VI SA/Wa 738/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2007 r. sprawy ze skargi R. w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zmiany siedziby kancelarii notarialnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz R. w K. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], Minister Sprawiedliwości - działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 155 i art. 104 k.p.a. oraz art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 356 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku E. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2005 r. – uchylił w całości w/w decyzję z dnia [...] maja 2005 r. i zmienił decyzję z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...], w ten sposób, że w miejsce dotychczasowej siedziby kancelarii notarialnej w S. wyznaczył notariusz E. K. nową siedzibę w K.. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] kwietnia 2000 r. Minister Sprawiedliwości powołał E. K. na stanowisko notariusza z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w S., zgodnie z wnioskiem kandydatki. Kancelaria notarialna w S. była prowadzona przez skarżącą w formie spółki cywilnej wspólnie z notariusz G. M. W dniu [...] listopada 2004 r. notariusz E. K. wystąpiła do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o zmianę siedziby dotychczasowej kancelarii z S. na nową siedzibę w K. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że istnieje prawdopodobieństwo wypowiedzenia umowy najmu lokalu, w którym mieści się kancelaria przez jego właścicielkę i nie jest możliwe znalezienie innego lokalu w centrum miasta, który byłby odpowiedni na kancelarię notarialną i jednocześnie znajdowałby się w odpowiedniej odległości od drugiej kancelarii funkcjonującej w S. Ponadto podniosła, iż spada liczba czynności notarialnych sporządzanych dla mieszkańców S. a większość jej klientów przyjeżdża z K. lub S. Wnioskodawczyni zaakcentowała, iż w jej ocenie, druga z kancelarii mieszcząca się w S. w pełni zaspokaja potrzeby lokalnej społeczności. Powołała się również na pozytywną opinię z lustracji lokalu zaproponowanego na siedzibę kancelarii w K. przy ulicy [...]. Z analogicznym wnioskiem o zmianę siedziby wystąpiła notariusz G. M. (postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone jest w tutejszym Sądzie aktualnie pod sygn. akt VI SA/Wa 698/07). R. w K., działając na podstawie art. 35 w zw. z art. 10 ustawy z 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. negatywnie zaopiniowała powyższy wniosek. W uzasadnieniu stwierdzono, że likwidacja kancelarii ograniczy dostęp ludności do usług notarialnych, a fakt dokonywania większości czynności notarialnych przez klientów z innych miejscowości wskazuje na to, iż osobom tym nie przeszkadza lokalizacja kancelarii w S.. Również Prezydent S. w piśmie do R. w K. stwierdził, że likwidacja kancelarii notarialnej utrudni dostęp mieszkańców do usług notarialnych. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], działając na podstawie przepisu art. 107 § 1-3 i art. 155 k.p.a. oraz art. 10 ustawy - Prawo o notariacie odmówił zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2000 r., wskazując, iż za taką decyzją przemawia interes społeczny. Minister przedstawił w uzasadnieniu dane, z których wynikało, że na terenie S. występuje zapotrzebowanie na obsługę notarialną. Wskazał również, że nie jest okolicznością uzasadniającą zmianę siedziby otrzymanie pisma o prawdopodobieństwie wypowiedzenia umowy najmu lokalu, bowiem znalezienie innego lokalu nie powinno stwarzać trudności. Minister Sprawiedliwości wskazał, że wniosek o zmianę siedziby kancelarii musi być rozpatrywany stosownie do art. 155 k.p.a. Oznacza to, że dla uwzględnienia wniosku wymagane jest spełnienie ustawowych przesłanek, a mianowicie: zgoda strony, która nabyła prawo, brak przepisów szczególnych sprzeciwiających się zmianie decyzji oraz ustalenie, że za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, E. K. powołując się na dane statystyczne dotyczące miejsca zamieszkania klientów jej kancelarii wniosła o zmianę decyzji. W uzasadnieniu podniosła, że Minister Sprawiedliwości nie wziął pod uwagę faktu, iż tylko niespełna 10% aktów notarialnych sporządzanych w jej kancelarii dotyczy osób z S., a około 90% klientów przyjeżdża z innych miejscowości, w tym w większości z K. Ponadto podniosła, że w K. funkcjonuje jedynie 8 kancelarii notarialnych, podczas, gdy w innych miastach o podobnym statusie jest ich znacznie więcej. