VI SA/Wa 743/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Asesor WSA Agnieszka Dauter-Kozłowska Protokolant st. sekr. sądowy Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części objętej punktem 3; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. N. kwotę 7 247 (siedem tysięcy dwieście czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent W.(dalej też jako "organ I instancji") decyzją z dnia grudnia 2021 roku nr 162/2021, działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 36, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2025 r. poz. 889 ze zm., dalej też jako "u.d.p."), w związku z § 1 pkt 3 oraz § 4 uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) poz. 20 a) oraz poz. 25 kol. 4 załącznika nr 3 do ww. uchwały oraz 1-3 Uchwały XXX/888/2020 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 maja 2020 r. w sprawie wprowadzenia czasowego obniżenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, w związku z ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanem epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 5798) i Uchwały nr XXXIX/1244/2020 z dnia 19 listopada 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wprowadzenia czasowego obniżenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, w związku z ogłoszonym na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanem epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARSCoV-2 (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 11638) a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej tez jako "k.p.a."), nakazał M. N. (dalej też jako "Skarżący" lub "Strona") prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą K., przywrócenie do stanu poprzedniego części pasa drogowego ul. [...] w W. (dz. ew. nr [...] w obrębie [...]) zajętego bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez reklamę umieszczoną na elewacji budynku przy ul. [...] 45 w W. o łączne powierzchni 1 m2 oraz 3 markiz reklamowych na elewacji budynku przy ul. P. 58 w W. o powierzchni każdej z nich 3,6 m2 (punkt 1), wymierzył i ustalił Skarżącemu karę pieniężną w wysokości 91 477, 80 zł za zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ul. P. w W. (dz. ew. nr [...] w obrębie [...]), bez zezwolenia zarządcy drogi, od dnia 6 lutego 2020 r. do dnia 30 września 2021 r., poprzez umieszczenie w nim reklamy na elewacji budynku przy ul. [...] 45 w W. o powierzchni 1 m2 oraz 3 markiz reklamowych umieszczonych na elewacji budynku przy ul. [...] 58 w W. o powierzchni każdej z nich 3,6 m2 (punkt 2 i 3), zobowiązując do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (punkt 4). Organ I instancji podkreślił, że w dniu [...] lutego 2020 r. w wyniku przeprowadzonej kontroli terenowej nieruchomości będących własnością m. W. stwierdzono zajęcie części pasa drogowego ul. [...] w W. w celu umieszczenia reklamy na elewacji budynku przy ul. [...] 45 oraz 3 markiz reklamowych na elewacji budynku przy ul. [...] 58. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych zarządca drogi sporządził dokumentację fotograficzną oraz jednostronny protokół z kontroli terenowej z uwagi na nieobecność strony na miejscu zdarzenia. Następnie organ I instancji pismem z dnia 19 lutego 2020 roku poinformował Skarżącego o wszczętym postępowaniu administracyjnym w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w W. w celu umieszczenia reklamy oraz 3 markiz reklamowych bez zezwolenia zarządcy drogi. W toku postępowania Skarżący poinformował organ I instancji, że odnośnie nieruchomości przy ul. [...] 58 w W. to w ramach umowy z poprzednim najemcą oraz wspólnotą mieszkaniową został zobowiązany do odnowienia szyldu i markiz. Z kolei w zakresie nieruchomości budynku przy ul.[...] 45 w W., Skarżący wyjaśnił, że lokal wynajmowany jest przez niego od firmy "[...]", która to firma kilkanaście lat temu zamontowała szyld ze swoim logo, następnie zamienione na logo działalności Skarżącego. Prezydent m. W. wyjaśnił następnie, że w dniu 1 lipca 2020 r. przeprowadzono oględziny części pasa drogowego ul.[...] w W. W ich trakcie ustalono, że 3 markizy reklamowe i reklama nadal umieszczone były na elewacji budynków ul. [...] 45 i 58. Na miejscu oględzin obecna była strona a do protokołu załączono sporządzoną w tym dniu dokumentację fotograficzną. Strona oświadczyła, że lokale są wynajmowane, a markizy umieszczone na elewacji budynku przy ul. [...] 58 funkcjonują na podstawie umowy najmu ze W. [...] 