VI SA/Wa 737/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska- Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Anna Fabiańczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części decyzji koncesyjnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2007 r., w której stwierdził nieważność części decyzji koncesyjnej tj. części stanowiącej o wyznaczeniu granicy obszaru górniczego "[...]" i tylko w tym fragmencie, w którym obszar górniczy obejmuje działkę nr [...], cz. działki nr [...] i cz. działki nr [...]. Decyzja została wydana w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] września 1996 r. Wojewoda [...] udzielił koncesji C. na wydobywanie kopaliny ze złoża piasków kwarcowych [...] położonego na terenie m. C., w granicach działki ewidencyjnej gruntu oznaczonej nr [...] o powierzchni 6,76 ha i wyznaczył granice obszaru górniczego [...]. Koncesja została udzielona na 40 lat tj. od [...] września 1996 r. do dnia [...] września 2036 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Wojewoda [...] przeniósł ww. koncesję z dotychczasowego przedsiębiorcy na rzecz przedsiębiorcy A. N., skarżącego w niniejszej sprawie. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2007 r. J. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej koncesji na eksploatację piasków kwarcowych [...], a następnie przeniesionej na rzecz A. N. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzja została wydana z naruszeniem ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Wojewoda udzielił bowiem koncesji na wydobywanie kopaliny w m. C. w granicach działki ewidencyjnej gruntu oznaczonej nr [...] o powierzchni 6,76 ha wyznaczając równocześnie granice obszaru górniczego "[...]" obejmujące całe złoże o powierzchni 12,4 ha tj. również działki nr [...],[...] oraz część działek [...]i [...], do których Przedsiębiorca nie posiadał praw. Zgodnie z definicją obszaru górniczego, obszar ten powinien być ograniczony wyłącznie do działki nr [...]. Wyznaczanie granic obszaru górniczego obejmującego również działki, do których przedsiębiorca nie ma praw spowodowało, że decyzja udzielająca koncesji w odniesieniu do tych działek była, zdaniem J. S., trwale niewykonalna. Podjęcie przez przedsiębiorcę wydobywania kopaliny w granicach obszaru górniczego lecz na działkach, do których nie ma on praw spowodowałoby w jego ocenie czyn karalny i takie wyznaczenie granic obszaru górniczego narusza prawa właścicieli działek, w tym jego prawa jako właściciela działek nr [...], nr [...], nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Minister Środowiska działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. stwierdził nieważność części decyzji koncesyjnej tj. części stanowiącej o wyznaczeniu granicy obszaru górniczego [...] i tylko w tym fragmencie, w którym obszar górniczy obejmuje działkę nr [...], cz. działki nr [...] i cz. działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że decyzją koncesyjną udzielano koncesji na wydobywanie kopaliny złoża [...] w granicach działki ewidencyjnej gruntu oznaczonej nr [...] o pow. 6,76 ha i w tej części decyzji nie można postawić zarzutu, iż jest dotknięta którąkolwiek z wad kwalifikowanych materialnych wymienionych w art. 156 k.p.a. Natomiast w decyzji tej wadliwe jest rozstrzygnięcie w części obejmującej wyznaczenie granic obszaru górniczego z przekroczeniem granicy własności gruntowej koncesjobiorcy tj. działki nr [...] o powierzchni 6,76 ha . Przedsiębiorca nie będzie mógł, zdaniem organu (bez nabycia praw do działek) zrealizować uprawnienia w tej części, w której granica obszaru obejmuje działki nr [...], nr [...], nr [...] będące własnością J. S.. W tym względzie Minister Środowiska odwołał się do art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.), stwierdzając przy tym, iż w części określonej w osnowie decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. decyzja koncesyjna jest niewykonalna. A. N. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ww. decyzją. Wniosek, jak podał w jego uzasadnieniu, motywował niezadowoleniem z tego, że wykonanie tej decyzji niesie dla niego nieprzewidziane wcześniej koszty rzutujące na wynik finansowy. Nadto podniósł, że kwestia strony nie została należycie wyjaśniona. J. S. nie ma bowiem wyłącznej legitymacji do działek nr [...],[...],[...]. Ponadto J. S. w rolę strony wszedł na mocy postępowania koncesyjnego prowadzonego przez Starostę w Z. w zw. z udzieloną przedsiębiorcy [...] J. S. koncesją na poszukiwanie i rozpoznawanie kopaliny – kruszywa materialnego w m. C., gmina L. (decyzja Starosty z dnia [...] stycznia 2007 r. znak: [...]). Koncesja ta nie powinna być nigdy udzielona, ponieważ złoże na tym terenie od dawna było już odkryte i udokumentowane, na co są w obrocie prawnym decyzje organów geologicznych w tym takie, które nigdy nie zostały uchylone. Gdyby ta koncesja na poszukiwanie nie została udzielona to J. S. nie byłby zainteresowany "zniesieniem" obszaru górniczego i nie byłby stroną w tej sprawie, bo nawet w niewielkiej części "wadliwa" koncesja nie ogranicza, zdaniem A. N., żadnych praw właścicieli działek nr [...],[...] i [...] pod warunkiem użytkowania ich zgodnie z