VI SA/Wa 731/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 245 (dwieście czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. o nałożeniu na A. Sp. z o.o. w S. kary pieniężnej w wysokości 6.120 złotych. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 12 września 2006 r., o godzinie 11.20 na drodze krajowej Nr [...], o dopuszczalnym nacisku na oś 10 t, przejście graniczne L. , poddano kontroli samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...] z naczepą m-ki [...] o nr rej. [...], kierowanym przez S. H.. Samochód był własnością firmy A. i przewoził ładunek zboża. Podczas czynności kontrolnych dokonano pomiaru rzeczywistych nacisków osi oraz dopuszczalnej masy całkowitej ww. pojazdu. Wynik badania wykazał : 1) nacisk pojedynczej osi napędowej 11.92 t., co stanowiło przekroczenie w stosunku do wartości dopuszczalnej o 1.92 t, 2) nacisk potrójnej osi naczepy przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m o sumie nacisków osi do 24 t, wyniósł 26.26 t.i został przekroczony o 2.26 t, 3) dopuszczalna masa całkowita pojazdu członowego wyniosła 45.47 t, co stanowiło przekroczenie o 3.47 t. Kierowca nie okazał wymaganego zezwolenia na przejazd po drogach krajowych pojazdem nienormatywnym. Pismem z dnia 18 września 2006 r. organ powiadomił skarżącą spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. W piśmie tym poinformował o przysługującym skarżącej prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W dniu 25 września 2006 r. A. nadesłała wyjaśnienia, w których podniosła, iż miejsce kontroli nie było usytuowane na drodze krajowej nr [...], lecz na jezdni należącej do Zarządu Przejść Granicznych w L. podległym pod [...] Urząd Wojewódzki. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do dróg krajowych zalicza się między innymi drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów) lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów). Oznacza to, iż za znakiem drogowym informującym o przejściu granicznym droga krajowa się kończy, zaś zaczyna droga należąca do zarządu przejść granicznych. Wskazała, że organ dokonując kontroli drogowej przed wjazdem na parking dla pojazdów ciężarowych przy urzędzie celnym w L. praktycznie uniemożliwił stronie skorzystania z ustawowego prawa do wykupienia zezwolenia na przejazd pojazdem ponadgabarytowym bez narażania się na konsekwencje finansowe. W jej ocenie w przypadku pojazdu powracającego z [...] do [...] należało po dokonaniu ważenia umożliwić stronie zakup w miejscowym Urzędzie Celnym zezwolenia na przejazd pojazdem ponadgabarytowym. Zwróciła uwagę, iż kontrola drogowa dokonana na przejściu granicznym stoi w sprzeczności z postanowieniem art. 3 rozporządzenia rady (EWG) z dnia 21 grudnia 1989 r. nr 4060/89 w sprawie zniesienia kontroli przeprowadzanych na granicach Państw Członkowskich w dziedzinie transportu drogowego i żeglugi śródlądowej. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. wydaną na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13 g ust. 1, art. 40 c ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2004 Nr 204, poz. 2086 ze zm., dalej zwana ustawą o drogach publicznych), art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005 Nr 108, poz. 908, dalej zwana ustawą prawo o ruchu drogowym), § 1 pkt 3, § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. 2004 Nr 103, poz. 1085) i art. 104 § 1 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 6.120 złotych, w tym : 1) za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach osi do 10 t: - dla pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych o nacisku osi: a) powyżej 11,0 t do 11,5 t – 1.140,00 zł, b) za każde rozpoczęte przekroczenie o 0,5 t powyżej 11,5 t dodatkowo – 780 złotych, 2) za przekroczenie dopuszczalnych nacisków na drogach, na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach osi 10,0 t: - dla potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m o sumie nacisków osi powyżej 25,5 t do 27,0 t - 3.600 złotych, 3) za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego lub zespołu złożonego z pojazdu silnikowego i przyczepy, zarejestrowanych po raz pierwszy przed dniem 13 marca 2003 r., powyżej 42 t do 52 t – 600 złotych. W uzasadnieniu organ podniósł, odnosząc się do wyjaśnień strony przedstawionych w piśmie z dnia 25 września 2006 r., że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych ponieważ zgodnie z przepisem § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą się poruszać pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, lp. 6 załącznika nr 1 – droga nr [...] została określona od granicy państwa, przez L. do P. i nic nie wskazuje na to, aby ona kończyła się przy znaku drogowym informującym o przejściu granicznym. Dodał, że przedsiębiorca jako organizator przewozu powinien dokładnie zaplanować swoje działania przewozowe i posiadać wiedzę m.in. w zakresie możliwości organizacyjnych i technicznych nadawcy ładunku. Przedsiębiorca powinien posiadać wiedzę o samym ładunku, którego transportu się podejmuje i dostosować swoje możliwości prawne i techniczne, ponieważ ponosi on odpowiedzialność za wykonywanie zadania przewozowego oraz działania osób, którymi się posługuje podczas zadania przewozowego. Wskazał, że wszystkie czynności kontrolne zostały dokonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i dlatego należy odrzucić zarzut podstępnego przeprowadzenia kontroli. Skarżąca w piśmie z dnia 5 grudnia 2006 r. odwołała się od ww. decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała stanowisko zaprezentowane w toku postępowania administracyjnego a ponadto wskazała, że miejsce kontroli jest drogą wewnętrzną ogólnodostępną, należącą zgodnie z zapisami [...] do Zarządu Przejść Granicznych w L. podległym pod [...] Urząd Wojewódzki. W jej ocenie punkt kontrolny nie leży na drodze krajowej nr [...]. Organ zaś nie zwrócił uwagi, iż kontrolowany pojazd zjeżdżając z drogi publicznej znajdującej się na terenie [...] wjechał bezpośrednio na parking znajdujący się terenie Zarządu Drogowego Przejść Granicznych, w związku z czym nie zdążył wjechać na drogę publiczną w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych znajdującą się na terenie RP. Podkreśliła, że organ dokonując kontroli drogowej przed wjazdem na parking dla pojazdów ciężarowych przy urzędzie celnym w L. uniemożliwił stronie skorzystanie z określonego w ustawie o drogach publicznych prawa do wykupienia zezwolenia na przejazd pojazdem ponadgabarytowym bez narażania się na konsekwencje finansowe wynikające z załącznika do ustawy o drogach publicznych. W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 61 ust. 1 i 11, art. 64 ust. 1 ustawy prawo o ruchu drogowym, art. 12 g ust. 1 oraz art. 40 c ust. 1, art. 41 ust. 4, 5, 6 ustawy o drogach publicznych, lp.7 pkt 7 lit. d i e oraz lp. 7 pkt 6 lit. c, lp. 9 pkt 11 lit. b załącznika do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji cytując obowiązujące w tej materii przepisy prawa materialnego stwierdził, iż punkt, w którym dokonano ważenia należał do ciągu drogi krajowej nr [...], co wynika bezpośrednio z cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury określającego wykaz dróg krajowych 10 tonowych. Dodał, że kontrolowany kierowca zapoznał się z prawami mu przysługującymi wynikającymi z treści protokołu kontroli, co potwierdza jego podpis, z adnotacją "nie wnoszę uwag". W ocenie organu jest to wystarczającym i skutecznym dowodem na to, iż procedury kontrolne przebiegły w sposób prawidłowy, a także, iż prowadzący pojazd mógł zaznaczyć w protokole uwagę, iż miał zamiar wystąpić o stosowne zezwolenie lub, że służby kontrolne pozbawiły go takiej możliwości. Skarżąca A. – działając za pośrednictwem organu odwoławczego - wniosła pismem z dnia 21 marca 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Strona skarżąca – wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła organowi II instancji : - naruszenie prawa materialnego, - naruszenie prawa proceduralnego, w szczególności art. 6, 7, 9 i 10 k.p.a., - istnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odnośnie niewłaściwej strony postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W jej ocenie organ uniemożliwił spółce, dokonując kontroli bezpośrednio poza punktem granicznym, uzyskanie przedmiotowego zezwolenia zaś kontrolowany pojazd nie poruszał się po drodze publicznej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W ocenie Sądu analizowana wg. powyższych kryteriów skarga A. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, jakim mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że zarówno organ I jak i II instancji jest obowiązany do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. (sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 117) podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ ponadto jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Przedmiotem rozpoznania Sądu była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. o nałożeniu kar pieniężnych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia. Jest poza sporem, że pomiary dokonane w czasie kontroli wykazały określone naciski osi na drogę i masę całkowitą pojazdu. Skarżąca nie neguje powyższego faktu. Podnosi jednak zarzut dotyczący kontroli zgodnie, z którym organ dokonał kontroli bezpośrednio po przekroczeniu przez pojazd granicy, tym samym uniemożliwił skarżącej zakup zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, do czego skarżąca miała zgodnie z obowiązującymi przepisami prawo. Skarżąca podniosła, że Urząd Celny, w którym mogła uzyskać zezwolenie znajdował się za punktem kontrolnym, który