stycznia 2008 r. do Komisji wpłynął wniosek Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komisji z dnia [...] grudnia 2007 r. W ww. wniosku Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, bądź o "uchylenie decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego ze wskazaniem w uzasadnieniu, że S.A. w sposób nieuprawniony dokonało zmiany ogólnych warunków ubezpieczenia, wskutek błędnej wykładni zalecenia pokontrolnego Komisji, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wykonanie tego zalecenia może być dokonane poprzez zmianę ogólnych warunków ubezpieczenia, jednak mając na uwadze wszystkie okoliczności sprawy uchybienie to nie uzasadnia w ramach uznania administracyjnego sięgnięcia po tak represyjny środek administracyjny jakim jest kara finansowa. We wniosku podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 212 ust. 1 pkt 2 Ustawy, w związku z istniejącą sprzecznością treści osnowy decyzji z dyspozycją art. 212 ust. 1 Ustawy, poprzez stwierdzenie w decyzji prowadzenia przez Towarzystwo działalności naruszającej wskazane w osnowie decyzji umowy ubezpieczenia, w sytuacji gdy tego rodzaju naruszenie nie miało i nie mogło mieć miejsca wobec nieistnienia umów ubezpieczenia wskazanych w osnowie oraz błędną wykładnię i zastosowanie art. 212 ust. 1 pkt. 2 poprzez uznanie przez organ nadzoru, że wypełniona została dyspozycja upoważniająca Komisję do sięgnięcia po bezpośrednią karę pieniężną, w sytuacji kiedy powinien mieć zastosowanie tryb określony w art. 209 ust. 1 Ustawy. Strona wskazała również na naruszenie przepisów Kpa w tym na naruszenie art. 107 § 1 Kpa wobec wskazania nieprawidłowej daty wydania decyzji poprzez podanie daty [...] grudnia 2007 r., podczas gdy decyzja została faktycznie wydana [...] grudnia 2007 r. Jednocześnie Strona wskazała na naruszenie art. 7 i 77 Kpa, w zakresie w jakim przepisy te wskazują na obowiązek organu administracji do podejmowania działań zmierzających do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, z uwagi na pominięcie przez Komisję istotnych okoliczności składających się na ustalenia faktyczne tj. pisma zakładu ubezpieczeń z dnia [...] i [...] grudnia 2007 r. oraz art. 10 Kpa, gdyż w opinii Strony pominięcie w uzasadnieniu decyzji stanowiska Towarzystwa wyrażonego w ww. pismach z dnia [...] i [...] grudnia 2007 r. skutkuje pozbawieniem jej udziału w postępowaniu, a w szczególności pozbawieniem prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów czy przedstawienia stanowiska w sprawie. Strona zarzuciła także naruszenie art. 80 Kpa, z uwagi na fakt, iż przeprowadzona przez Komisję ocena dowodów nosi znamiona samowoli dowodowej, w efekcie czego doszło do ustalenia stanu faktycznego na potrzeby decyzji niezgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy oraz art. 8 Kpa, który nakazuje organom administracji publicznej prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W opinii Towarzystwa z uwagi na tożsamość przedmiotową toczącego się postępowania i wcześniejszego zalecenia pokontrolnego Komisja nie była uprawniona do nałożenia kary pieniężnej bezpośredniej wobec wcześniejszego zastosowania autokontrolnego trybu nadzorczego przewidzianego w art. 209 ust. 1 ustawy. Zachowanie Towarzystwa, ocenione przez organ nadzoru jako naganne, pozostawało w związku przyczynowo-skutkowym z wydanym zaleceniem i ewentualne ustalenie Komisji, że działanie Towarzystwa nie usunęło nieprawidłowości stwierdzonej zaleceniem powinno w konsekwencji prowadzić do zastosowania art. 209 ust. 2 ustawy. W takiej sytuacji Komisja w ogóle nie mogła, w obszarze objętym wydanym zaleceniem pokontrolnym wydać decyzji o nałożeniu bezpośredniej kary pieniężnej. W warunkach tożsamości przedmiotowej toczącego się postępowania ewentualna kara pieniężna mogłaby być nałożona dopiero wtedy, gdy Towarzystwo nie wykona decyzji Komisji zobowiązującej do wykonania wydanych zaleceń. Nadto zakład ubezpieczeń podniósł, że przesłanką działania Towarzystwa nie była motywacja finansowa. Obiektywne dane o rzeczywistych warunkach świadczenia przez Towarzystwo działalności ubezpieczeniowej w zakresie naliczania dodatkowych sum ubezpieczenia tytułem udziału w zysku w umowach Ubezpieczenia Stypendialnego nie potwierdzają tezy Komisji o tym, że wprowadzenie do obrotu prawnego nowych Ogólnych Warunków Ubezpieczenia Stypendialnego zawierających zmienione zapisy o naliczaniu dodatkowej sumy ubezpieczenia stypendialnego, było ukierunkowane na bezpośrednie uszczuplenie uprawnień osób ubezpieczających oraz pozostałych beneficjentów ochrony ubezpieczeniowej. W ocenie Towarzystwa, wyraźnie zakomunikowało ono Komisji, w jaki sposób zamierza wykonać zalecenia. Działało ono zatem w zaufaniu do własnego organu nadzoru - podmiotu, który wydał zalecenie pokontrolne, i który powinien być najbardziej zainteresowany tym, by zostało ono wykonane zgodnie z jego oczekiwaniami. W tej sytuacji trudno teraz Towarzystwu zaakceptować stan, kiedy Komisja stawia zarzut Towarzystwu dopuszczenia się naruszenia umów ubezpieczenia pod pozorem wykonania zalecenia pokontrolnego. Decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym: uchylono zaskarżoną decyzję i nałożono na Towarzystwo S.A. z siedzibą w [...] karę pieniężną w wysokości 300.000,00 zł w związku z wykonywaniem przez zakład ubezpieczeń działalności z naruszeniem umów ubezpieczenia, do których stosuje się "Ogólne Warunki Ubezpieczenia Stypendialnego nr [...]" zatwierdzone uchwałą zarządu Towarzystwa S.A. z dnia [...] grudnia 2004 r. poprzez dokonanie nieuprawnionej zmiany treści "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia