VI SA/Wa 732/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant: Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2005r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na w [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę W dniu [...] czerwca 1992 r. zawarto umowę pomiędzy Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich w [...] a P. Spółka z o.o. w W. (obecnie C. Sp. z o.o. w W.), zwaną "skarżącą", na podstawie której uzyskała ona zgodę na umieszczenia 100 plansz reklamowych na drogach krajowych i wojewódzkich przebiegających przez W. W świetle postanowienia art. 5 ust. 4 umowy zastępuje ona zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Stosownie do art. 4 ust. 2 umowy została ona zawarta na czas określony, bez możliwości jej wypowiedzenia przed [...] grudnia 2000 r. W umowie dopuszczono możliwość jej przedłużenia. Kwestię tę normowało postanowienie art. 4 ust. 3 umowy. W świetle tego zapisu umowa może zostać przedłużona za zgodą obu stron na następne 5 lat, po wyrażeniu przez strony woli na trzy miesiące przed wygaśnięciem umowy na takich samych warunkach, za wyjątkiem negocjacji cen. Jednakże w powyższym trybie, jak i zresztą w jakimkolwiek innym, strony nie złożyły zgodnego oświadczenia woli w przedmiocie ustalenia zasad współpracy w zakresie wykorzystywania przez skarżącą na cele umieszczania reklam pasów dróg przechodzących przez W. Pismem z dnia [...] listopada 2000 r. skarżąca zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w [...] o uzgodnienie harmonogramu reinstalacji plansz zlokalizowanych w pasach drogowych. Zarządca drogi odmówił podpisania odpowiedniego aneksu do umowy z dnia [...] czerwca 1992 r. W piśmie z dnia [...] grudnia 2000 r. powołał się na zakaz instalowania konstrukcji reklamowych w pasach rozdziału dróg (zieleni) między jezdniami. Skarżąca przy piśmie z dnia [...] grudnia 2000 r. przesłała listę 50 sztuk wolnostojących, dwustronnych nośników reklamowych posadowionych w pasie rozdziału dróg na terenie miasta W., przeznaczonych do demontażu w pierwszym półroczu 2001 r. Na tej liście mieściła się sporna reklama zlokalizowana w pasie drogowym ul. T./G. (droga wojewódzka) o łącznej powierzchni 24 m2, która miała być zdemontowana w miesiącu czerwcu 2001 r. Na powyższe propozycje nie wyraził zgody Zarząd Dróg Miejskich w W. W piśmie z dnia [...] grudnia 2000 r., wskazując na wygaśnięcie z dniem [...] grudnia 2000 r. umowy z dnia [...] czerwca 1992 r., zastrzegł naliczanie kar pieniężnych w razie nieusunięcia wspomnianych reklam w terminie do dnia [...] grudnia 2000 r. Wobec odmowy zdemontowania przez skarżącą reklamy w pasie drogowym ul. T./G. decyzją z dnia [...] marca 2001 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Zarządu Miasta W. przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W., nałożono na skarżącą karę pieniężną w kwocie 19.800 zł, obejmującą okres od [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] marca 2001 r. (66 dni). W świetle decyzji powyższa kwota wynika z iloczynu powierzchni reklamowej 24 m2, ustalonej opłaty w wysokości 1,25 zł/m2 dziennie powiększonej dziesięciokrotnie i 66 dni zajęcia pasa drogowego. Jako podstawę materialnoprawną decyzji wskazano przepis art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz ( 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.). W świetle art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Natomiast stosownie do ( 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy i obiektu handlowego lub usługowego zarządca drogi pobiera karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczanej na podstawie § 10a. Stosownie zaś do ( 10a tego rozporządzenia za umieszczenie w pasie drogowym obiektów handlowych i usługowych oraz reklam zarządca drogi pobiera opłatę odpowiadającą iloczynowi powierzchni pasa drogowego zajętego przez obiekt handlowy lub usługowy albo powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia pasa drogowego określonych w zezwoleniu oraz odpowiedniej stawki opłat. W następstwie odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2001 r. [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji w przedmiocie zasadności nałożenia na skarżącą kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia po dniu [...] grudnia 2000 r. Z powyższym dniem, jak wskazano, wygasła łącząca strony umowa z dnia [...] czerwca 1992 r., uprawniająca skarżącą do umieszczania reklam w pasach dróg krajowych i wojewódzkich przebiegających przez W. Przekroczenie zaś terminu zajęcia pasa drogowego jest traktowane, w świetle ( 11 ust. 4 powołanego rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, jako zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, uzasadniające tym samym naliczenie kary pieniężnej. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca decyzji nakładającej karę pieniężną zarzucała naruszenie prawa Jak wywodziła zwracała się z wnioskiem o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego dla umieszczenia w nim tablic reklamowych. Do czasu wydania w tej mierze decyzji (pozytywnej albo negatywnej) brak było podstaw do naliczenia kary pieniężnej zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 marca 2003 r. sygn. akt II SA 1997/01 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] marca 2001 r. Powodem orzeczonego stwierdzenia nieważności powyższych decyzji, stosownie do art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., było zastosowanie przez organ nieprawidłowej dziennej stawki opłaty wynoszącej 1,25 zł/m2, a to wobec waloryzacji tej stawki, bez istnienia ku temu dostatecznych podstaw prawnych. Kolejną decyzją Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] października 2003 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta W., nałożono na skarżącą karę pieniężną w kwocie 17.424 zł, wynikającą z iloczynu powierzchni reklamowej 24 m2, ustalonej opłaty w wysokości 1,10 zł/m2 dziennie powiększonej dziesięciokrotnie i 66 dni zajęcia terenu. Wspomniana stawka opłaty dziennej została ustalona na podstawie przepisu § 10a ust. 3 cytowanego rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. W następstwie odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], uznając decyzję organu pierwszej instancji za zgodną z prawem, decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuca w pierwszej kolejności naruszenie w zaskarżonej decyzji art. 67, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., zarzucając niedokonanie w tej decyzji wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy. W szczególności wskazuje na brak w sprawie dowodów na okoliczność istnienia spornej reklamy w pasie drogowym w okresie, za który naliczono skarżącej karę pieniężną. Takim dowodem powinien być protokół sporządzony przez organ w trybie art. 67 k.p.a. Skarżąca zarzuca również naruszenie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Według skarżącej zawarcie umowy na umieszczenie w pasie drogowym reklam nie pozwala zarządcy drogi nałożyć na przedsiębiorcę kary pieniężnej z tytułu niewywiązania się przedsiębiorcy z obowiązku usunięcia reklamy z pasa drogowego w wyznaczonym umową terminie. Natomiast swych praw do opróżnienia pasa drogowego zarządca drogi może dochodzić wyłącznie na drodze postępowania cywilnego lub w trybie postępowania arbitrażowego, co strony przewidziały w art. 5 ust. 3 umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 litera a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wymaga rozważenia podniesiona w skardze kwestia dopuszczalności nałożenia na skarżącą, decyzją wydaną na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, kary pieniężnej z tytułu zajmowania pasa drogowego przez reklamę po upływie terminu ustalonego w umowie z dnia [...] czerwca 1992 r., bez dalszej zgody zarządcy drogi. Dopuszczalność nałożenia w powyższym trybie kary pieniężnej, co wymaga podkreślenia, nie została zakwestionowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2003 r. sygn. akt II SA 1997/01. Co więcej, analizując zasadność ustalania w powyższym trybie kary pieniężnej Sąd zakwestionował jedynie zgodność z prawem zastosowanej przez zarządcę drogi waloryzacji dziennej stawki kary pieniężnej. Stosownie do art. 30 cytowanej ustawy o NSA ustalenia tego wyroku wiązały organy administracji publicznej, które miały obowiązek dokonania odpowiedniej korekty wyliczenia kary pieniężnej. Ponadto w świetle art. 99 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Niezależnie od powyższego Sąd podziela stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji w przedmiocie dopuszczalności nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, w trybie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, według redakcji