VI SA/Wa 739/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. Z. kwotę 225 (słownie: dwieście dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ") decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], w oparciu o art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 570 z późn. zm.), art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. Ż. (dalej "skarżący" lub "przedsiębiorca") od decyzji Prezydenta [...] (dalej "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], ustalającej karę pieniężną w wysokości 5.618,40 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi gminnej) przy ul. [...], w dniu [...] grudnia 2017 r. poprzez wygrodzenie jezdni biało-czerwoną taśmą na prawach wyłączności i ustawienia 2 podnośników koszowych na jezdni i chodniku w związku z prowadzeniem prac na elewacji budynku o pow. 85m2 - jezdnia i 12,96 m2 - chodnik bez zezwolenia zarządcy drogi, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] grudnia 2017 r. w trakcie kontroli terenowej dróg gminnych w Dzielnicy [...] będących w administrowaniu Zarządu Terenów Publicznych, stwierdzono zajęcie części pasa drogowego ul. [...], poprzez wygrodzenie jezdni biało-czerwoną taśmą na prawach wyłączności i ustawienia 2 podnośników koszowych na jezdni i chodniku w związku z prowadzeniem prac na elewacji budynku. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych zarządca drogi sporządził protokół kontroli terenowej, który został odczytany i podpisany przez przedsiębiorcę. W protokole tym przedsiębiorca potwierdził zajęcie części pasa drogowego bez zezwolenia na prawach wyłączności oraz powierzchnię zajęcia. Sporządzono również dokumentację fotograficzną. Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2017 r. wykazała przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych zarządca drogi sporządził dokumentacje fotograficzną oraz protokół z kontroli terenowej. W dniu [...] marca 2018 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...] o wymierzeniu przedsiębiorcy kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ odwoławczy w dniu [...] czerwca 2018 r. decyzją [...] uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] listopada 2018 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...] o wymierzeniu przedsiębiorcy kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, która decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], również została uchylona przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] kwietnia 2019 r. organ I instancji uzyskał wypis z rejestru gruntów (wystawiony przez Biuro Geodezji i Katastru Wydział Udostępniania Danych Ewidencji Gruntów i Budynków Urzędu [...]), potwierdzający, że działka ewidencyjna [...] została sklasyfikowana (jej sposób użytkowania) jako droga publiczna w kategorii droga gminna. Integralną częścią ww. wypisu jest wyrys z mapy ewidencyjnej określający granice przedmiotowej działki. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], organ I instancji wymierzył przedsiębiorcy karę pieniężną w wysokości 5.618,40 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi gminnej) przy ul. [...], w dniu [...] grudnia 2017 r. poprzez wygrodzenie jezdni biało-czerwoną taśmą na prawach wyłączności i ustawienia 2 podnośników koszowych na jezdni i chodniku w związku z prowadzeniem prac na elewacji budynku o pow. 85m2 - jezdnia i 12,96 m2 - chodnik bez zezwolenia zarządcy drogi. W wyniku wniesionego odwołania, SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że z dokumentacji fotograficznej, protokołu z kontroli pasa drogowego z dnia [...] grudnia 2017 r., wypisu z rejestru gruntów, wydruku mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy, wynika, iż w pasie drogowym (drogi gminnej) ul. [...] w dniu [...] grudnia 2017 r. zajęto bez zezwolenia zarządcy drogi pas drogowy poprzez wygrodzenie jezdni biało-czerwoną taśmą na prawach wyłączności i ustawienia 2 podnośniki koszowe na jezdni i chodniku w związku z prowadzeniem prac na elewacji budynku o pow. 85m2 - jezdnia i 12,96 m2 - chodnik. Pojemniki były ustawione w pasie drogowym, w jego granicach, co wyraźnie wynika z mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy. Na mapie widnieją linie rozgraniczające pas drogowy oraz zostało naniesione miejsce posadowienia w nim pojemników. Droga była drogą gminną, co wynika wprost z wypisu z rejestru gruntów. Zgromadzony zaś w sprawie materiał dowodowy jest zupełny, wiarygodny i wystarczający do uznania, iż doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Organ podkreślił, że dla ustalenia kary istotne jest stwierdzenie, iż doszło do takiego zajęcia, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nie jest w tym przypadku badana wina. W protokole, a przede wszystkim w pomiarze sytuacyjnym została wykazana powierzchnia zajętego pasa drogowego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przedsiębiorca nie wniósł zastrzeżeń do protokołu z kontroli terenowej z dnia [...] grudnia 2017 r., gdzie umieszczono wynik pomiarów. Stąd, w ocenie SKO, organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa, ponieważ prawidłowo ustalił i wyliczył karę pieniężną opierając się o uchwałę nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Nr 148, poz. 3717 z późn. zm.) dalej "uchwała nr XXXI 666/2004" z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (zał. Nr 4 poz. 15 - inne cele, kol. 2B - 6,00 zł, kol. 2D - 4,00 zł). Wynika to wprost z załącznika nr 4 załączonego do akt sprawy. W ocenie organu wyliczenie kary jest właściwe, jak również nie zaszły przesłanki do zastosowania art. 189 f § 1 k.p.a. Na decyzję organu odwoławczego przedsiębiorca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.), "u.d.p.", w zw. z poz. 15 kol. 2B i 2D załącznika nr 4 do uchwały nr XXXI/666/2004 poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości kary pieniężnej na podstawie błędnie ustalonej powierzchni zajętej części pasa drogowego drogi gminnej; 2. art 40 i nast. u.d.p. poprzez ich zastosowanie, w sytuacji gdy organ był zobligowany jedynie do poprzestania na pouczeniu; 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo istnienia przesłanek uzasadniających jej uchylenie zaskarżonej; 4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, polegające na pominięciu przez organ odwoławczy okoliczności, iż dokonano obliczenia wielkości zajętego bez zezwolenia pasa drogowego wyłącznie w oparciu o wykonaną dokumentację fotograficzną, bez wykonania jakichkolwiek dodatkowych pomiarów i ustaleń z udziałem skarżącego, co doprowadziło organ I instancji do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych i wydania na tej podstawie decyzji o nałożeniu kary, mającej bezpośredni negatywny wpływ na prawa skarżącego; 5. art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w sprawie wystąpiły przesłanki w nim określone; 6. art. 189a § 1 w zw. z art. 189 § 2 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu w stosunku do skarżącego przepisów działu IVa k.p.a., w sytuacji, gdy ustawa o drogach publicznych nie reguluje odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej; 7. art. 9 k.p.a. poprzez brak pouczenia skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, co do możliwości odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestaniu na pouczeniu. Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania, jak również zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a.". Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organ obowiązkom tym nie sprostał. Zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie niniejszej obejmował to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należące do skarżącego podnośniki koszowe zamontowane na pojazdach samochodowych zajmowały jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni, stanowiącej zasadniczą kwestię w przedmiocie ustalenia wysokości kary pieniężnej. Skarżący nie kwestionuje faktu zajęcia części pasa drogowego ul. [...] w W. w dniu [...] grudnia 2017 roku, jednakże nie zgadza się z ustaleniami dokonanymi w tym zakresie przez organy obu instancji, w szczególności z wielkością zajętej powierzchni pasa drogowego jak również czasem w jakim to zajęcie miało miejsce. Strona podnosi, iż zajęcie to związane z montażem dekoracji świątecznych na hotelu [...] trwało zaledwie kilka godzin, a wykorzystywane do tego celu podnośniki koszowe zajęły znacznie mniejszą powierzchnię niż powierzchnia przyjęta przez organy obu instancji, do wyliczenia wysokości kary nałożonej na skarżącego. Na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (protokół rozprawy k.29 akt sądowych) Skarżący dodatkowo wyjaśnił, iż w dniu [...] grudnia 2017 r. otrzymał gotowy protokół do podpisania i nie widział w jaki sposób organ wymierzył obszar zajęty na podnośniki i w pomiarze tym nie uczestniczył. Podkreślił, również że zajęcie pasa nie wykraczało poza miejsca do parkowania na jezdni i tylko w niewielkiej części na chodniku. W aktach sprawy próżno szukać jakiegokolwiek wyjaśnienia organu w tym zakresie, natomiast załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna wykonana przez organ (k.1, 2 i 4 akt administracyjnych) potwierdza stanowisko strony, iż ani w decyzji ani w protokole nie wskazano, sposobu wyliczenia zajętej powierzchni pasa drogi. W ocenie Sądu zarzuty strony zasługiwały na uwzględnienie, bowiem powierzchnia zajętego przez skarżącego w dniu [...] grudnia 2017 r. pasa drogi została wskazana, (trudno powiedzieć, że ustalona) przez organy w sposób dowolny. Organ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, wskazując na ustalenia protokołu, w którym znajduje się zapis - 20-50% powierzchni jezdni, której wymiary określono na 34/2,5 m oraz chodnika o wymiarach 5,4 m /1,2 pomnożone przez 2 szt (podnośniki).W sentencji decyzji wskazano te same dane. Nie wiadomo tylko czy powierzchnia jezdni i chodnika, została pomniejszona o 20-50%, czy też wskazane 85 m 2 to powierzchnia jezdni. Podobnie w przypadku chodnika, przy którym wskazano powierzchnię- 12,96 m2. Z dokumentacji załączonej do akt sprawy, wynika, iż podnośniki zamontowane na samochodach, nie zajmowały w całości chodnika, a na jezdni samochody z podnośnikami zajmowały miejsca parkingowe usytuowane na jej wyznaczonej części. Za niedopuszczalne w państwie prawa uznać należy, wyliczenie kary administracyjnej Obywatelowi, określając powierzchnię zajęcia pasa drogi tak jak to uczynił organ, bez wskazania dokładnej i faktycznej powierzchni zajętego pasa drogi ale określając procentowo górną i dolną granicę powierzchni jaka mogła zostać zajęta. W sentencji decyzji wskazano też, iż opłata za zajęcie pasa drogi została wyliczona przez wskazaną w decyzji stawkę, wskazaną w uchwale nr XXXI/666/2004 załącznik nr 4, poz.2B i 2 D. Jednakże, to, że wysokość stawki opłaty, ustalona została w zał.4 poz.2B do uchwały XXXI/666/2004, na kwotę 4 zł, jeżeli powierzchnia zajętego pasa drogi, zajmuje od 20 -50% szerokości, nie zwalnia organu z ustalenia rzeczywistej powierzchni zajętego pasa drogi. W ocenie Sądu organ nie przedstawił, w jaki sposób wyliczył zajętą przez pojazdy samochodowe z podnośnikami koszowymi, powierzchnię i jednocześnie dokumentacja fotograficzna oraz wyjaśnienia skarżącego, jednoznacznie dowodzą, iż pojazdy samochodowe z podnośnikami ustawione zostały na jezdni, w miejscach do parkowania samochodów. Podnośniki zostały zamonotowane na pojazdach przedstawionych na fotografiach. Podnośniki nie zostały bezpośrednio umieszczone w pasie drogi, ale na samochodach, co zostało przez organy orzekające w sprawie całkowicie pominięte jak i inne wskazane wyżej przez Sąd okoliczności faktyczne sprawy. Wydaje się też oczywiste i nie wymaga wyjaśnienia, że miejsca do parkowania wyznaczone na jezdni przez Zarząd Dróg Miejskich, nie wymagają zezwolenia zarządcy drogi i nie podlegają karze z tytułu zajęcia pasa drogi (na parkingu stały samochody a nie reklama). Powierzchnia ta powinna być odliczona, od powierzchni stanowiącej podstawę do wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogi. Organ jednak do powierzchni pasa drogi również i tę powierzchnię zaliczył, a jest to okoliczność istotna z punktu widzenia, naliczonej kary pieniężnej. W istotny sposób kształtuje, powierzchnię stanowiącą podstawę do wyliczenia kary, zmniejszając ją do zajętej częściowo, powierzchni chodnika, co do którego, również organ sposobu wyliczenia powierzchni, nie przedstawił. Zasadnie zatem zarzucono organom naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie ustalenia kary za zajęcie pasa drogi. Uczyniono to bowiem nieprawidłowo, dowolnie wskazując przyjętą w decyzji powierzchnię zajętego jak twierdzi organ pasa drogi, pomijając istotne w sprawie okoliczności faktyczne. Wobec nie ustalenia przez organy faktów prawotwórczych w sprawie, nie jest możliwe wydanie wiążącego rozstrzygnięcia co do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. Załatwiając tę sprawę ponownie organy zrezygnują z nałożenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogi bowiem, zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy, nie pozwala na przypisanie skarżącemu odpowiedzialności z tego tytułu. Nie da się go także uzupełnić, bowiem czynności ustalenia (pomierzenia) zajętej przez stronę powierzchni pasa drogi, w tej sprawie nie można powtórzyć. Z tych wszystkich przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji. Dostrzeżone uchybienia tkwiły bowiem w aktach obu instancji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy, zasądzając na rzecz strony kwotę 225 złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.