Stypendialnego nr [...]" w zakresie nauczania dodatkowej sumy ubezpieczenia. Według organu nadzoru, dostrzeżone w toku kontroli zaskarżonej decyzji uzasadniały zastosowanie trybu określonego w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednocześnie organ nadzoru podkreślił, iż stwierdzone naruszenia prawa nie mają znaczenia dla oceny i stwierdzenia występowania bezprawności administracyjnej uzasadniającej wymierzenie kary pieniężnej, lecz mają charakter naruszeń prawa formalnego. Odnosząc się do zarzutu Towarzystwa dotyczącego naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. w odniesieniu do nieprawidłowej osnowy decyzji organ nadzoru stwierdził, iż na etapie wydawania zaskarżonej decyzji doszło do wadliwego sformułowania osnowy decyzji. Wadliwość ta polegała na wskazaniu, iż Komisja nałożyła karę pieniężną na Towarzystwo "w związku z wykonywaniem przez zakład ubezpieczeń działalności z naruszeniem umów ubezpieczenia zawartych na podstawie ww. "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia Stypendialnego", zatwierdzonych uchwałą zarządu Towarzystwa S.A., podczas gdy na gruncie przedmiotowego postępowania można mówić jedynie, że powyższe ogólne warunki mają zastosowanie do umów ubezpieczenia stypendialnego, bowiem umowy te zostały zawarte na podstawie ogólnych warunków ubezpieczenia stypendialnego, obowiązujących w zakładzie ubezpieczeń w momencie zawierania tychże umów, a nie na podstawie "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia Stypendialnego". Z uwagi na powyższe zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie organu nadzoru, dokonana przez Towarzystwo jednostronna zmiana treści ogólnych warunków ubezpieczenia stypendialnego polegająca na usunięciu z tychże ogólnych warunków zapisu stanowiącego, że kwotę udziału w zysku uznaje się za składkę jednorazową nieobciążoną kosztami prowadzenia działalności ubezpieczeniowej, była nieuprawniona, biorąc pod uwagę zapisy art. 29 ogólnych warunków ubezpieczenia obowiązujących przed dokonaniem zmian w styczniu 2007 r. Zakład ubezpieczeń nie miał nieograniczonej swobody w wyborze sposobu usunięcia stanu nieprawidłowego, gdyż związany był w szczególności normami prawnymi oraz treścią zawartych umów ubezpieczenia. W zbiorze dopuszczalnych zachowań, które usuwają nieprawidłowość, nie mieszczą się zatem takie działania, które naruszałyby prawo lub zawarte umowy ubezpieczenia. Skoro zaś jednostronna zmiana OWU przez zakład ubezpieczeń doprowadziła do naruszenia umów ubezpieczenia, to nie można uznać, że dokonując takiej zmiany Towarzystwo działało w granicach dopuszczalnych metod wykonania zalecenia. Te okoliczności doprowadziły organ nadzoru do uznania, iż zachodzą podstawy do nałożenia na zakład ubezpieczeń kary administracyjnej. Według organu nadzoru, literalne brzmienie zaleceń pokontrolnych nie nasuwało wątpliwości interpretacyjnych. Treść zaleceń nakazywała: "Usunięcie stanu naruszającego interesy ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych z umów ubezpieczenia stypendialnego". Nieuprawnione jest więc stanowisko Towarzystwa, w którym stwierdza ono, iż to brzmienie zaleceń pokontrolnych nakazywało dokonanie zamiany OWU lub też wskazywało na taką możliwość. Dostosowanie stosowanej przez zakład ubezpieczeń praktyki do obowiązujących OWU, a konieczność dokonania ich zmiany to dwie skrajnie różne formy działania zakładu ubezpieczeń, z których jedynie ta pierwsza znajdowała swoje umocowanie w treści zaleceń pokontrolnych jako sposób ich wykonania. Towarzystwo błędnie przyjęło, iż właściwym sposobem wyeliminowania wskazanej w zaleceniu Komisji nieprawidłowości, tj. "usunięcia stanu naruszającego interesy ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych i uprawnionych z umów Ubezpieczenia Stypendialnego" będzie zmiana ogólnych warunków ubezpieczenia, mimo że takiej sugestii ze strony organu nadzoru nie było. Towarzystwo jednocześnie nie wyjaśniło dlaczego w odpowiedzi na zalecenie Komisji usunęło z ogólnych warunków ubezpieczenia zapis stanowiący, że kwotę udziału w zysku uznaje się za składkę jednorazową nieobciążoną kosztami prowadzenia działalności ubezpieczeniowej, zamiast przyjęcia w praktyce postępowania zgodnego z obowiązującymi, a niekwestionowanymi przez Komisję, postanowieniami ogólnych warunków ubezpieczenia. Odnosząc się do zarzutu tożsamości przedmiotowej toczącego się postępowania i wcześniejszego zalecenia pokontrolnego, z którego to zarzutu wynikało - w ocenie Towarzystwa - że organ nadzoru nie jest uprawniony do nałożenia kary pieniężnej bez wcześniejszego zastosowania trybu określonego w art. 209 ustawy, Komisja uznała ten zarzut za niezasadny, bowiem różne były podstawy faktyczne dotyczące wydania zalecenia oraz decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Zalecenie wydano w związku z naliczaniem przez zakład ubezpieczeń dodatkowej sumy ubezpieczania niezgodnie z ogólnymi warunkami ubezpieczenia. Natomiast kara nałożona została w związku z dokonaniem przez zakład ubezpieczeń zmiany treści wzorca umownego w sposób niezgodny z klauzulą modyfikacyjną zawartą w tym wzorcu. W obu przypadkach można mówić o prowadzeniu działalności z naruszeniem zawartych umów ubezpieczenia, jednakże były to różnego rodzaju naruszenia, które Komisja oceniła odrębnie i w sposób odrębny postanowiła o zastosowaniu odpowiednich środków nadzorczych. W konsekwencji w działalności zakładu ubezpieczeń wystąpiły dwie nieprawidłowości, które mają rodzajowo odmienny charakter. Według organu nadzoru, Komisja miała prawo odrębnej oceny dwojakiego rodzaju działań Towarzystwa. Po pierwsze, wynikających