VI SA/Wa 745/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Asesor WSA Dorota Brzozowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA, organ) decyzją z dnia [...] grudnia 2024 r., znak [...] po rozpoznaniu wniosku K. S. (dalej: Skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2024 r., odmawiającej wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi dojazdowej, usytuowanej w liniach rozgraniczających drogi krajowej nr [...] klasy GP do nieruchomości składającej się z działki o nr ew. [...] (obręb [...]) położonej w miejscowości [...] (gm. [...]). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z 14 listopada 2023 r. Skarżąca zwróciła się do organu o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...] obręb [...], w miejscowości [...], gmina [...]. We wniosku Skarżąca wskazała, iż nieruchomość ta wykorzystywana jest na cele rolne, po wykonaniu zjazdu sposób wykorzystania nieruchomości nie ulegnie zmianie. Przebudowa zjazdu będzie polegała na wyrównaniu oraz utwardzeniu zjazdu tak, aby możliwy był zjazd ciężkich maszyn z przylegającej drogi serwisowej. Decyzją z [...] marca 2024 r., znak [...], GDDKiA odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi dojazdowej, usytuowanej w liniach rozgraniczających drogi krajowej nr [...] klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego) [...]-[...]-[...] do nieruchomości składającej się z działki o nr ew. [...] (obręb [...]) położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu, Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnosząc o uchylenie decyzji, argumentowała, że jest to decyzja wadliwa albowiem obowiązujące przepisy nie ustanawiają ograniczeń w zakresie budowy zjazdów z dróg dojazdowych (D). Za chybiony uznała argumenty organu dotyczące rozumienia pojęcia "interesu społecznego", czy "interesu Skarbu Państwa". Rozpoznając ponownie wniosek Skarżącej, GDDKiA opisaną powyżej decyzją z [...] grudnia 2024 r., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2024 r. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ wskazał na charakter art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, który wskazuje że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2273/20 (publ. CBOSA), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 marca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 80/21 (publ. CBOSA). Granice uznania administracyjnego, w myśl art. 7 k.p.a. wyznaczane są przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację lub przebudowę zjazdu oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy. Takimi przepisami są m. in. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518, dalej: rozporządzenie). Dalej GDDKiA wyjaśniła, że przepisy zawarte w ww. rozporządzeniu oraz w ustawie o drogach publicznych nie pozostawiają wątpliwości, że decyzja organu w przedmiocie ustanowienia zjazdu musi uwzględniać normy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Luz decyzyjny organu w zakresie zgody na lokalizację zjazdu jest zatem pochodną przepisów w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i oceny faktycznego usytuowania nieruchomości względem której wydawana jest owa decyzja. W przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy. Zatem zdaniem organu naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Gliwicach z 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/GI 1247/20). Ponadto zarządzeniem nr 8 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 17 kwietnia 2024 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, drogi krajowej nr [...] na analizowanym odcinku "[...] - [...] ([...] /[...]