VI SA/Wa 745/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego [...] Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] października 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej J. G. kwotę 1520 (jeden tysiąc pięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 11 i pkt 22, art. 18 ust. 5, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., nr 30, poz. 151 ze zm.) - dalej jako u.t.d. lub ustawa - oraz lp. 2.9 załącznika nr 3 do ustawy, po rozpatrzeniu odwołania J. G. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "G." J. G., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. o nałożeniu na J. G. kary pieniężnej w wysokości 8000 zł w związku z wykonywaniem przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy. Decyzję wydano przy następujących ustaleniach; W dniu [...] marca 2012 r. przed halą odlotów Portu Lotniczego [...] w W. przeprowadzono kontrolę pojazdu marki [...] o nr rej. [...] kierowanego przez M.O. W toku kontroli kierowca okazał: prawo jazdy, dowód osobisty, dowód rejestracyjny pojazdu wydany na jego nazwisko, wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób dla "G" J. G., polisę OC, zaświadczenie o spełnianiu wymogów ustawy o transporcie drogowym stwierdzające m.in., że wykonuje pracę na stanowisku kierowcy w przedsiębiorstwie "G" J. G. [...]P., ul. S. Kontrolujący ustalił, że na prawym i lewym boku pojazdu widniał napis: "[...] Przewóz Osób", w górnej części szyby czołowej pojazdu znajdował się napis "[...] Przewóz [...]", a z tytułu pojazdu na szybie napis "[...] Przewóz [...]", zaś na prawych tylnych drzwiach w górnym prawym rogu został umieszczony "cennik usług przewozowych". Poczynione ustalenia utrwalono w protokole kontroli z dnia [...] marca 2012 r. oraz sporządzono dokumentację fotograficzną (wydruk paragonu z kasy fiskalnej z dnia kontroli za wykonaną usługę transportową) i dokumentację kserograficzną okazanych dokumentów. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. J.G. została zawiadomiona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Przed wydaniem decyzji, pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., strona przedstawiła swoje stanowisko, w którym zwróciła się o podanie przyczyn wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia przepisów ustawy. Podniosła m.in., że napis umieszczony na pojeździe nie zawiera żadnych zabronionych elementów przedsiębiorcy, ani też napis "[...]" nie jest również numerem telefonu. Zawnioskowano o podjęcie próby połączenia telefonicznego z numerem umieszczonym na pojeździe w celu wykazania, że nie są to numery telefonu, a w szczególności telefony przewoźnika. Organ administracji zwrócił się pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. do Urzędu [...] W. o udzielenie informacji, czy kontrolowany przewoźnik posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób lub licencję taksówkową. W odpowiedzi Urząd [...] W. pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. poinformował, że żadna z wymienionych licencji nie została przewoźnikowi wydana. We wcześniejszym piśmie Starostwo Powiatowe w P. poinformowało Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowe, iż J. G. posiada licencję nr [...] zgłaszając w dniu [....] lutego 2012 r. do tej licencji pojazd nr rej. [...], jednakże pojazd ten nie został wprowadzony do ewidencji ponieważ nie odpowiadał wymaganiom art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 48, poz. 247) - nie był przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję w dniu [...] października 2012 r. na podstawie, której – w oparciu o przepisy art. art. 93 ust.1 u.t.p. oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] marca 2012 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8.000 zł z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania w sposób widoczny i czytelny z zewnątrz pojazdu oznaczeń z nazwą, adresem, telefonem, adresem strony internetowej przedsiębiorcy lub innych oznaczeń mających na celu identyfikację przedsiębiorcy, a także reklam usług taksówkowych i przedsiębiorców świadczących takie usługi. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał, że podstawą nałożenia kary były ustalenia faktyczne dokonane w dniu [...] marca 2012 r., w których stwierdzono wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy. Od decyzji pełnomocnik strony pismem z dnia [...] października 2012 r. złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie nałożonej kary pieniężnej i umorzenie postępowania. Strona zarzuciła organowi wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 5 lit. b u.t.d. oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego zmierzającego do ustalenia okoliczności mającej znaczenie w sprawie; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez bezkrytyczne i niepotwierdzone