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] – działając w oparciu o przepisy art. 127 § 3, 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 i art. 104 k.p.a., oraz art. 10 ustawy - Prawo o notariacie - uchylił w całości swoją poprzednią decyzję z dnia [...] maja 2005 r. i zmienił decyzję z [...] kwietnia 2000 r., nr [...] w ten sposób, że w miejsce dotychczasowej siedziby kancelarii notarialnej w S. wyznaczył E. K. nową siedzibę w K. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wnioskująca notariusz wskazała nową okoliczność a mianowicie, że jedynie 10% sporządzanych aktów notarialnych dotyczy S., zaś pozostali klienci w przeważającej mierze są mieszkańcami K., zatem zapotrzebowanie na czynności notarialne w K. faktycznie jest większe, niż wynika z danych statystycznych. Ponadto – zdaniem organu - druga kancelaria notarialna funkcjonująca w S. zaspokaja potrzeby miejscowej ludności, co oznacza, iż wzgląd na interes społeczny nie sprzeciwia się przeniesieniu siedziby kancelarii. Powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości R. w K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze R. w K. wskazała, że zakwestionowana decyzja ma charakter dowolnej interpretacji, która całkowicie pomija uzasadnienie jej uchwały z dnia [...] lutego 2005 r. oraz przyjmuje fakty i okoliczności nie w pełni odzwierciedlające stan faktyczny. Rada podniosła ponadto, że likwidacja kancelarii prowadzonej praz G. M. i E. K. spowoduje znaczne ograniczenie w dostępie do usług notarialnych dla mieszkańców S., gdyż do obsługi 73 tysięcy mieszkańców pozostanie tylko jeden notariusz, co może bardzo niekorzystnie wpłynąć na poziom dokonywanych czynności notarialnych. Jednocześnie Rada stwierdziła, iż wizerunek notariatu powinien przejawiać się w trwałej i stabilnej obsłudze prawnej, a elementem takiej stabilności jest nieprzerwane i stałe funkcjonowanie kancelarii notarialnych. Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2006 r., wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1479/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. w K. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Zdaniem WSA w Warszawie Minister Sprawiedliwości słusznie wskazał, iż wzgląd na interes społeczny nie sprzeciwia się przeniesieniu siedziby kancelarii prowadzonej w formie spółki cywilnej przez notariusz E. K. i G. M. z S. do K. Za nieuprawnione uznał zarzuty dotyczące naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ miał on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski, zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Sąd przyjął także, iż Minister Sprawiedliwości zmieniając notariusz E. K. siedzibę kancelarii z S. na K. nie wykroczył poza granice swobody uznania administracyjnego, a uwzględniając informacje statystyczne przedstawione przez w/w, dotyczące miejsca zamieszkania klientów jej kancelarii, zasadnie doszedł do wniosku, że zapotrzebowanie na czynności notarialne w K. jest faktycznie większe niż wynika to z danych statystycznych przedstawionych przez R. w K. R. w K. zaskarżyła powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzucając naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej R. nie zgodziła się z poglądami Sądu pierwszej instancji, że rzeczywistą podstawą wydania decyzji w sprawie był jedynie art. 10 ustawy – Prawo o notariacie, nawiązujący do instytucji uznania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, wydanie decyzji o zmianie decyzji w przedmiocie siedziby kancelarii notarialnej wymaga zastosowania normy wynikającej z nadzwyczajnego trybu postępowania (tj. art. 155 k.p.a.). Tym samym, podstawę zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2005 r. stanowiły łącznie dwa przepisy prawa - materialny (art. 10 ustawy Prawo o notariacie) oraz procesowy (art. 155 k.p.a.), które powinny zostać uwzględnione jednocześnie. R. podniosła ponadto, że decyzja, która wchodzi