ustanowił organ co uniemożliwiało kierowcy uzyskanie zezwolenia. Argument ten, pomimo prawidłowego przeprowadzenia ważenia pojazdu, może mieć istotne znaczenie dla ustalenia prawidłowości wykonanych przedmiotowych badań. Zgodnie bowiem z treścią art. 64 ust. 1 ustawy prawo o ruchu drogowym ruch pojazdu lub zespołu pojazdu, którego naciski wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych wymaga zezwolenia. Ustęp 2 pkt 4 tego artykułu określa, iż zezwolenie na ww. przejazd wydaje się na jednokrotny przejazd po drogach krajowych w wyznaczonym czasie pojazdu przekraczającego granicę państwa przy wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zezwolenie powyższe wydaje naczelnik urzędu celnego (ust. 4 b). Organ administracji odnosząc się do zarzutu skarżącej wskazał, że protokół kontroli został sporządzony w sposób prawidłowy i podpisany przez kierowcę bez uwag, to zaś świadczy, iż skarżąca czy też jej kierowca nie wyrazili chęci uzyskania zezwolenia. Z punktu widzenia powołanego przepisu nie jest jednak istotne, czy kierowca sygnalizował wolę wykupienia w Urzędzie Celnym stosownego zezwolenia tylko czy przed dokonaną kontrolą kierowca mógł skorzystać z możliwości, jakie daje art. 64 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy. Strona konsekwentnie podnosi, że z uwagi na miejsce kontroli takiej możliwości nie miała. Twierdzi bowiem, że w istocie kontrola miała miejsce podczas wjazdu na parking. W takim zakresie żaden z organów ustaleń nie poczynił, nie odnosząc się w istocie w ogóle do twierdzeń strony co do usytuowania miejsca kontroli. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika bowiem, że organ nie poczynił żadnych ustaleń w celu sprecyzowania miejsca dokonania kontroli oraz ustalenia czy skarżąca mogła skorzystać z prawa do uzyskania przedmiotowego zezwolenia po przekroczeniu granicy a przed momentem dokonania kontroli. Materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie czy kontrola dokonana została na parkingu po zjechaniu przez skarżącą z przejścia granicznego, jakie było usytuowanie parkingu, czy nastąpiła przed budynkiem Urzędu Celnego, czy możliwe było zatrzymanie pojazdu przed wjazdem na parking w celu wykupienia w Urzędzie Celnym zezwolenia. Należy podkreślić, iż obowiązkiem organu jest tak zebranie, w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak i ocena, czy wobec zaistniałego stanu faktycznego na podstawie zebranego materiału dowodowego, dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Nadto organ musi uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Braki w tym zakresie oznaczają, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Należy podnieść, że w trakcie całego postępowania administracyjnego strona skarżąca jednoznacznie kwestionowała ustalenia organów odnośnie miejsca przeprowadzenia kontroli i wynikających z tego faktu konsekwencji, nie negowała ustaleń protokołu ani prawidłowości jego sporządzenia wskazując jedynie na nieścisłości w poczynionych przez organ ustaleniach faktycznych, które w jej ocenie stały się przyczyną wydania błędnej decyzji. Z uzasadnienia zaś decyzji organu II instancji wynika, że organ w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji skarżącego ani też nie poczynił ustaleń faktycznych, które w świetle wskazanych w podstawie materialnoprawnej decyzji przepisów oraz konsekwencji tych twierdzeń strony co do miejsca kontroli były dla rozstrzygnięcia sprawy istotne. Brak jest tak w w/w decyzji jak i aktach administracyjnych jakichkolwiek dokumentów potwierdzających przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe w zakresie podniesionych przez skarżącego zarzutów. Należy, w tym miejscu podzielić utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2001 r., NSA I SA 301/00, LEX nr 53964). Natomiast jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni, rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2004 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171). Zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem powołanych przepisów k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawa nie została bowiem rozpatrzona w zakresie, określonym w art. 7 k.p.a. oraz na zasadzie określonej art. 77 k.p.a. W uzasadnieniu obu decyzji ogólnie tylko bez niezbędnego, w tym przypadku rozważenia sprawy, z uwzględnieniem powołanych przepisów i z naruszeniem wymogów dotyczących składników i struktury decyzji określonych w art. 107 § 3 k.p.a., przesądzono, że skarżąca nie legitymując się w czasie kontroli stosownym zezwoleniem dopuściła się naruszenia obowiązującego prawa skutkującego nałożoną karą. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji na zasadzie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., a w pozostałym zakresie zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.