z faktu niewykonania zalecenia - i w tym zakresie Komisja mogła skorzystać z uprawnień przysługujących jej na podstawie art. 209 ust. 2 ustawy, jak również działań polegających na naruszeniu zawartych umów ubezpieczenia - i w tym zakresie podstawą nałożenia sankcji jest art. 212 ust. 1 ustawy. Dodatkowo, w sytuacji, gdy mimo wydania na podstawie art. 209 ust. 2 ustawy decyzji zobowiązującej zakład ubezpieczeń do wykonania zaleceń, zalecenia te nie zostaną wykonane, Komisja może również na podstawie art. 212 ust. 1 nałożyć na zakład ubezpieczeń karę pieniężną, przy czym w takim wypadku zastosowana sankcja będzie bezpośrednio związana z niewykonaniem decyzji wydanej na podstawie art. 209 ust. 2. Natomiast w rozpatrywanej sprawie ma miejsce druga, odrębna sytuacja, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na wykonywanie przez Towarzystwo działalności z naruszeniem zawartych umów ubezpieczenia, poprzez nieuprawnioną modyfikację ogólnych warunków ubezpieczenia, co oznacza, iż została wypełniona dyspozycja z art. 212 ust. 1 ustawy, a zatem uzasadnione jest wydanie przez Komisję decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na zakład ubezpieczeń. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego organ nadzoru podniósł, że w większości argumentacja podnoszona przez Towarzystwo w powołanych pismach była już uprzednio prezentowana we wcześniejszej korespondencji prowadzonej z organem nadzoru, a Komisja się do nich odniosła. Nie jest zasadny także zarzut strony dotyczący naruszenia przez Komisję art. 7, 77 i 80 K.p.a. w zakresie w jakim przepisy te kształtują obowiązek organu administracji przeprowadzenia oceny dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Sam bowiem fakt dokonania przez Komisję oceny dowodów w sposób odbiegający od stanowiska strony nie przesądza jeszcze o tym, że w/w przepisy K.p.a. zostały naruszone. Nie można też - zdaniem organu nadzoru - mówić o bezprzedmiotowości postępowania, w sytuacji istnienia stanu, w którym zakład ubezpieczeń wykonywał działalność z naruszeniem zawartych umów ubezpieczenia. Podsumowując, Komisja uznała, iż wskazane powyżej zarzuty zakładu ubezpieczeń nie zasługują na uwzględnienie, poza zarzutami dotyczącymi daty decyzji oraz nieprawidłowości w zakresie sformułowania osnowy decyzji. Z treści art. 212 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wynika, że wykonywanie przez zakład ubezpieczeń działalności z naruszeniem zawartych umów ubezpieczenia jest okolicznością uzasadniającą skorzystanie przez Komisję z instrumentów oddziaływania nadzorczego, wymienionych w art. 212 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Taki zapis ustawowy oznacza, że ustawodawca przyznał organowi nadzoru uprawnienie do oceny, czy dane zachowanie zakładu ubezpieczeń stanowi wykonywanie działalności z naruszeniem zawartych umów ubezpieczenia oraz do podejmowania działań nadzorczych w razie pozytywnej kwalifikacji w tym zakresie. Wymierzając karę pieniężną w wysokości 300.000 zł organ nadzoru uwzględnił kryteria jej miarkowania, Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. mającą wpływ na wynik sprawy obrazę art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, które przejawiło się w nietrafnym przyjęciu, że wprowadzenie przez skarżącego w dniu [...] stycznia 2007 r. zmian do "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia Stypendialnego nr [...]" powinno być kwalifikowane jako wykonywanie przezeń działalności "z naruszeniem zawartych umów ubezpieczenia", podczas gdy w rzeczywistości nie ma podstaw do takiej oceny, skoro zmiany te ex legę - ze względu na to, że skarżący nie był uprawniony do ich wprowadzenia - były bezskuteczne w stosunku do umów ubezpieczenia zawartych przed ich wprowadzeniem, przez co nie mogły w niczym owych umów naruszyć; ewentualnie: 2. mającą wpływ na wynik sprawy obrazę art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wymienionego przepisu, które polegało na rażącym przekroczeniu wyznaczonych w tym przepisie granic uznania administracyjnego i nałożeniu na skarżącego wysokiej kary pieniężnej, pomimo że prawidłowo oceniony całokształt okoliczności sprawy uzasadniał w rozpatrywanym przypadku rezygnację z sięgania po karę pieniężną jako instrument oddziaływania nadzorczego na skarżącego; 3. mającą wpływ na wynik sprawy obrazę art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej przez niewłaściwe zastosowanie wymienionego przepisu, które polegało na nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 300.000,00 zł również za nieprawidłowość, która wcześniej była podstawą (przedmiotem) zaleceń pokontrolnych, pomimo że organ nadzoru nie wyczerpał wcześniej w stosunku do tych zaleceń pokontrolnych w zakresie owej nieprawidłowości trybu przewidzianego w art. 209 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej; 4. mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy obrazę art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym w zw. z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 w zw. z art. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 8 K.p.a. przez zaniechanie udostępnienia skarżącemu części materiałów postępowania, które pobawiło go możliwości wypowiedzenia się co do tych materiałów, a w następstwie tego uniemożliwiło mu jakąkolwiek aktywność dowodową w tym zakresie, jak również pełną i nieskrępowaną obronę prezentowanych przezeń racji, co mogło skutkować uchybieniem przez organ nadzoru obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązkowi zebrania dowodów w sposób wyczerpujący i ostatecznie poważnie zaważyć na kształcie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. W ocenie Towarzystwa, zaskarżona decyzja organu nadzoru została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co w istotny sposób wpłynęło na wynik sprawy, i jako taka nie powinna się ostać w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do dokonanej przez strony oceny przedmiotu postępowania i podał, że istotne znaczenie dla zajęcia stanowiska w kwestii ewentualnej tożsamości sprawy miały kolejność i termin działań podejmowanych przez organ nadzoru i zakład ubezpieczeń. W związku z powyższym podał, że zalecenie zostało wydane przez organ nadzoru w dniu [...] lipca 2006 r. W styczniu 2007 r. zakład ubezpieczeń dokonał zmiany zapisu dotyczącego wyliczania udziału w zysku. Sąd wywiódł, że wydanie między dniem [...] lipca 2006 r. a styczniem 2007 r. decyzji o nałożeniu na zakład ubezpieczeń kary pieniężnej pozostawałoby w związku przyczynowo-skutkowym z wydanym zaleceniem i łączyłoby się z naruszeniem przedstawionych wyżej przepisów art. 209 ust. 1 i 2 w zw. z art. 212 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Jednak w styczniu 2007 r. zakład ubezpieczeń dokonał jednostronnej zmiany OWU. Organ nadzoru ocenił tę zmianę negatywnie stwierdzając, że usuwając jedną nieprawidłowość zakład ubezpieczeń wygenerował kolejną. W tym stanie rzeczy decyzje organu nadzoru nakładały na zakład ubezpieczeń karę pieniężną w wysokości 300.000,00 zł nie w celu bezpośredniego wymuszenia wykonania zalecenia, lecz w celu usunięcia naruszenia dokonanego przez ten zakład w wyniku wadliwej realizacji zalecenia. W ocenie Sądu, wobec przedstawionego wyżej, wadliwego wykonania zalecenia, organ nadzoru miał prawo podjąć odrębne postępowanie, w ramach którego dokonał bezpośredniego nałożenia na zakład ubezpieczeń kary pieniężnej na podstawie art. 212 ust. 1 powołanej ustawy. Odnosząc się do zarzutu Towarzystwa, że po wejściu w życie OWU żadne umowy ubezpieczenia nie zostały na ich podstawie zawarte, a nadto, że OWU są wzorcem umownym w rozumieniu art. 384 i nast. Kodeksu cywilnego, którego jednostronna zmiana jest bezskuteczna i nie wywiera żadnego wpływu na kształt stosunków prawnych podlegających reżimowi wzorca w pierwotnym brzmieniu, Sąd podał, że w odniesieniu do naruszenia wspomnianych umów ubezpieczenia szło nie o naruszenie konkretnych, poszczególnych umów ubezpieczenia stypendialnego, lecz o naruszenie tego typu umów "poprzez dokonanie nieuprawnionej zmiany treści "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia S." w zakresie naliczania dodatkowej sumy ubezpieczenia. Łączy się to z kompetencją organu nadzoru nie tyle do kontroli konkretnych umów ubezpieczenia w płaszczyźnie cywilnoprawnej, zastrzeżonej dla sądów powszechnych, ile możliwości oceny tych umów, a zwłaszcza - ich wzorców, w płaszczyźnie administracyjnoprawnej, szczególnie z punktu widzenia stwierdzania stanu naruszenia tego rodzaju umów ubezpieczenia przez zakład ubezpieczeń. Z tego też tytułu organ nadzoru ma prawo nakładania na zakłady ubezpieczeń sankcji administracyjnych, w tym również kar pieniężnych. W tym też kontekście stwierdzenie pełnomocnika zakładu ubezpieczeń o bezskuteczności jednostronnej zmiany wzorca umownego, jakkolwiek słuszne, nie ma w rozpatrywanej sprawie znaczenia. Sąd podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym decyzja o nałożeniu kary pieniężnej ma charakter decyzji uznaniowej i to zarówno co do samego nałożenia kary pieniężnej, jak i jej wysokości, gdyż z art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wynika jedynie górna wysokość kary pieniężnej, jaką KNF może nałożyć na zakład ubezpieczeń. W ocenie Sądu nie był zasadny zarzut Towarzystwa, że charakter art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej jako przepisu o charakterze represyjnym, do którego stosuje się standardy wyznaczone przez art. 42 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyłącza uznaniowy charakter decyzji o nałożeniu na zakład ubezpieczeń kary pieniężnej, o której mowa w powołanym wyżej przepisie ustawy, gdyż, jak przyjął Sąd, nie ma wystarczających powodów do przypisywania karze pieniężnej z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego charakteru sankcji wynikającej z normy prawa karnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że zarówno w odwołaniu, jak i skardze skarżący zarzucił naruszenie przepisów k.p.a., w tym naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. a nadto art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Organ nadzoru ustosunkował się do tych zarzutów. Zdaniem Sądu z uwagi na czas trwania sprawy, jej koncyliacyjny charakter i obfitość zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie trudno mówić o pozbawieniu skarżącej prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, czy przedstawienia stanowiska w sprawie. W konkluzji Sąd stwierdził, że nie dopatrzył się w kontrolowanym postępowaniu naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i w rezultacie bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której skargę tę należało uwzględnić i powyższą decyzję uchylić, co było następstwem niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że organ z obrazą wymienionych wyżej przepisów postępowania administracyjnego zaniechał udostępnienia skarżącemu części materiałów postępowania i przez to pozbawił go możliwości wypowiedzenia się co do tych materiałów, a w następstwie tego uniemożliwił mu jakąkolwiek aktywność dowodową w tym zakresie, jak również pełną i nieskrępowaną obronę prezentowanych przezeń racji, co mogło skutkować uchybieniem przez KNF obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązkowi zebrania dowodów w sposób wyczerpujący i ostatecznie poważnie zaważyć na kształcie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i w rezultacie bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której skargę tę należało uwzględnić i powyższą decyzję uchylić, co było następstwem niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że KNF nie wyjaśniła w wystarczającym stopniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani tego, dlaczego nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w okolicznościach sprawy uważa za konieczne, ani tego, jakimi konkretnie kryteriami się kierowała i jakie konkretnie okoliczności uwzględniła, decydując o wysokości tej kary - który to brak wskazuje na to, że zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia KNF co do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej oraz co do jej wysokości były najpewniej rozstrzygnięciami arbitralnymi. Nadto zarzucono: naruszenie art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, które przejawiło się w nietrafnym przyjęciu, że wprowadzenie przez Skarżącego w styczniu 2007 r. zmian do "Ogólnych Warunków Ubezpieczenia" powinno być kwalifikowane jako wykonywanie przezeń działalności "z naruszeniem zawartych umów ubezpieczenia", podczas gdy w rzeczywistości nie ma podstaw do takiej oceny, skoro zmiany te ex lege - ze względu na to, że skarżący nie był uprawniony do ich wprowadzenia - były bezskuteczne w stosunku do umów ubezpieczenia zawartych przed ich wprowadzeniem, przez co nie mogły w niczym owych umów naruszyć, co skutkowało ostatecznie bezzasadnym oddaleniem skargi Skarżącego w sytuacji, w której skargę tę należało uwzględnić i zaskarżoną nią decyzję uchylić wobec braku powoływanej przez KNF ustawowej przesłanki nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej; naruszenie przepisów art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w zw. z art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1, 2 i 3 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przyjętej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię wymienionego przepisu ustawy oraz wymienionych przepisów konstytucyjnych, wyrażającą się w uznaniu, że dopuszczalne i uprawnione jest przyjęcie, że użyty w pierwszym z tych przepisów zwrot"... organ nadzoru może (...) nakładać (...) kary pieniężne do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto uzyskanej przez zakład ubezpieczeń w roku poprzednim, a w przypadku gdy zakład ubezpieczeń nie prowadził działalności lub miał zbiór składki przypisanej poniżej 20 min złotych do wysokości 100.000 zł" wprowadza tzw. uznanie administracyjne o tak szerokich granicach, że granice te obejmują w każdym przypadku zarówno decyzję o nienałożeniu kary pieniężnej, jak i decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w swobodnie oznaczonej przez organ nadzoru wysokości, byleby nie wyższej od wskazanych górnych limitów, i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów; a w odniesieniu do wymienionych postanowień konwencyjnych - poprzez ich niezastosowanie, pomimo że istniały podstawy obligujące Sąd I instancji do ich zastosowania, co doprowadziło do tego, że Sąd I instancji nie przeprowadził kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tego, czy istotnie zasadne było nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej, a jeżeli tak - czy nie byłaby wystarczająca kara w kwocie niższej niż 300.000 zł, a w konsekwencji skutkowało ostatecznie bezzasadnym oddaleniem skargi Skarżącego w sytuacji, w której skargę tę należało uwzględnić i zaskarżoną nią decyzję uchylić, gdyż prawidłowo oceniony całokształt okoliczności sprawy uzasadniał w rozpatrywanym przypadku rezygnację z sięgania po karę pieniężną, jako instrument oddziaływania nadzorczego na Skarżącego; naruszenie przepisów art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej przez niewłaściwe zastosowanie wymienionego przepisu, które polegało na nałożeniu na Skarżącego kary pieniężnej w wysokości 300.000 zł również za nieprawidłowość, która wcześniej była podstawą (przedmiotem) zaleceń pokontrolnych, pomimo że Komisja KNF nie wyczerpała wcześniej w stosunku do tych zaleceń pokontrolnych w zakresie owej nieprawidłowości trybu przewidzianego w art. 209 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 401/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że wyjaśniając podstawę prawną orzeczenia w zakresie zgodności decyzji z przepisami postępowania Sąd I instancji stwierdził, że "nie dopatrzył się w kontrolowanym postępowaniu naruszeń prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". To nazbyt ogólnikowe stwierdzenie nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy Sąd I instancji uznał, że w toku postępowania przed organem nadzoru nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, czy też, że naruszono przepisy, ale uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Odpowiedzi na to pytanie nie zawiera lakoniczne odniesienie się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Tak skonstruowane uzasadnienie w omawianym zakresie uniemożliwia, zdaniem NSA, dokonanie kontroli instancyjnej i czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. usprawiedliwionym w stopniu, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zważyć bowiem należy, że w toku postępowania administracyjnego pełnomocnicy strony skarżącej dwukrotnie podnosili, iż akta administracyjne są niekompletne. Wychodząc z racjonalnego założenia, iż akta administracyjne numerowane są chronologicznie, wskazywali na konkretne numery stron, których brak stwierdzili przy zapoznaniu się z aktami. Oświadczenia pełnomocników zostały w tym względzie złożone w dniu [...] stycznia 2008 r. i w dniu [...] lipca 2008 r. W reakcji na to drugie pismo organ nadzoru wyjaśnił, iż brakujące dokumenty nie zostały włączone do akt postępowania, gdyż "pisma te nie stanowią materiału dowodowego w sprawie". Zaniechanie udostępnienia części materiałów postępowania zostało przedstawione w skardze w obrębie zarzutu naruszenia art. 10 § 1, art. 73 § 1 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 8 k.p.a. W związku z tym zarzutem skargi zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z dnia 6 października 2008 r. Komisja Nadzoru Finansowego zobligowana została do nadesłania "dokumentów, o których mowa w piśmie skarżącego z dnia [...] lipca 2008 r.". Organ nadzoru wywiązał się z tego obowiązku w dniu [...] listopada 2008 r. Rozpoznając skargę Sąd I instancji dysponował zatem zarówno aktami administracyjnymi nadesłanymi przez organ nadzoru wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę, jak i dokumentami wyłączonymi uprzednio z akt administracyjnych i nieznanymi stronie w toku postępowania administracyjnego. Nie odniósł się jednak do dokumentów nadesłanych na żądanie Sądu, nie wskazał przyczyn, dla których uznał, że wyłączenie z akt administracyjnych tych właśnie pism nie stanowiło naruszenia podniesionych w skardze przepisów postępowania lub, jeżeli stanowiło uchybienie tym przepisom, to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Akta sprawy to nie tylko protokoły i adnotacje, ale także każdy inny dokument mający znaczenie dla sprawy, zarówno urzędowy jak i prywatny oraz dokument mający znaczenie dla toku postępowania (np. dowód doręczenia pisma). Prawo strony do przeglądania akt, o którym mowa w art. 73 § 1 k.p.a. obejmuje uprawnienie do zapoznania się z treścią wszystkich dokumentów zawartych w aktach niezależnie od tego, czy zawarty w nich dokument (adnotacja) zawierał elementy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Z treści art. 72 k.p.a. wynika bowiem, że to przed sporządzeniem adnotacji dokonywana jest ocena, czy dana czynność ma znaczenie dla sprawy lub toku postępowania. Pozytywne ustalenia w tym zakresie obligują pracownika organu do utrwalenia czynności w aktach w formie adnotacji. Ponowna weryfikacja tej oceny, skutkująca wyłączeniem z akt adnotacji jako niemającej znaczenia dla sprawy czy toku postępowania, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Nie oznacza to, że w każdym przypadku takie działanie organu będzie stanowiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu obligującym Sąd do uchylenia decyzji administracyjnej, gdyż tylko uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uprawnia do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podniesienie zarzutu nieudostępnienia stronie całości akt sprawy obliguje sąd administracyjny do jego oceny w kontekście art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zaniechanie tej oceny stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uniemożliwiającym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną orzeczenia, a tym samym odniesienie się do pozostałych zarzutów postawionych w punkcie 1 skargi kasacyjnej w obrębie podstawy wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. NSA uznał również za uzasadniony zarzut, iż Sąd I instancji nie dostrzegł uchybień przepisów postępowania, "jakich dopuścił się Organ Nadzoru przy sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, pomimo, że Skarżący nadmierną lakoniczność tego uzasadnienia wytknął w skardze". Sąd I instancji dokonując wykładni przepisów ustawy o działalności ubezpieczeniowej przyjął, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej - w każdej z dróg oddziaływania przez organ nadzoru na zakład ubezpieczeń - ma charakter decyzji uznaniowej, wydawanej przez organ nadzoru w ramach uznania administracyjnego, i to zarówno co do samego nałożenia kary pieniężnej, jak i jej wysokości. Z art. 212 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wynika jedynie górna wysokość kary pieniężnej, jaką organ nadzoru może nałożyć na zakład ubezpieczeń. Sąd I instancji trafnie przyjmując uznaniowy charakter decyzji organu nadzoru o nałożeniu kary pieniężnej słusznie zauważył, że rodzi to po stronie organu obowiązek szczegółowego uzasadnienia decyzji tak co do podstaw nałożenia kary, jak i jej wysokości. Jednakże ta trafna konstatacja nie została, zdaniem NSA, wykorzystana przy kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z art. 107 § 3 k.p.a. Nadto NSA podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zastosowanie sankcji administracyjnej w stosunku do zakładu ubezpieczeń motywował po pierwsze tym, że zachowanie zakładu posiada znamiona naruszające zawarte umowy ubezpieczenia, a zatem "zaszła przesłanka upoważniająca organ do nałożenia kary pieniężnej na Towarzystwo". Po wtóre, stwierdzone naruszenie umów ubezpieczeń jest pochodną innej nieprawidłowości dotyczącej nienależytego wywiązania się z obowiązków umownych, w odniesieniu do której organ nadzoru zastosował mniej uciążliwy środek nadzorczy w postaci zalecenia wydanego na podstawie art. 209 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Z tym wiąże się kolejny argument, że sytuacja, w której zakład ubezpieczeń usuwając jedną nieprawidłowość powoduje kolejną, kwalifikuje się do zastosowania środków nadzorczych o charakterze bardziej stanowczym. Po trzecie, taki sposób działania organu nadzorczego uzasadniony jest okolicznością, że działanie zakładu dotyczyło nieuprawnionej zmiany OWU obejmujących