do obrotu prawnego staje się ostateczna i zgodnie z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnych, tylko wyjątkowe okoliczności mogą wpłynąć na jej zmianę. W powyższym przypadku takie okoliczności leżące u podstaw "interesu strony" lub też "interesu społecznego" uprawniające Ministra Sprawiedliwości do zmiany decyzji administracyjnej nie zostały wykazane. Zdaniem Rady, przeniesienie kancelarii notarialnej E. K. do K. zmniejsza możliwość dostępu mieszkańców S. do usług świadczonych przez notariuszy, a co więcej, w przypadku choroby lub wyjazdu na urlop notariusza prowadzącego w tej chwili jedyną kancelarię notarialną w tejże miejscowości, jej mieszkańcy zostaną zupełnie pozbawieni dostępu do możliwości swobodnego dokonywania czynności notarialnych. Zdaniem skarżącej, Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł rażąco nieprawidłowego prowadzenia postępowania dowodowego przez Ministra Sprawiedliwości, który przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oparł się wyłącznie na informacjach zainteresowanej o niewielkiej liczbie aktów notarialnych sporządzanych w tej kancelarii dla mieszkańców S. i pominął informacje R. o liczbie aktów notarialnych sporządzanych przez notariuszy mających kancelarie w S. i K. W rezultacie – zdaniem R. - decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. była uzasadniona w sposób lakoniczny i ogólnikowy, bez uwzględnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. wymaganych przy zmianie ostatecznej decyzji, na co nie zwrócono należytej uwagi w zaskarżonym wyroku. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 312/06 – uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzając od organu na rzecz skarżącej R. w K. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu NSA wskazał, iż w zaskarżonym wyroku doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej także jako : p.p.s.a.) przez oddalenie skargi R. w K. mimo nieuwzględnienia przez Ministra Sprawiedliwości wymienionych przepisów k.p.a. określających sposób zbierania i oceny dowodów, a także art. 10 ustawy - Prawo o notariacie wskutek jego niewłaściwego zastosowania z pominięciem obowiązującej przy korzystaniu z art. 155 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Łącznie chodziło – jak stwierdził NSA - o nieprzekonującą argumentację wykorzystaną przez Ministra Sprawiedliwości do zmiany jego pierwszej decyzji z dnia [...] maja 2005 r. wydanej w trybie art. 155 k.p.a., którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił jako wystarczającą w ramach stosowanego przez ten organ uznania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bez dokonania nieodzownej oceny przyjął za Ministrem Sprawiedliwości, że jego druga decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 155 k.p.a. i art. 10 Prawa o notariacie, uwzględniła nową okoliczność podaną przez E. K., że niespełna 10 % aktów notarialnych sporządzonych w jej kancelarii dotyczy mieszkańców S., a pozostałe 90 % klientów przyjeżdża z innych miejscowości, w większości z K. NSA stwierdził jednakże, iż przypisanie tej okoliczności decydującego wpływu na wynik sprawy nie jest uzasadnione przede wszystkim dlatego, że już we wniosku z dnia 5 listopada 2004 r. o zmianę siedziby kancelarii notarialnej E. K. przytoczyła bardziej precyzyjne dane, informując, że w kolejnych miesiącach od stycznia do sierpnia 2004 r. sporządzono w jej kancelarii dla mieszkańców S. kolejno: 19, 20, 24, 16, 13, 16, 15 i 30 aktów notarialnych, co odbiega od podanego wskaźnika poniżej 10%. Pozostałe zaś akty w niezbadanych proporcjach dotyczyły mieszkańców innych miast, w tym K. i S. Zdaniem NSA nie była to więc informacja nowa, ani też precyzyjna, w dodatku znana organowi przy podejmowaniu decyzji z dnia [...] maja 2005 r., co wynika z jej uzasadnienia. Ponadto NSA stwierdził, iż w decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2005 r. podano, że w 2004 r. jeden notariusz dokonywał średnio 392 czynności notarialnych miesięcznie bez wskazania, do jakich miast ta liczba się odnosi i porównania jej z innymi kancelariami na potrzeby rozpoznawanej sprawy. W dodatku Minister – według NSA - pominął w tej decyzji ocenę uchwały R. w K. z dnia [...] lutego 2005 r., ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, iż ma ona walor opiniodawczy i niewiążący dla organu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie było wystarczających przesłanek do odstąpienia od zasady trwałości decyzji ostatecznych i zmiany decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2000 r. przez wyznaczenie E. K. nowej siedziby jej kancelarii notarialnej w K. W toku aktualnie prowadzonego postępowania sądowego pełnomocnik uczestniczki postępowania E. K. złożył pismo procesowe datowane na 25 czerwca 2007 r. w którym ustosunkowując się do skargi złożonej przez R. w K. – stwierdził, iż wbrew twierdzeniom skarżącej po wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2005 r. ujawniła się nowa okoliczność opisana wyczerpująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co spowodowało, że rozpoznając ponownie wniosek o zmianę siedziby kancelarii notarialnej Minister Sprawiedliwości prawidłowo uznał ten wniosek za uzasadniony. W ocenie uczestniczki R. w K. przyjęła nieprawdziwą tezę, iż mieszkańcy S. mają utrudniony dostęp do obsługi notarialnej, o czym świadczyć może wykaz liczbowy aktów notarialnych sporządzonych w 2004 r. i w I półroczu 2005 r. (sprzed przeniesienia siedziby kancelarii do K.) – których stroną były podmioty zamieszkałe (mające siedzibę) w S. oraz spoza S. Strona poddała ponadto w wątpliwość zarzuty Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r. Na rozprawie w dniu 9 lipca 2007 r. pełnomocnik R. w K., podtrzymując dotychczasowe stanowisko strony skarżącej – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości. Pełnomocnik uczestniczki nie stawił się. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu proceduralnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).Ponieważ aktualne rozpoznanie sprawy nastąpiło z uwagi na uchylenie poprzedniego wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie przez Naczelny Sąd Administracyjny na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesionej przez R. w K., Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest obecnie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 312/06 (art. 190 p.p.s.a), gdyż do stanu faktycznego sprawy ustalonego w wyniku ponownego jej rozpoznania mają zastosowanie przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny a po wydaniu orzeczenia w sprawie II GSK 312/06 nie zmienił się stan prawny. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] narusza prawo materialne oraz procesowe. Przy czym naruszenie procedury administracyjnej nastąpiło w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, Minister Sprawiedliwości wydając przedmiotową decyzję dopuścił się obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. – polegającej na braku szczegółowego wykazania podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2005 r. i zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2000 r. na podstawie art. 155 k.p.a., przy zastosowaniu uznania administracyjnego. Ponadto, Minister Sprawiedliwości dopuścił się jednocześnie naruszenia przepisu art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991r. - Prawo o notariacie – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz pominięcie obowiązującej przy korzystaniu z art. 155 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Podstawą zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości był przepis art. 10 ustawy – Prawo o notariacie, zgodnie z którym notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Nie budzi wątpliwości, że decyzje Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza oraz wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej mają charakter uznaniowy. Do Ministra Sprawiedliwości należy wybór kandydatów do wykonywania zawodu notariusza, jak też wyznaczanie siedziby ich kancelarii. Na Ministrze Sprawiedliwości ciąży także obowiązek prawidłowego rozmieszczenia tych kancelarii, zgodnie z podstawowym celem, jakim jest zapewnienie dostępu do usług notarialnych kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego. Należy zauważyć, iż wydając w dniu [...] maja 2005 r. decyzję odmawiającą zmiany siedziby kancelarii notarialnej, Minister Sprawiedliwości