58 w W. Dodatkowo Strona wyjaśniła, że na elewacji budynku przy ul. [...] 45 znajduje się semafor, który z kolei funkcjonuje na podstawie umowy najmu ze W. Organ podkreślił także, że w toku postępowania Skarżący przedłożył umowę najmu lokalu, protokół zdawczo odbiorczy lokalu użytkowego oraz umowę najmu powierzchni reklamowej - powierzchni zewnętrznej budynku zawartej pomiędzy S. 60/62. W trakcie postępowania Skarżący podkreślał, że kasetony nie stanowią jego własności a jedynie są one przez niego wynajmowane. Organ wyjaśnił, że w odpowiedzi na skierowane przez niego zapytania, po pierwsze W. [...] 58 w W. oświadczyła, iż markizy zamontowane na elewacji budynku nad witrynami lokalu użytkowego są własnością najemcy sklepu K. a S. 60/62 w W. oświadczyła, że nie jest właścicielem kasetonu reklamowego, który należy do Skarżącego. Z kolei Strona w dniu 7 lipca 2021 r. przedłożyła zestawienie opłat z tytułu najmu powierzchni reklamowej ze S. 60/62 w W. oraz W. 58 w W. Organ I instancji uzasadniając swe rozstrzygnięcie podkreślił, że reklama umieszczona na elewacji budynku przy ulicy ul. [...] 45 oraz 3 markizy reklamowe umieszczone na elewacji budynku przy ulicy ul. [...] 58 w W. zostały ulokowane w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynki te przylegają. Zdaniem organu I instancji wynika to jednoznacznie nie tylko ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, ale również z opinii technicznej geodety uprawnionego z 1 lipca 2020 r., któremu organ zlecił zbadanie kolizji ww. reklamy umieszczonej na elewacji budynku przy ulicy [...] 45 oraz 3 markiz reklamowych umieszczonych na elewacji budynku przy ul. [...] 58 w W. względem pasa drogowego tej ulicy. Jednocześnie, zdaniem organu I instancji, w rozpatrywanej sprawie, nie ulega wątpliwości, że Strona, niezależnie od przyczyn, nie wystąpiła o wydanie zgody na zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. W., w celu umieszczenia reklamy i 3 markiz reklamowych, a zarządca drogi takiej zgody od dnia 6 lutego 2020 r. stronie nie wydał. Powyższe oznacza, że zajęcie części pasa drogowego ww. drogi gminnej, zostało dokonane bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi, co obliguje organ do ustalenia kary pieniężnej według reguł art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2021 roku Skarżący wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej także jako "SKO", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy"), który to organ, decyzją z dnia [...] grudnia 2024 roku numer [...], w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazania przywrócenia do stanu poprzedniego części pasa drogowego ul. [...] w W. (dz. ew. nr [...] w obrębie [...]) i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w ww. części (punkt 1 i 2) oraz utrzymał w mocy decyzję w pozostałej, nieobjętej uchyleniem części. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji zasadnie wymierzył Skarżącemu karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w W. W świetle materiału dowodowego nie ulega bowiem, w ocenie SKO, wątpliwości, że przedmiotowe markizy reklamowe oraz kaseton znajdowały się w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem organu odwoławczego wykonany podczas kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnie zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawały takie same w analizowanym okresie. Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, iż podmiotem zajmującym pas drogowy jest Skarżący, gdyż to on umieścił zarówno markizy oznaczone logo oraz nazwą firmy na elewacji nad witrynami lokalu użytkowego w budynku Piękna 58, który wynajmował, jak również kaseton (szyld) z treścią zawierającą logo oraz nazwą firmy między witrynami lokalu użytkowego w budynku Piękna 45. Reasumując, w ocenie SKO, organ I instancji należycie wyjaśnił podstawę faktyczną i prawną zaskarżonej decyzji, jak też nie uchybił żadnej z zasad postępowania administracyjnego w sposób mający wpływ na jej wynik i nie naruszył prawa materialnego a wysokość kary ustalona została prawidłowo przez organ I instancji zgodnie z obowiązującymi przepisami. Natomiast w sytuacji, gdy przywrócono pas drogowy do stanu poprzedniego, zdaniem SKO, w tym zakresie należało umorzyć postępowanie. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2024 rok Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że zakres zaskarżenia obejmuje tą część decyzji SKO, która utrzymuje w mocy Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2021 roku i zarzucając w tym zakresie w pierwszej kolejności naruszenie art. 28 k.p.a., tj. prowadzenie postępowania wobec Skarżącego, który nie powinien być stroną w niniejszym postępowaniu, bowiem nie powinien zostać objęty obowiązkiem uzyskania zezwolenia zarządcy dróg na niezajmowanie pasa reklamowego zamieszczonymi markizami oraz szyldem jako najemca przestrzeni reklamowej, co stanowi okoliczność, o której mowa a art. 156 § 1 pkt 4 kpa, tj. nieważność decyzji z powodu kierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Z ostrożności procesowej, w przypadku nieuznania przez Sąd zajścia przesłanki nieważnościowej, w skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie prowadził do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy biorąc pod uwagę słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego, a także poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które Organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, 2. art. 9 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę, że w wyniku braku informacji o obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zamieszczenie markiz i kasetonu informacyjnego Skarżący poniósł szkodę z powodu nieznajomości prawa z powodu nieudzielenia mu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób przewlekły oraz wydanie decyzji przez organ II instancji po upływie 3 lat, a tym samym niezałatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. 4. art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezawiadomienie Skarżącego o terminie przeprowadzania oględzin kasetonów oraz markizów będących przedmiotem sprawy w dniu 30 września 2021 r. przynajmniej na 7 dni przed terminem przeprowadzenia czynności, a tym samym uniemożliwienie stronie wzięcia udziału w przeprowadzanych czynnościach i składanie wyjaśnień, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 5. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego pozbawioną zasad logiki i prawidłowej oceny, w szczególności zdjęć ukazujących wystające elementy ścienne oraz wyliczenia uprawnionego geodety i tym samym uznanie słuszności nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za element wystający w rzucie poziomym zamiast pionowym oraz dokonanie błędów rachunkowych w zakresie wyliczenia powierzchni szyldu; 6. art. 80 k.p.a. poprzez niedanie wiary Skarżącemu, że nie jest właścicielem, a jedynie najemcą markiz i szyldu i uznanie za wiarygodne przeciwne i niepoparte żadnymi dowodami oświadczenia wspólnot mieszkaniowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieustalenie rzeczywistego właściciela obiektów, a tym samym nałożenie kary na skarżącego. 7. art. 189f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo, że w niniejszej sprawie zachodziły i w dalszym czasie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej rażąco niewspółmiernej ze względu na znikomość wagi naruszenia prawa; 8. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy części zaskarżonej decyzji w sytuacji, kiedy organ II instancji winien zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie co mogło mieć istotny wypływ na wynik sprawy 9. art. 189 g § 1 k.p.a. poprzez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, kiedy od dnia naruszenia prawa upłynęło powyżej 5 lat, podczas gdy naruszenie prawa przez Skarżącego nastąpiło przed 2012 rokiem, a tym samym nastąpiło przedawnienie ukarania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego, tj.; 1. art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że markizy i szyld w niniejszej sprawie stanowią reklamę, 2. art. 2 pkt 16b i c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że markizy i szyld stanowią tablicę reklamową lub urządzenia reklamowe, podczas gdy jedynie posiadają funkcję informacyjną o prowadzeniu działalności gospodarczej w określonym miejscu, a tym samym nie zachęcają do zakupu produktów lub skorzystania z usług, co stanowi przesłankę do przyjęcia, że dane oznaczenie nie stanowi reklamy. Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji w części w pkt 3 a ewentualnie, w przypadku niepodzielania przez Sąd zarzutu nieważnościowego, o uchylenie zaskarżonej decyzji w części w pkt 3 oraz wstrzymanie wykonania przez Organ II instancji decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla Skarżącego a w przypadku niewstrzymania wykonania Decyzji przez Organ II instancji o wstrzymanie przez Sąd wykonania Decyzji organu II instancji w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla Skarżącego. Nadto Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej zwana "p.p.s.a."). Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych powyżej granicach, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie SKO, wydając zaskarżoną decyzję, dopuściło się obrazy przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu przywołanego powyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy jest to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Pas drogowy, w myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Zajęcie pasa drogowego jest możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, po uzyskaniu, w formie decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej, na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej, i niezależnie od tego, czy miał świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien uzyskać zezwolenie. Tym niemniej wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, polegającym w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, a następnie określeniu faktycznie zajętej powierzchni i ustaleniu okresu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyroki NSA: z 16 września 2009 r., sygn. akt II GSK 40/09 i z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2001/11). Mając na uwadze, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter kary administracyjnej, w postępowaniu w przedmiocie nałożenia tej kary znajdują zastosowanie przepisy procedury administracyjnej. Postępowanie dowodowe w tym zakresie oparte musi być na zasadzie oficjalności, co wynika z zasady prawdy obiektywnej, uregulowanej w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji o nałożeniu kary powinno zostać więc poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że organ w sposób kompletny i dokładny doprowadził do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez co naruszył wskazane w skardze przepisy procedury administracyjnej. Okolicznością faktyczną, istotną w niniejszej sprawie, która nie została w sposób należyty wyjaśniona jest ustalenie, kto faktycznie jest podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Skarżący konsekwentnie bowiem podkreślał, że użytkowanie przez niego zarówno kasetonu, jak i markiz, w celach oznaczenia swojej działalności miało miejsce w oparciu o odpowiednie umowy najmu z właścicielami tychże urządzeń, za korzystanie z których to powierzchni uiszczał regularnie wynagrodzenie. W ocenie Skarżącego w żadnym z przypadków nie naruszył on prawa, bowiem to nie on dokonał pierwotnego montażu konstrukcji, a jedynie ich renowacji i oznaczenia swoim logo, co nie oznacza, że jest ich właścicielem lub posiadaczem samoistnym markiz i szyldu, czyli osobą, która włada rzeczą jak właściciel, zaś jest jedynie posiadaczem zależnym, który na podstawie umów najmu i bieżącego regulowania czynszu najmu włada rzeczą, renowuje i dba o rzecz w sposób właściwy dla jej przeznaczenia. Organ odwoławczy wskazał co prawda w zaskarżonej decyzji, że w aktach sprawy znajduje się umowa najmu powierzchni reklamowej z dnia 10 lipca 2019 r., zawarta pomiędzy S. a K., mocą której, Spółdzielnia Mieszkaniowa oddaje stronie w najem powierzchnię zewnętrzną budynku (ul. [...] 45) jako powierzchnię reklamową i zezwala na umieszczenie tam reklamy, w zamian za miesięczny czynsz, jednakże, powołując się na wyjaśnienia S., w myśl których nie jest ona właścicielem kasetonu reklamowego, który to kaseton należy do Skarżącego, uznał, że podmiotem zajmującym pas drogowy jest Skarżący, jako podmiot, który umieścił przedmiotowy kaseton. Podobnie, uwzględniając wyjaśnienia W., w myśl których markizy zamontowane na elewacji nad witrynami lokalu użytkowego w budynku [...] 58 są własnością najemcy sklepu K., organ odwoławczy uznał, że także w tym przypadku podmiotem zajmującym pas drogowy jest Skarżący, gdyż to on umieścił przedmiotowe markizy oznaczone logo oraz nazwą firmy. Jednakże powyższe stanowisko organu odwoławczego w istocie zupełnie pomija zapisy przedłożonych przez Skarżącego umów najmu powierzchni reklamowych. Tymczasem z zapisów umowy z dnia 10.07.2019 r., zawartej pomiędzy S. a Skarżącym jasno wynika, że jej przedmiotem jest konkretna powierzchnia reklamowa, tudzież miejsce reklamowe, nadto jest ona oddana w najem Skarżącemu, któremu zezwala się na umieszczenie reklamy. Skarżący powoływał się także w toku postępowania na okoliczność, że lokal przy ul. [...] 