zgromadzonym materiałem dowodowym ustalenie, iż umieszczone na pojeździe napisy "[...] PRZEWÓZ OSÓB [...]", "PRZEWÓZ OSÓB", "[...]" są nazwą i numerem telefonu przedsiębiorcy w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., a umieszczenie ww. oznaczeń na pojeździe upodabnia ten pojazd do taksówki i stanowi ominięcie przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Strona podniosła, iż kontrolowany pojazd marki [...] o nr rej. [...] taksówką nie jest, albowiem nie spełnia wymogów zawartych w § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Wyjaśniła, iż najistotniejszą cechą odróżniającą taksówkę od innego pojazdu jest obligatoryjne wyposażenie jej w zainstalowaną na dachu dodatkową lampę z napisem "taxi", co przewiduje przepis § 24 ust. 1 pkt 8) cytowanego wyżej rozporządzenia, a także zainstalowanie taksometru. Nie można było zatem przyjąć, aby kontrolowany pojazd nosił jakiekolwiek cechy przypominające, czy też sugerujące transport drogowy osób taksówką. Niebagatelne znaczenie ma tu również wyraźne i sugestywne oznakowanie pojazdu napisem "Przewóz osób", co w sposób jednoznaczny - przy braku napisu "taxi", taksometru i lampy na dachu - wskazuje na przewoźnika innego niż taksówka. Odnosząc się do zarzutu naruszenia w postaci umieszczenia na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy strona podkreśliła, że zgromadzony materiał w sprawie nie wskazuje, aby na kontrolowanym pojeździe został umieszczony jakikolwiek element objęty dyspozycją z art. 18 ust. 5 pkt 2 u.t.d., a numer "[...]" nie jest numerem telefonu. W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją powołaną na wstępie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów dotyczących oznakowania pojazdu wynikającego z art. 18 ust. 5 pkt 2 u.t.d. poprzez umieszczenie na pojeździe numeru telefonu, nazwy (oznaczenia) przedsiębiorcy zgodnie z materiałem zdjęciowym znajdującym się w aktach sprawy. Główny Inspektor podkreślił, że w art. 18 ust. 5 pkt 2 u.t.d. nie chodzi o to , aby wymienione elementy ściśle pokrywały się z firmą przedsiębiorcy, czy też wskazywały numer telefonu zarejestrowanego akurat na tego konkretnego przedsiębiorcę. Organ podnosił, że w obrocie gospodarczym często spotyka się nazwy umieszczane na pojeździe nie mające nic wspólnego z firmą danego przedsiębiorcy, chociaż bezsprzecznie jego działalności służą. Zdaniem organu, gdyby przyjąć tezę odmienną, to nałożenie kary z tytułu naruszenia treści lp. 2.9 załącznika do u.t.d. byłoby często w praktyce niemożliwe. Ratio legis wprowadzenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 u.t.d. było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Zdaniem organu II instancji okoliczności istotne dla sprawy zostały udowodnione na podstawie oględzin kontrolowanego pojazdu, a ponadto postępowanie I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów k.p.a. Nadto organ administracji wskazał na załączone protokółu kontroli innych kierowców J. G. mające potwierdzać argumenty podnoszone na zasadność rozstrzygnięcia. Na powyższą decyzję, pismem z dnia [...] lutego 2013 r. pełnomocnik J. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które polegało na przyjęciu, że skarżąca dopuściła się popełnienia deliktu administracyjnego podczas, gdy na kontrolowanym pojeździe brak było zabronionych oznaczeń, których mowa ww. przepisie; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia znaczenia ustalonych w toku postępowania faktów; - art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżącej zmierzającego do ustalenia okoliczności mającej znaczenie w sprawie; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez bezkrytyczne i niepotwierdzone zgromadzonym materiałem dowodowym ustalenie, że umieszczone na pojeździe napisy są nazwą i numerem telefonu przedsiębiorcy w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., a umieszczenie oznaczeń na pojeździe upodabnia ten pojazd do taksówki i stanowi ominięcie przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Skarżąca podkreśliła, że z żadnego przepisu ustawy o transporcie drogowym nie wynika, aby pojazdy wykonujące przewóz osób nie mogły wyróżniać się względem pozostałych. Pojazdy te mogą wyróżniać się w sposób dowolny, o ile nie narusza to szczegółowo określonych zakazów wymienionych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Zdaniem skarżącej kontrolowany pojazd nie nosił cech przypominających, czy też sugerujących transport drogowy osób taksówką. Znaczenie też ma wyraźne i sugestywne oznakowanie pojazdu napisem "Przewóz osób", co w sposób jednoznaczny – zdaniem skarżącej, przy braku napisu "taxi", taksometru i lampy na dachu (elementów zakazanych zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 5 u.t.d.), wskazuje na przewoźnika innego niż taksówka. Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdzie organ wyjaśnił, iż we wskazanej w decyzji podstawie prawnej, tj. w art. 18 ust. 5 pkt 2 ustawy, nie chodzi o dosłowne utożsamianie nazwy z firmą, pod którą przedsiębiorca figuruje we właściwym rejestrze lub ewidencji, a zakaz umieszczania numeru telefonu nic oznacza, że numer ten musi być zarejestrowany na kontrolowanego przedsiębiorcę, strona podniosła, iż twierdzenia nie zostały w żaden sposób powiązane z ustaleniami faktycznymi. Nie przeprowadzono bowiem dowodu na okoliczność, że umieszczone na pojeździe oznaczenia nie są numerem telefonu, a w szczególności nie są numerem telefonu, pod którym przyjmowane są zlecenia na przewóz osób wykonywany przez skarżącą. Ponadto podkreślono, że organ uzasadniając zaskarżoną decyzję winien wyjaśnić okoliczności faktyczne wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie oraz ich wpływ na treść jej rozstrzygnięcia tj. znaczenie ustalonych w toku postępowania faktów według normy prawnej znajdującej zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Organ nie wskazał w treści uzasadnienia decyzji, z jakich okoliczności faktycznych wywodził twierdzenie, że strona umieściła na pojeździe swoją nazwę i numer telefonu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna. Na wstępie należy zauważyć, że w dacie kontroli ([...] marca 201 2r.) obowiązywał jeszcze przepis art. 18 ust. 5 lit. b) w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 7 kwietnia 2011 r. - Przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy. Zmiana tego przepisu na powołany w obu decyzjach nastąpiła na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 2012 (Dz. U. poz. 661) zmieniającym ustawę o transporcie drogowym z dniem 29 czerwca 2012 r., a więc po kontroli (kontrola miała miejsce w dniu [...] marca 2012 r.). Ma to o tyle istotne znaczenie, gdyż nowelizacja (obecnie obowiązujący art. 18 ust. 5 pkt 2) dodając zdania "...lub innych oznaczeń mających na celu identyfikację przedsiębiorcy..." znacząco rozszerza poprzedni zakaz zadekretowany w uprzednim art. 18 ust. 5 lit b), który wyłącznie obowiązywał skarżącą w dacie kontroli. Przepis art. 18 ust. 5 lit b), obowiązujący przed wprowadzeniem noweli, ograniczał zakaz umieszczanych oznaczeń na pojeździe do "nazwy, adresu i telefonu przedsiębiorcy", nie zakazując "innych oznaczeń". W związku z tym istotną kwestią w tym zakresie jest to, że organ administracji w żaden sposób nie ustalił, czy w sprawie można było zarzucić skarżącej naruszenie przepisu w dawnym brzmieniu art. 18 ust. 5 lit. b), nie ustalając także, w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia przepisu wprowadzonego nowelą – art. 18 ust. 5 pkt 2 u.t.d., którego w dacie kontroli nie było. Należy podkreślić, iż każdy podmiot wykonujący działalność przewozu osób obowiązany jest do przestrzegania wyłącznie przepisów, które go obowiązują w dacie przeprowadzania kontroli. Jeżeli zatem konkretne obowiązki zostają rozszerzone na skutek zmiany ustawy powstałej po kontroli, to nie można przewoźnikowi zarzucić ich naruszenia wymagając, by stosował się do przepisów nieobowiązujących w dacie kontroli, gdyż w tym momencie mógł naruszyć jedynie zakaz obowiązujący. Skarżąca przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji i w odwołaniu domagała się przeprowadzenia dowodu (wykonania telefonu na numer znajdujący się na pojeździe) na stwierdzeni, czy napisy na pojeździe w jakikolwiek sposób identyfikują J. G lub innego przedsiębiorcę. Dowodu tego organ nie przeprowadził w żadnym stadium postępowania, co naruszyło przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odwołując się natomiast w uzasadnieniu decyzji wydanej w drugiej instancji do protokołów z innych kontroli organ nie mógł w ten sposób, w ocenie składu orzekającego Sądu, konwalidować naruszenia wymienionych przepisów, tym bardziej, że przedłożone protokoły kontroli odnoszą się do innych kontroli, innych pojazdów i innych kierowców. Co natomiast wymaga podkreślenia, obie decyzje nakładają na skarżącą karę wyłącznie za wskazane naruszenie. Tymczasem organ administracji publicznej, także za naruszenie wymienionych przepisów postępowania, nie odniósł się do wartości i celowości poczynionych ustaleń dotyczący przepisu art. 3 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 48, poz. 247), przepisów art. 18 ust. 4a i ust. 4b ustawy o transporcie drogowym oraz do informacji Starostwa Powiatowego w P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. Ponieważ skargę oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd stwierdzając w pierwszej kolejności naruszenie przepisów postępowania, nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji publicznej dokona powtórnie ustaleń materialnoprawnych mając na względzie wskazane uwagi. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.