przeznaczeniem. Starosta Z. udzielając decyzji na ponowne poszukiwanie złoża dał J. S. legitymację do dalszych działań niezgodnych z prawem. A. N. podniósł nadto, że nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia upłynęło 10 lat i więcej. Nie zachodzą przy tym przypadki z art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotowa koncesja (i jej przeniesienie) wydana była pod rządami obowiązującej ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Zgodnie z art. 18 tej ustawy, w uprzednim brzmieniu, wniosek o udzielenie koncesji powinien zawierać określenie prawa wnioskodawcy do terenu, w ramach którego projektowana działalność ma być wykonywana lub prawa o ustanowienie którego ubiega się wnioskodawca. W aktach brak dowodu, aby uprzedni koncesjobiorca legitymował się takim prawem do działki [...], cz. działki [...] i cz. działki [...] i wypełnił wymóg ustawowy. Brak również dowodu, że wymóg ten został wypełniony przez nowego koncesjobiorcę A. N. Ten brak faktyczny i prawny powoduje, zdaniem Ministra, że przedmiotowa koncesja jest niewykonalna (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) w części, w której obszar górniczy obejmuje przedmiotowe działki, których współwłaścicielem jest J. S. Jako współwłaściciel jest on stroną postępowania w tej sprawie mogącą występować z żądaniem wzruszenia koncesji, która ingeruje w wykonywanie jego prawa współwłaściciela nieruchomości gruntowej. Zgodnie z art. 88 powołanej ustawy przedsiębiorcy służy roszczenie o ograniczenie prawa własności nieruchomości lub jej części, jeżeli cudza nieruchomość niezbędna jest do wykonywania działalności regulowanej ustawą ale w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ uznał też za bezzasadny zarzut niedopuszczalności ponownego dokumentowania złoża. W skardze na tę decyzję A. N. zarzucił, że decyzja jest niezgodna z prawem, bo Minister nie zbadał legitymacji strony wnioskującego. J. S. występuje jako jedyny właściciel gruntów, na których części jest udokumentowane złoże [...] dla którego decyzją koncesyjną wyznaczono obszar górniczy, a jest tylko współwłaścicielem gruntów objętych tym obszarem. Brak udziału w sprawie drugiego współwłaściciela stanowi, zdaniem skarżącego, kwalifikowane naruszenie art. 156 k.p.a. Brak udziału w sprawie drugiego współwłaściciela jest nadto przesłanką do zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Może się bowiem okazać, że drugi współwłaściciel będzie przeciwny projektowanej przez niego inwestycji i nie będzie chciał zmienić jej przeznaczenia, a w takim przypadku J. S. nie wystąpiłby nigdy z żądaniem unieważnienia wydanej jemu decyzji koncesyjnej. Wydobywanie kopaliny w oparciu o aktualną koncesję nie rodzi, zdaniem skarżącego, praw do obcych działek. Skarżący podniósł również, iż już na wstępie zadeklarowanej przez J. S. działalności górniczej czyli złożenia w Starostwie w Z. w 2006 r. wniosku o koncesję na poszukiwanie i rozpoznanie złoża został pominięty jako właściciel złoża, które J. S. podzielił oraz drugi współwłaściciel gruntów, na których wykonywane były roboty górnicze właściwe dla tej koncesji. Te działania prowadzone na podstawie wydanej J. S. z naruszeniem prawa koncesji spowodowały, że Minister przyznał J. S. jedyną legitymację strony w toku dalszych działań, w tym żądania unieważnienia koncesji. W uzupełnieniu skargi pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. Skarżący ponownie podniósł, iż J. S. nie miał legitymacji do wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej, bo we wniosku nie uczestniczyła jako drugi współwłaściciel M. S. i nie było jej zgody na występowanie J. S. z takim wnioskiem. Ponownie też odniósł się do koncesji udzielonej J. S. przez Starostę Z. stwierdzając, iż wystąpił w tej sprawie z wnioskiem o wznowienie postępowania i wniosek ten nie został rozpatrzony. Utworzenie obszaru górniczego nie ogranicza, zdaniem skarżącego praw właściciela działek nr [...],[...] i [...] ponieważ z mocy decyzji koncesyjnej wolno wydobywać kopalinę tylko na obszarze działki nr [...]. Tak udzielona koncesja pozwalała zachować integralność złoża i jego ochronę. W sytuacji, gdy nowy właściciel gruntów powziął decyzję o wydobywaniu kopaliny ze swojego terenu należało, zdaniem skarżącego tak poprowadzić postępowanie koncesyjne, by zadowalało strony. Jemu odmówiono jednak przymiotu strony, czemu dał wyraz w skardze do Starosty Z.. Poprowadzenie sprawy przez organ koncesyjny w taki sposób, by omijała kwestię prawa własności do informacji geologicznej, w sposób zatajający istnienie dużego złoża na terenie gruntów J. S. narusza w jego ocenie prawo materialne, w tym prawo geologiczne i górnicze. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, przy czym ta kontrola sprawowana jest, zgodnie z § 2 powołanego artykułu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a.). Badając skargę wg. powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone decyzje nie naruszają bowiem obowiązującego prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. Tą decyzją Minister stwierdził nieważność części decyzji koncesyjnej Wojewody [...] z dnia [...] września 1996 r. przeniesionej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. na rzecz skarżącego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrolą Sądu w rozpoznawanej sprawie objęte jest tylko postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności i zapadłe w tym postępowaniu ww. decyzje, nie zaś decyzja Starosty Z. z dnia [...] stycznia 2007 r. udzielająca koncesji J. S. na poszukiwanie i rozpoznawanie kopaliny – kruszywa naturalnego w miejscowości C., gmina L.. Sąd w żadnym zatem zakresie nie może odnieść się do uwag i wątpliwości oraz twierdzeń skarżącego co do nieprawidłowości mających miejsce w postępowaniu zakończonym ww. koncesją i wadliwości tej decyzji. Sprawa tej koncesji jest sprawą odrębną i jej przebieg pozostaje bez istotnego znaczenia dla sprawy będącej przedmiotem rozpoznawanej skargi. Przekonanie skarżącego wyrażone we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, iż gdyby powyższa koncesja na poszukiwanie nie została udzielona J. S., to nie byłby on zainteresowany "zniesieniem" obszaru górniczego i nie byłby stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej, przeniesionej na rzecz skarżącego jest przekonaniem dowolnym i w żadnym stopniu nie uzasadnia związku między rozpoznawaną sprawą, a sprawą obejmującą wydanie ww. koncesji J. S.. W szczególności nie ma w świetle obowiązującego prawa podstaw do tego, by kwestię legitymacji J. S. do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej wiązać z udzieleniem koncesji J. S. Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawie bezsporną jest okoliczność, iż już w dacie decyzji koncesyjnej J. S. był współwłaścicielem działek nr [...],[...],[...] objętych obszarem górniczym wyznaczonym w tej koncesji. Nie może być zatem wątpliwości co do tego, iż J. S. był legitymowany do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i organ zasadnie uznając, iż służy mu przymiot strony prowadził, w związku ze złożeniem ww. wniosku, stosowne postępowanie, które zostało zakończone zaskarżoną decyzją. Podnieść przy tym należy, iż statusu strony nie pozbawia J. S. okoliczność, iż w tym postępowaniu współwłaściciel nie brał udziału ani też brak z jego strony pisemnej zgody na złożenie przedmiotowego wniosku. Brak udziału w sprawie drugiego współwłaściciela nie stanowi, wbrew twierdzeniom skarżącego o naruszeniu art. 156 k.p.a. Organ obowiązany jest stwierdzić nieważność decyzji wówczas, gdy jest ona dotknięta przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wady te mają jednak charakter materialny i obejmują podmioty, przedmiot i podstawę prawną stosunku prawnego. Nie są to zatem wady o charakterze formalnym, których usunięcie może przy zachowaniu określonych przepisami przesłanek nastąpić przy zastosowaniu instytucji procesowej, jaką jest wznowienie postępowania. Powyższy zarzut jest zatem zarzutem chybionym i nie może skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. W sprawie nie znajduje przy tym zastosowania przepis art. 156 § 2 k.p.a. Stosownie do powołanego przepisu nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 tego przepisu, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stwierdzenie nieważności w części decyzji koncesyjnych nastąpiło jednak z innych przyczyn niż wskazane w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. Organ stwierdził bowiem, iż zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Uznano bowiem, iż decyzja była w dniu jej wydania niewykonalna i ta niewykonalność ma charakter trwały. Brak przy tym podstaw do stwierdzenia, iż decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skarżący w tym zakresie zarzutu zresztą nie podnosi. Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. może być tak niewykonalnością faktyczną jak i prawną, która zachodzi w przypadku istnienia prawnych nakazów lub zakazów stwarzających nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Decyzją koncesyjną wyznaczono granice obszaru górniczego [...]. Ten obszar, co w sprawie również bezsporne obejmuje poza działką nr [...] stanowiącą własność skarżącego także działki, które są własnością J. S.. Podnieść jednak należy, iż zgodnie z przepisami ustawy Prawo geologiczne i górnicze obszarem górniczym jest przestrzeń w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Zasadnie zatem organ przyjął, iż decyzja w części, w jakiej granica tego obszaru obejmuje działki, których współwłaścicielem jest J. S. jest decyzją niewykonalną i jej niewykonalność ma charakter trwały. Intencja skarżącego, iż będzie wykonywał koncesję tylko w ramach swojej działki pozostaje w tym względzie bez istotnego znaczenia. Skarżący wiąże swoje niezadowolenie z wydania zaskarżonej decyzji również z tym, że w jego ocenie jej wykonanie spowoduje po jego stronie nieprzewidziane koszty. Ewentualne skutki finansowe wiążące się z tą decyzją w żadnym razie nie mogą w świetle obowiązującego prawa stanowić okoliczności przez pryzmat, której Sąd dokonuje jej oceny pod względem legalności. Nie mają one jakiegokolwiek związku z przyczyną stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Z tego też względu pozostają dla rozstrzygnięcia sprawy też bez istotnego znaczenia. W tym stanie rzeczy Sąd stosownie do art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.