45 wynajmuje od firmy "E." i to ta firma zamontowała szyld (kaseton reklamowy) ze swoim logo, które zostało zmienione na logo działalności firmy Strony, przy czym Skarżący przedłożył w tym zakresie jedynie umowę najmu powierzchni reklamowej z dnia 01.10.2012 r., zawartą pomiędzy S., z której zapisów jednakże wynika, że jej przedmiotem są miejsca reklamowe. W zaistniałej sytuacji co najmniej przedwczesne, i nie poprzedzone analizą przedłożonych przez Skarżącego umów, było przyjęcie rzez organ odwoławczy twierdzeń zarówno S., jak i W., że to Skarżący był właścicielem kasetonu reklamowego i markiz, w szczególności w kontekście podnoszonej przez Skarżącego kwestii uiszczania regularnych opłat na rzecz tychże podmiotów z tytułu najmu powierzchni reklamowej. Wskazać w tym miejscu należy, że z treści powołanego przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nie wynika, który podmiot jest zobowiązany do uiszczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a jedynie, że zarządca drogi zobowiązany jest do wszczęcia postępowania i wymierzenia kary z tego tytułu. Kto będzie adresatem decyzji zależy od konkretnych okoliczności sprawy i na tej podstawie należy określić podmiot zobowiązany. Należy podkreślić, że zawarte w art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych pojęcie "zajęcie pasa drogowego" jest przede wszystkim kwestią faktu, a nie prawa. O zajęciu pasa drogowego można bowiem mówić dopiero w przypadku faktycznego jego zajęcia. Wynika z tego, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów bez zezwolenia zarządcy drogi. Odpowiedzialnością administracyjną za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo obarczony faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej, albowiem osoba zajmująca pas drogowy może umieścić w nim zarówno rzecz własną, jak i cudzą, jednakże dla odpowiedzialności opartej na przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych istotne jest jedynie ustalenie, kto i w jakim zakresie zajął pas drogowy (por. wyrok NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1313/17). Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga więc analizy okoliczności konkretnej sprawy, w tym treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu z osobą, w której posiadaniu obiekt się znajduje. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, całokształt tych okoliczności może być niekiedy kształtowany przez umowę cywilnoprawną, w której w sposób szczegółowy określa się obowiązki stron, w tym też wskazuje się kto decyduje o tym gdzie, kiedy i na jaki okres czasu postawić obiekt w pasie drogowym, kto jest faktycznym dysponentem tego obiektu, kto przejmuje obowiązek uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego. W takim zakresie umowa cywilnoprawna kształtuje stan faktyczny sprawy i w oparciu o ten stan istnieje możliwość ustalenia faktycznego władania obiektem umieszczonym w pasie drogowym bez zezwolenia. W takiej sytuacji nie dochodzi bynajmniej do modyfikacji bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych, w szczególności art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, ale wymaga ona przeprowadzenia analizy, kto w istocie zajmuje pas drogowy bez zezwolenia. Ponownie rozpoznając odwołanie, Organ weźmie zatem pod uwagę przedstawioną powyżej ocenę prawną odnoszącą się do pojęcia strony postępowania w przedmiocie umieszczenia danego obiektu w pasie drogowym i w tym zakresie jeszcze raz przeprowadzi postępowanie dowodowe w sprawie, w szczególności w kierunku analizy przedłożonych przez Skarżącego umów, tudzież ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie, w konfrontacji z oświadczeniami S. oraz W.. Ocena przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji Organu odwoławczego, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając zatem na uwadze, że Organ II instancji, ponownie rozpoznając odwołanie, zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie prawidłowego ustalenia strony niniejszego postępowania, Sąd uznał, że odnoszenie się do sformułowanych w skardze pozostałych zarzutów jest na obecnym etapie sprawy przedwczesne. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części objętej punktem trzecim. O kosztach Sąd orzekł z kolei na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 1964).