stwierdził w uzasadnieniu, iż rozstrzygnięcie to spowodowane jest koniecznością uwzględnienia interesu społecznego. Minister podkreślił wówczas, że zapotrzebowanie na specjalistyczną obsługę notarialną w S. jest większe niż w K., ponieważ liczba aktów notarialnych sporządzonych średnio w 2004 r. przez jednego notariusza wynosiła odpowiednio 83 i 75 miesięcznie. Organ uznał, iż po likwidacji jednej z dwóch kancelarii prowadzonej przez dwóch notariuszy w formie spółki cywilnej, obsługa mieszkańców z S. przez pozostałego, jednego notariusza, znacznie utrudni im dostęp do usług notarialnych, na co również zwracali uwagę prezydent tego miasta i R. w K. Z kolei dokonując w drodze decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. zmiany siedziby kancelarii notarialnej E. K. z S. na K., Minister Sprawiedliwości stwierdził, iż notariusz ta we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołała się na nowe okoliczności wskazując na proporcje aktów notarialnych sporządzanych w jej kancelarii dla klientów z S. oraz z innych miast, głównie z K. i S. Organ wskazał, że z okoliczności tych wynika, iż tylko niespełna 10 % aktów notarialnych sporządzanych w kancelarii E. K. dotyczy osób z S., a około 90% klientów przyjeżdża z innych miejscowości, w tym w większości z K. Minister Sprawiedliwości uwzględniając te informacje doszedł do wniosku, że zapotrzebowanie na czynności notarialne w K. jest faktycznie większe, niż wynika to z danych statystycznych. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 2005 r. powyższe okoliczności były znane organowi przy jej wydawaniu. W tym stanie rzeczy nie mogły one mieć decydującego wpływu na wynik sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, albowiem – co już wskazano - nie były to informacjami ani nowymi, ani też precyzyjnymi - na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie II GSK 312/06. Zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Podważenie trwałości decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w określonym trybie, przy zastosowaniu którego organ obowiązany jest do przestrzegania zasad ogólnych postępowania. Możliwość zastosowania trybu określonego w art. 155 k.p.a. jest możliwa jedynie w sytuacji, gdy przedmiotowa ostateczna decyzja administracyjna nie posiada wad kwalifikowanych, jej cel nie został osiągnięty oraz przy wydawaniu której organ dysponował (zgodnie z normą prawną) pewnym luzem decyzyjnym. Przy czym ewentualna zmiana takiej decyzji (w granicach przewidzianych przepisami prawa materialnego) nie zmieni istoty stosunku prawnego wcześniej nią wykreowanego (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2007r. sygn. akt II GSK 267/06). Przepis art. 155 k.p.a operuje zwrotem "organ może uchylić lub zmienić decyzję " . Użycie terminu "może" wskazuje na pozór, że korzystanie z uprawnień do wzruszenia decyzji jest zależne od uznania organu administracyjnego. Tymczasem omawiany zwrot modalny rozumieć należy jako "władny jest". Termin "może" wskazuje bowiem nie tyle na uznanie administracyjne co na to, że zawsze w takiej sprawie organ administracyjny nie jest związany wnioskiem stron. Oczywiście nie wyklucza się przy tym rozumienia omawianego terminu w ten sposób, że na organie ciążyć będzie obowiązek podjęcia określonych czynności, jeżeli jej wymaga interes społeczny (tak J. Borkowski /w:/ Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, PWN 1967, str. 144 – 169). Podjęcie decyzji w omawianym trybie może być dokonane tylko przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania decyzji ostatecznej i z udziałem tych samych stron. Złożenie wniosku o zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a oznacza czynność służącą realizacji tych samych uprawnień materialnoprawnych, które raz już zostały określone. Oznacza to, że art. 155 k.p.a może być zastosowany wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej decyzja została wydana (v. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz. Zakamycze 2005r, str.360). W rozpatrywanej sprawie w dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała podstawa prawna decyzji z dnia [...] kwietnia 2000 r. Niewątpliwie wzruszenie ostatecznej decyzji będącej wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. Jak stwierdził NSA w powołanym wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 312/06, sformułowana w art. 7 k.p.a. zasada ogólna załatwiania sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, połączona dodatkowo z zasadą trwałości decyzji ostatecznych obowiązującą także przy zmianie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., musiała w rozpoznawanej sprawie doprowadzić do uzyskania udokumentowanej odpowiedzi na pytanie, czy zaistniały okoliczności wymagające przeniesienia spornej siedziby z S. do K. Należy przy tym zaakcentować, że Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym wyroku z dnia 28 lutego 2007 r. wyraził pogląd, iż w świetle zgromadzonych materiałów dowodowych oraz argumentów powołanych przez Ministra Sprawiedliwości w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, brak było wystarczających przesłanek do odstąpienia od zasady trwałości decyzji ostatecznych i zmiany wcześniejszej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2000 r. przez wyznaczenie E. K. nowej siedziby jej kancelarii notarialnej w K. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę Minister Sprawiedliwości powinien wyjaśnić w sposób precyzyjny i jednoznaczny dlaczego interes indywidualny w postaci konieczności przeniesienia siedziby kancelarii do K. jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga zmiany wcześniej wydanego rozstrzygnięcia i ograniczenia tym samym wskazanego przez ten organ ważnego interesu społecznego. Organ winien w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić jednoznacznie, dlaczego przyjął, iż istnieje wyraźnie nowa okoliczność wymagająca przeniesienie spornej kancelarii notarialnej. Wobec powyższego należy uznać, iż Minister Sprawiedliwości, niezależnie od uchybienia normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu, wspomnianej zasadzie proceduralnej nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym organ prowadzący postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględnia tylko jeden z wchodzących w grę interesów. W ocenie Sądu spełnienie warunków wynikających z dyspozycji przepisu art. 8 k.p.a., wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać strony, że przyczyną zmiany wcześniejszego rozstrzygnięcia są istotne powody. Ponieważ Minister nie wykazał dostatecznie jasno okoliczności przekonywujących o trafności swojego rozstrzygnięcia, należało więc wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r., jako uchybiającą w sposób istotny wspomnianym zasadom postępowania administracyjnego. Należy ponadto zauważyć, iż wydając zaskarżoną decyzję Minister Sprawiedliwości pominął w ramach swojej oceny uchwałę R. w K. z dnia 2 lutego 2005 r., wskazując w uzasadnieniu wyłącznie na jej opiniodawczy, niewiążący charakter. O ile zgodzić się należy z organem, iż opinia ta – wobec treści artykułu 10 ustawy – Prawo o notariacie – nie ma charakteru wiążącego dla Ministra Sprawiedliwości, lecz stanowi jedynie dowód, który podlega ocenie, o tyle przyjąć trzeba, że skoro jednak przedmiotowa opinia stanowi jeden z dowodów, to organ administracji publicznej winien dokonać wnikliwej jej oceny. Zdaniem Sądu, Minister nie przeprowadził jakiejkolwiek oceny przedłożonej do akt sprawy opinii R. w K., kwitując ten dowód stwierdzeniem, że nie ma wiążącego charakteru, co niewątpliwie stanowi istotne uchybienie proceduralne. W tej sytuacji uznać należy, iż organ zobowiązany będzie ponownie przeanalizować przedstawione przez notariusz E. K. dowody, ustosunkować się do zastrzeżeń oraz opinii przedłożonych przez skarżącą R. w K., tak by w konsekwencji wykazać, iż istnieją ewentualnie uzasadnione podstawy do odstąpienia od zasady trwałości decyzji ostatecznych i zmiany decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2000 r. przez wyznaczenie E. K. nowej siedziby jej kancelarii notarialnej w K. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec treści rozstrzygnięcia, na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Rozstrzygając o zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego Sąd oparł się na dyspozycji przepisu art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).