umowy już zawarte. Pozostałe wywody zaskarżonej decyzji dotyczące przesłanek zastosowania sankcji pieniężnej mają charakter ogólny, skutkujący stwierdzeniem, że "kara w przedmiotowej sprawie stanowi w pełni uzasadnioną reakcję organu nadzoru na praktykę, która powinna zostać oceniona jednoznacznie jako niedopuszczalna niezależnie od zakresu faktycznej szkody, jaka zaistniała w odniesieniu do świadczeń uzyskanych przez uprawnionych z umów ubezpieczenia stypendialnego". O ile praktyka nieuprawnionej zmiany OWU powinna, zdaniem Sądu, zostać oceniona jako niedopuszczalna, to wątpliwości budzi kategoryczne stwierdzenie, iż taka reakcja organu w tej sprawie była w pełni uzasadniona w sytuacji niedostatecznego wyjaśnienia przesłanek podjęcia decyzji o nałożeniu sankcji administracyjnej. W świetle art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, wykonywanie przez zakład ubezpieczeń działalności z naruszeniem zawartych umów ubezpieczenia jest przesłanką konieczną do nałożenia przez organ nadzoru kary pieniężnej, ale zdaniem NSA, nie jest przesłanką wystarczającą. Gdyby bowiem przyjąć, że niezgodna z zawartymi umowami ubezpieczenia działalność zakładu stanowiła wystarczającą podstawę do nałożenia kary pieniężnej, nie znajdowałaby żadnego racjonalnego uzasadnienia uznaniowa konstrukcja decyzji o zastosowaniu sankcji. Przez przyjęcie uznania administracyjnego ustawodawca przesądził bowiem, że nie każde działanie zakładu ubezpieczeń zdefiniowane w art. 212 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej musi skutkować nałożeniem na zakład kary pieniężnej. Zaaprobowany przez Sąd I instancji argument opierający się na założeniu, że skoro uprzednio organ nadzoru zastosował mniej uciążliwy środek nadzorczy w postaci zalecenia wydanego na podstawie art. 209 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a zakład ubezpieczeń usuwając jedną nieprawidłowość spowodował kolejną, należało zastosować środek nadzorczy o charakterze bardziej stanowczym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest także niewystarczający i pomija istotną dla sprawy okoliczność, że skarżący informował organ nadzoru o tym, jak zamierza wykonać zalecenie a Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji nie odniósł się do tej okoliczności. Pominął także i to, że w toku postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, skarżący podjął wszelkie niezbędne kroki zmierzające do usunięcia ewentualnych skutków naruszeń, o czym szczegółowo poinformował organ nadzoru. Nie chodzi przy tym o ocenę bezskuteczności - w płaszczyźnie prawa cywilnego -jednostronnej zmiany wzorca umownego, tylko o działanie skarżącego podjęte wtedy, gdy dowiedział się o tym, że niewłaściwie zrozumiał i wykonał treść zalecenia. Usunięcie stanu niezgodnego z prawem jakkolwiek, co do zasady, nie ma znaczenia przy nałożeniu kary pieniężnej, to w realiach tej sprawy, w której istnieje faktyczny związek pomiędzy bezprawnym działaniem zakładu a uprzednią ingerencją organu nadzoru w postaci zalecenia, nie może zostać niezauważone. NSA podniósł nadto, że środki nadzorcze jakie zastosował organ nadzoru nie dotyczyły tej samej nieprawidłowości. Z akt sprawy wynika, że w okresie od [...] lutego 2006 r. do [...] marca 2006 r. organ nadzoru (wówczas Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych) przeprowadził kontrolę zgodności działalności stanu majątkowego zakładu. W oparciu o wyniki kontroli organ wydał zalecenia, obejmujące m.in. usunięcie stanu naruszającego interesy ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia stypendialnego. Ten stan naruszenia polegał na niezgodnym z zawartą umową ubezpieczenia sposobem wyznaczenia dodatkowej sumy ubezpieczenia, co powodowało zmniejszenie przyznanej dodatkowej sumy ubezpieczenia. Tak więc stwierdzona nieprawidłowość dotyczyła faktycznie stosowanej metody (praktyki) obliczenia składki. Zalecenie organu nadzoru wydane w oparciu o art. 209 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zakreślało termin jego wykonania. Ponadto zawierało wezwanie, o którym mowa w art. 207 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, do poinformowania organu nadzoru o sposobie wykonania zalecenia nie później niż 14 dni od upływu terminu określonego przez organ nadzoru jako termin wykonania zalecenia. Skarżąca była zatem zobowiązana do dostosowania praktyki do obowiązujących OWU z uwzględnieniem powyższego terminu. Skarżąca nie wykonała zalecenia w tym terminie, przy czym nie można jednoznacznie stwierdzić, czy doszło do prawidłowego wykonania zalecenia w czasie trwania postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Niewykonanie zalecenia organu nadzoru, stosownie do treści art. 209 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, uprawniało organ do zobowiązania, w drodze decyzji, do jego wykonania. Z tych uprawnień, w stosunku do naruszenia określonego w zaleceniu, organ nadzoru nie skorzystał. Ten brak konsekwencji organu pozostaje jednak poza granicami rozpoznawanej sprawy. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej polegający na niewyczerpaniu trybu z art. 209 ust. 2 tej ustawy, NSA uznał za niezasadny. Byłby on usprawiedliwiony wówczas, gdyby kara pieniężna została nałożona za niezgodny z zawartą umową ubezpieczenia sposób wyznaczenia dodatkowej sumy ubezpieczenia za przyznany udział w zysku, a taka sytuacja w tej sprawie nie wystąpiła. Istnienie związku przyczynowo-skutkowego w działaniu skarżącej pomiędzy zaleceniem a dokonaną zmianą OWU nie upoważniało organu nadzoru do zastosowania art. 209 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w stosunku do nowej nieprawidłowości, niemniej jednak, jak to wykazano, powinno być wzięte pod uwagę przy dokonywaniu wartościowania i wyboru jednego spośród różnych dopuszczalnych, w świetle art. 212 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, rozstrzygnięć. Zdaniem NSA zarzut naruszenia art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w związku z art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1, 2 i 3 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności jest zarzutem nieuzasadnionym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ponownie rozpoznając sprawę Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nosi bowiem znamiona wadliwości w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w zakresie określonym w art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych Sąd miał na względzie art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Organ nadzoru będąc związany rygorami procedury administracyjnej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) zaś ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia powinny znaleźć pełne, zgodne z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji przekonującym co do prawidłowości dokonanej oceny jak i co do zasadności treści rozstrzygnięcia, mającego charakter uznaniowy, z którym wiąże się wymóg szczególnie wnikliwego i szczegółowego uzasadnienia. Zaskarżona decyzja w pełni powyższym wymogom nie odpowiada, a uchybienia w powyższym zakresie, zdaniem Sądu, mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje zasadnością skargi. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowi art. 212 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zgodnie z którą, jeśli zakład ubezpieczeń wykonuje działalność z naruszeniem prawa, statusu i zawartych umów ubezpieczenia lub planu działalności organ nadzoru może w drodze decyzji nakładać na zakład kary pieniężne. Rzeczą organu było zatem pełne wyjaśnienie przesłanek, uzasadniających zastosowanie powołanego przepisu. Pamiętać przy tym należy, iż, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wykonywanie przez zakład ubezpieczeń działalności z naruszeniem zawartych umów ubezpieczenia (a na ustaleniach w tym zakresie organ się w istocie koncentrował) jest przesłanką konieczną do nałożenia przez organ kary pieniężnej ale nie jest przesłanką wystarczającą. Przez przyjęcie uznania administracyjnego ustawodawca przesądził, że nie każde działanie zakładu ubezpieczeń zdefiniowane w art. 212 ust. 1 ustawy musi skutkować nałożeniem na zakład kary pieniężnej. Tymczasem organ uzasadnił nałożenie kary tym, że zakład naruszył zawarte umowy ubezpieczenia, że stwierdzone naruszenie jest pochodną nienależytego wywiązania się z obowiązków umownych, i w zw. z tym zastosowania mniej uciążliwego środka nadzorczego w postaci zalecenia wydanego na podstawie art. 209 ustawy, że sytuacja, w której zakład ubezpieczeń usuwając jedną nieprawidłowość powoduje kolejną kwalifikuje się do zastosowania bardziej stanowczych środków zaradczych i że działanie strony dotyczyło nieuprawnionej zmiany OWU obejmujących umowy już zawarte. Pozostałe wywody, na co wskazał NSA mają charakter ogólny sprowadzający się do stwierdzenia, że kara stanowi uzasadnioną reakcję organu na praktykę, która powinna zostać oceniona jako niedopuszczalna niezależnie od zakresu faktycznej szkody, jaka zaistniała w odniesieniu do świadczeń uzyskanych przez uprawnionych z umów ubezpieczenia stypendialnego. Taka ocena zaistniałego stanu rzeczy nie pozwala jednak na przyjęcie, iż przesłanki podjęcia decyzji o nałożeniu kary pieniężnej zostały w pełni wyjaśnione z uwzględnieniem wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia powołanego przepisu. NSA stwierdził bowiem, iż niewystarczającym jest argument opierający się na założeniu, że należało zastosować środek nadzorczy o b. stanowczym charakterze w sytuacji, gdy uprzednio organ zastosował mniej uciążliwy środek w postaci zalecenia, a zakład usuwając jedną nieprawidłowość spowodował kolejną. Zdaniem NSA pominięto istotną okoliczność, że skarżący informował organ o tym, jak zamierza wykonać zalecenie, a także i to, że w toku postępowania skarżący podjął wszelkie niezbędne kroki zmierzające do usunięcia ew. skutków naruszeń tj. działanie skarżącego podjęte wtedy gdy dowiedział się o tym, że niewłaściwie zrozumiał i wykonał treść zalecenia. W takim aspekcie organ oceny nie dokonał, a w sytuacji, w której, jak wskazał NSA istnieje, jak w tym przypadku, faktyczny związek między bezprawnym działaniem zakładu a uprzednią ingerencją organu nadzoru w postaci zalecenia powyższe okoliczności wymagają uwzględnienia. NSA zwrócił uwagę na to, że istnienie związku przyczynowo-skutkowego w działaniu skarżącej między zaleceniem, a dokonaną zmianą OWU nie upoważniało organu nadzoru do zastosowania art. 209 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w stosunku do nowej nieprawidłowości ale powinno być wzięte pod uwagę przy dokonywaniu wartościowania i wyboru jednego spośród dopuszczalnych w świetle art. 212 ust. 1 tej ustawy rozstrzygnięć, a organ decydując o nałożeniu kary pieniężnej w takim zakresie sprawy nie rozważył. Sąd uznał zatem, iż organ z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. nie uwzględnił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i nie wyjaśnił w sposób pełny przesłanek podjęcia decyzji o nałożeniu objętej tą decyzją sankcji administracyjnej. W tym stanie rzeczy orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak w sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach orzeczono uwzględniając art. 200 p.p.s.a.