sprzed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953). Mimo bowiem wygaśnięcia umowy z dnia [...] czerwca 1992 r. skarżąca nadal zajmowała pas drogowy przez umieszczoną tam reklamę, wbrew woli zarządcy drogi domagającego się bezzwłocznego usunięcia tej reklamy z pasa drogowego. W sprawie nie ma istotnego znaczenia podnoszona przez skarżącą legalność objęcia przez nią w posiadanie pasa drogowego pod sporną reklamę zgodnie z umową z dnia [...] czerwca 1992 r., tj. do dnia [...] grudnia 2000 r. Ten okres użytkowania przez skarżącą pasa drogowego nie stanowi bowiem przedmiotu zaskarżonej decyzji. Natomiast istotne jest tutaj zajmowanie przez skarżącą pasa drogowego po upływie terminu ustalonego wspomnianą umową, która już wygasła, bez zezwolenia zarządcy drogi i wbrew jego woli. Innymi słowy, nie konwaliduje faktu bezprawności zajmowania przez skarżącą pasa drogowego po [...] grudnia 2000 r., wbrew wyraźnej woli zarządcy drogi, legalne wejścia przez skarżącą w posiadanie tego pasa przed tą datą. Z omawianych względów po dniu [...] stycznia 2001 r. zaistniały podstawy do nałożenia na skarżącą za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi kary pieniężnej, w trybie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Bezprzedmiotowe jest przy tym powoływanie się przez skarżącą na postanowienia umowy odwołujące się do przepisów prawa cywilnego oraz do drogi arbitrażowej dla rozstrzygania ewentualnych sporów (art. 5 ust. 2 i 3 umowy). Umowa z dnia [...] czerwca 1992 r. wygasła z dniem [...] grudnia 2000 r. i nie regulowała zatem kwestii zajmowania przez skarżącą pasa drogowego po tym dniu. Po drugie, po wygaśnięciu wspomnianej umowy trudno byłoby zasadnie wywodzić, iż zarządca drogi jest już pozbawiony swych ustawowych kompetencji do nakładania kar pieniężnych przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa w razie zajmowania bez jego zgody pasa drogowego. Można dodać, że powołana umowa w art. 5 ust. 4 odwoływała się do przepisów cytowanego rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, zawierającego odpowiednie regulacje w sprawie naliczania kar pieniężnych. Gdyby zaś założyć nieuprawnione stanowisko skarżącej, że zarządca drogi dla usunięcia jej z bezprawnie zajmowanego pasa drogowego musi wykorzystać wyłącznie instrumenty cywilnoprawne, mogłoby to w skrajnych przypadkach trwać wiele lat, co w oczywisty sposób odbiłoby się na bezpieczeństwie ruchu drogowego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje także wystarczających podstaw dla postawienia zaskarżonej decyzji zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Fakt zajmowania przez reklamę skarżącej pasa drogowego po dniu [...] grudnia 2000 r. jest oczywisty choćby w świetle pisma skarżącej z dnia [...] grudnia 2000 r. Przy piśmie tym, jak to już wyżej wskazano, skarżąca przedłożyła listę 50 sztuk wolnostojących reklam przeznaczonych do demontażu w pierwszym półroczu 2001 r., na której mieściła się sporna reklama z planowanym terminem jej usunięcia w miesiącu czerwcu 2001 r. Zważywszy na duże gabaryty nośników pod reklamy ich usunięcie z dnia na dzień nie jest możliwe, tym bardziej w miesiącach zimowych. W aktach sprawy znajduje się zdjęcie spornej reklamy z datą [...] kwietnia 2001 r., podczas gdy kara pieniężna została naliczona skarżącej do dnia [...] marca 2001 r. Gdyby skarżąca usunęła sporną reklamę przed dniem [...] marca 2001 r. zapewne przedłożyłaby do akt sprawy odpowiedni dowód na tę okoliczność, np. fakturę za wykonanie robót demontażowych lub stosowne karty pracy. Zresztą, skoro umowa z dnia [...] czerwca 1992 r. obowiązywała do dnia [...] grudnia 2000 r., również skarżąca powinna przedłożyć odpowiedni dowód na okoliczność wywiązania się z umowy w zakresie doprowadzenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Nieprzedłożenie takiego dowodu może świadczyć tylko o tym, że w okresie od dnia [...] stycznia do [...] marca 2001 r., za który naliczono jej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, sporna reklama nie została jeszcze zdemontowana. Dokonując zatem kontroli zaskarżonej decyzji nie można dopatrzyć się, aby naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym uchylenie tej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 litera a i c p.p.s.a.). W tym stanie sprawy skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).