VI SA/Wa 731/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii "B" 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z [...] listopada 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego S.W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 140 ust. 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, z późn. zm., dalej jako p.r.d.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] listopada 2007 r. przywracającą S. W. (dalej jako skarżący) uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B z uwagi na wykazanie się posiadaniem wymaganych kwalifikacji fachowych do kierowania pojazdami mechanicznymi wg. kategorii B. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją Prezydenta W. z [...] października 2003 r. skarżącemu zostały cofnięte uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii ABT, z uwagi na nie poddanie się w wyznaczonym terminie egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje, na który to egzamin skarżący został skierowany w związku z przekroczeniem limitu punktów karnych. [...] października 2007 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o wydanie prawa jazdy kategorii B, do którego dołączono zaświadczenie o ukończeniu kursu dla osób ubiegających się o prawo jazdy kategorii B, zaświadczenie o ukończeniu szkolenia dodatkowego oraz orzeczenie lekarskie z [...] listopada 2005 r., a także potwierdzenie zdania przez skarżącego egzaminu państwowego w zakresie prawa jazdy kategorii B. Decyzją z [...] listopada 2007 r. Prezydent W. przywrócił skarżącemu uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, uznając iż skarżący wykazał się posiadaniem wymaganych kwalifikacji do kierowania pojazdami wg. kategorii B prawa jazdy. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnosił o jej uchylenie w całości podnosząc, iż postępowanie w sprawie cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi zostało zakończone decyzją ostateczną i w tym zakresie nie zmienił się ani stan faktyczny, ani też prawny, który upoważniałby do wydania skarżonej decyzji. Skarżący zaznaczył, że występuje o wydanie prawa jazdy z uwagi na nabycie na zasadach ogólnych nowych uprawnień, których nie uzyskał wskutek i za sprawą dokumentacji w sprawie cofnięcia uprawnień. Decyzją z [...] stycznia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odwołując się do regulacji zawartej w art. 140 ust. 2 p.r.d. organ uznał, że z przedłożonego Prezydentowi W. wniosku o wydanie prawa jazdy wynika, że skarżący z wynikiem pozytywnym zdał egzamin w zakresie kategorii B, a zatem ustała przyczyna, z powodu której cofnięto skarżącemu posiadanie wcześniej uprawnienia w ww. kategorii. Dlatego też w ocenie organu przywrócenie uprawnień w tym zakresie było w pełni uzasadnione i znajdujące oparcie w obowiązującym przepisie prawa. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił jej obrazę przepisów art. 61, 139, 145 i 162 k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że nie mógł przystąpić do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje, albowiem nie wydano mu stosownego zaświadczenia, umożliwiającego dokonanie powyższego. Ponieważ nie miał możliwości wykonania decyzji o skierowaniu go na egzamin sprawdzający, przystąpił do czynności uzyskania prawa jazdy w trybie art. 90 p.r.d. Z powyższego skarżący wywodził, że to art. 97 ust. 1 p.r.d., a nie 140 p.r.d. winien być podstawą wydania mu prawa jazdy. Skarżący podkreślił nadto, że nie zaszły przesłanki opisane w art. 61 k.p.a., co oznacza, że nie można wydać decyzji, gdy nie wszczęto postępowania w sprawie uprawnień nabytych w 2007 r. w trybie art. 90 p.r.d. W ocenie skarżącego nie zaszły również przesłanki opisane w art. 145 i 162 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało swoją dotychczasową argumentację. Organ zaakcentował, że ponowne uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami jest równoznaczne z ich przywróceniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, lecz także z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez S. W. skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2008 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego normują przepisy prawa materialnego. Stanowią one zatem o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu, czy też na wniosek strony. W sprawach wszczynanych na wniosek postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku. Oparcie postępowania administracyjnego, w zakresie wyznaczonym w przepisach prawa materialnego, na zasadzie skargowości powoduje określone następstwa prawne dla skuteczności czynności procesowej wszczęcia postępowania. Art. 63 k.p.a. określa formę i treść podania o wszczęcie określonego postępowania. Jednym z wymagań formalnych jest wymaganie co do wskazania żądania. Treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania. Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. W wyroku z 11 czerwca 1990 r. (sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47) NSA podkreślił, że "stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości – sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji". Nadanie uprawnień do kierowania pojazdem, jak też odmowa ich nadania, następuje w formie decyzji. W ustawie – Prawo o ruchu drogowym nie ma przepisu, który by wprost stwierdzał, że nadawanie uprawnień do kierowania pojazdem następuje w formie decyzji, lecz wynika to z faktu, że w ten sposób rozstrzygana jest indywidualna sprawa z zakresu administracji (por. Ryszard Stefański /w:/ Prawo o ruchu drogowym, Komentarz, Lex, Warszawa 2008). W § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215, z późn. zm.) już wyraźnie wskazano, że wydanie lub odmowa wydania prawa jazdy następuje w drodze decyzji. Natomiast w § 5 ww. rozporządzenia określono szczegółowo w jakich przypadkach i po złożeniu jakich dokumentów wydaje się prawo jazdy. Pkt 1 § 5 ww. rozporządzenia odnosi się do wydania prawa jazdy po raz pierwszy, natomiast pkt 8 do prawa jazdy wydanego w wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. Do wydania prawa jazdy w każdym z powyższych przypadków może dojść jedynie na wniosek legitymowanego podmiotu, określający treść jego żądania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że podstawowym obowiązkiem organu I instancji było precyzyjne ustalenie treści żądania skarżącego, zawartego we wniosku z [...] października 2007 r. Organ podjął działania w tym kierunku, o czym świadczy notatka służbowa z [...] listopada 2007 r. Wynika z niej jednoznacznie, że skarżący pragnie otrzymać nowe prawo jazdy wydane w trybie art. 90 w zw. z art. 97 p.r.d., a zatem chce aby uprawnienia do kierowania określonymi pojazdami mechanicznymi zostały mu nadane, a nie przywrócone. Taką treścią wniosku organ był związany. Nie był w żadnym wypadku uprawniony do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ, z naruszeniem art. 63 § 2 k.p.a., dokonał takiej zmiany i wbrew żądaniu skarżącego prowadził postępowanie w sprawie przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym i w takim zakresie wydał też decyzję. Nie ulega przy tym wątpliwości, że tryby postępowania przy wydaniu prawa jazdy w związku z nadaniem uprawnień i przy przywracaniu uprawnień do kierowania pojazdami jest różny, chociażby w zakresie dokumentów, które należy złożyć wraz z wnioskiem, jak i trybu zdawania egzaminu państwowego wymaganego dla danej kategorii prawa jazdy. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że organ I instancji obowiązany był rozpoznać żądanie skarżącego wydania prawa jazdy w związku z nadaniem mu uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych, a nie przywracania uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B. Zupełnie odrębną kwestią jest natomiast, czy skarżący o wydanie prawa jazdy może się ubiegać w trybie art. 90 p.r.d., ale właśnie taka treść żądania winna być przez organ rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem skarżącego i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Zauważyć przy tym należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, zaskarżoną decyzją skarżącemu przywrócono uprawnienia do kierowania pojazdami na podstawie art. 140 ust. 2 p.r.d., a nie nadano mu stosowne uprawnienia, których potwierdzeniem jest dokument – prawo jazdy. Reasumując, w ocenie Sądu, organy nie rozpoznały sprawy zgodnie z żądaniem skarżącego, które wyznacza przedmiot postępowania. Naruszenie przepisów postępowania dotyczących związania organu treścią wniosku miało istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też decyzje organu obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy w wysokości 200 zł, Sąd orzekł w myśl art. 200 p.p.s.a.