/, Węzeł "[...]"), do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Organ objaśnił, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. W analizowanej sprawie w związku z budową drogi krajowej nr [...] została wybudowana nie tylko jezdnia główna zapewniająca ruch tranzytowy jaki odbywa się na tej trasie, ale także, jezdnie dodatkowe. Celem wybudowania tych jezdni było bezpieczne zapewnienie skomunikowania terenów znajdujących się w okolicy pasa drogowego drogi krajowej bez zakłócania płynności ruchu na jezdni głównej drogi krajowej. Jezdnia główna służy do obsługi ruchu tranzytowego, natomiast jezdnia dodatkowa pełni wobec jezdni głównej rolę służebną. Droga dojazdowa w analizowanej sprawie stanowi w rzeczywistości jezdnię dodatkową obok jezdni głównej, oddzieloną od niej pasem dzielącym. Zadaniem zaś jezdni dodatkowej, jako drogi technicznej jest przede wszystkim umożliwienie zarządcy drogi obsługę serwisową urządzeń jezdni głównej, jak np. zieleni przydrożnej, ekranów i siatek chroniących przed wtargnięciem zwierząt. Jak wskazał organ w analizowanej sprawie otoczenie omawianej jezdni dodatkowej stanowią w znacznej mierze tereny niezabudowane - tereny rolne oraz częściowo tereny leśne z nieliczną zabudową jednorodzinną oraz zabudową magazynowo - usługową. Co oznacza, że jednym z zadań jezdni dodatkowej jest przejęcie ruchu lokalnego, w tym sprzętu rolniczego wykorzystywanego do prac na polach przylegających do tej drogi, umożliwienie zjazdu do przyległych do niej nieruchomości, a tym samym zapewnienie odpowiedniej przepustowości trasie głównej. GDDKiA przy tym zaznaczył, że jezdnia dodatkowa obsługująca wyżej wymieniony ruch lokalny powstała po to, by zapewnić odpowiednią przepustowość trasie głównej, a jej parametry techniczne dostosowywane są do aktualnego zagospodarowania nieruchomości przyległych do tej jezdni dodatkowej. Jezdnia dodatkowa położona w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] stanowi w rzeczywistości kolejną (dodatkową) jezdnię w ramach tej drogi, a więc stanowi część drogi krajowej, a nie odrębną, samoistną drogę. Jezdnia ta nie ma klasy drogi zbiorczej (Z) czy dojazdowej (D), gdyż nabycie którejś z tych klas musiałoby się wiązać ze zmianą kategorii tej drogi wraz z jednoczesnym przeniesieniem prawa własności na gminę. Zdaniem organu jezdnia dodatkowa nie jest przeznaczona do obsługi ruchu lokalnego w gminie lub między gminami, gdyż tę rolę pełni sieć dróg lokalnych: gminnych i powiatowych. Omawiana dodatkowa jezdnia jako cześć pasa drogowego ww. drogi krajowej pozostaje w zarządzie GDDKiA. Jezdnia dodatkowa na analizowanym odcinku w km od 341+000 do 341+200 posiada szerokość od 4,50 m do 4,80 m z poboczem gruntowym porośniętym roślinnością i nawierzchnią bitumiczną, przewidzianą dla kategorii ruchu KR1. Organ dalej zauważył, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w tym m.in. mapy zasadniczej w skali 1:1000, zdjęć ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl mających charakter poglądowy w przedmiotowej sprawie, jak również z wydruku z serwisu "GeoServer - BRDv2" prowadzonej przez organ wynika, że działka ew. nr [...] obręb [...] jest wąską działką, jej długość wynosi około 990 m, natomiast szerokość wynosi około 25 m. Działki znajdujące się po obu dłuższych stronach przedmiotowej nieruchomości posiadają podobne wymiary. Działka ew. nr [...] obręb [...] jedną, krótszą stroną od strony południowej przylega bezpośrednio do jezdni drogi dojazdowej znajdującej się w liniach rozgraniczających drogi krajowej nr [...] i nie posiada urządzonego zjazdu, natomiast od strony północnej działka ta również krótszą stroną przylega do drogi powiatowej nr [...] (ul. [...]). Należy wskazać, że przedmiotowa działka stanowi grunty rolne i jak wynika z wniosku strony z 14 listopada 2023 r. ta funkcja ma zostać zachowana. Pojazdy rolnicze to często pojazdy o dużych gabarytach, dlatego z uwagi na szerokość drogi wymijanie ich byłoby utrudnione, a także zmniejszałoby płynność ruchu, co mogłoby prowadzić do niebezpiecznych zdarzeń drogowych. W ocenie organu, analizowana działka ma możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej bez konieczności lokalizacji zjazdu z dodatkowej jezdni drogi krajowej nr [...], tj. za pośrednictwem zjazdu z bezpośrednio przyległej do niej drogi powiatowej nr [...] (ul. [...]) graniczącej z tą nieruchomością stanowiąca działkę ew. nr [...] (obręb [...]) od strony północnej. Organ przypomniał o piśmie z 19 listopada 2024 r., w którym Skarżąca zawarła informację cyt.: "planuję wzniesienie budynku mieszkalnego i budynku dla prowadzenia działalności gospodarczej w południowej części działki i w tym celu niezbędny jest dojazd do mojej działki z drogi dojazdowej do [...]". GDDKiA wyjaśnił, że w doktrynie prawa administracyjnego od lat funkcjonuje pogląd, że strona może modyfikować swoje żądanie do chwili wydania decyzji przez organ I instancji. Uzupełnienie tego w toku postępowania odwoławczego jest niedopuszczalne, gdyż prowadziłoby do zmiany przedmiotowej sprawy, czyli do nowej sprawy, a zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy ani też rozszerzać zakresu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny, w przeciwnym bowiem razie naruszyłby zasadę dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wynikającą z art. 15 k.p.a., której sankcją jest stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2003 r., sygn. akt II SA 4134/01 - niepubl.). Odnosząc się do treści pisma strony z 19 listopada 2024 r., organ przybliżył, że przedmiotowa działka ew. nr [...] obręb [...] położona w miejscowości [...] (gm. [...]), przylega do jezdni dodatkowej znajdującej się w liniach rozgraniczających drogi krajowej nr [...], która będzie objęta inwestycją drogową tj. przebudową [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...] - [...]. Działka ew. nr [...] obręb [...] znajduje się w zakresie ww. inwestycji, o czym świadczy decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] listopada 2017 r., znak [...], ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: Północny wylot z [...] drogi ekspresowej [...] w kierunku [...] na odcinku [...] - [...] w [...], Etap - I - rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] - [...] do parametrów drogi ekspresowej według wariantu II.1 ze schematycznym układem węzła "[...]" według wariantu IIB i jednocześnie z warunkami określonymi w tej decyzji. Skargę na powyższą decyzję GDDKiA wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie: 1. art. 138 § 1 pk. 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 54 ust. 1, ust. 4 pkt. 1, § 55 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji GDDKiA z [...] marca 2024 r. odmawiającej zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi dojazdowej do drogi krajowej nr [...] mającego umożliwić obsługę komunikacyjną działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], będącą własnością Skarżącej, w jej południowej części, w związku z planowaną zabudową tej części działki dla celów działalności gospodarczej z zachowaniem rolnego charakteru działki, mimo spełnienia przez wniosek Skarżącej wymogów prawa i zaistnienia podstaw faktycznych i prawnych do udzielenia tego zezwolenia; 2. art. 29 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 54 ust. 1, ust. 4 pkt 1, § 55 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia poprzez całkowicie dowolne, pozbawione oparcia w przepisach prawa ustalenie (wskutek błędnego utożsamienia), iż zjazd zwykły z drogi dojazdowej do drogi krajowej nr [...] mający umożliwić obsługę komunikacyjną działki Skarżącej, jest zjazdem z drogi krajowej nr [...] (drogi klasy GP), do którego należy stosować wymogi dotyczące zjazdu z drogi krajowej nr [...] (uzasadnienie zaskarżanej decyzji str. 6); 3. art 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 11, § 54 ust. 1, ust. 4 pkt 1, § 55 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia poprzez całkowicie dowolne, pozbawione oparcia w przepisach w/w ustawy oraz rozporządzenia ustalenie, iż droga dojazdowa do drogi krajowej nr [...], z której zjazd ma umożliwić obsługę komunikacyjną działki Skarżącej (którą jako "drogę dojazdową" zakwalifikował organ w toku postępowania pierwszoinstancyjnego oraz w decyzji pierwszoinstancyjnej) nie jest dojazdową (D) ale jest "częścią pasa drogowego krajowej nr [...]", która jako taka, nie mieści się w żadnej z klas dróg wskazanych w § 11 rozporządzenia (uzasadnienie zaskarżanej decyzji str. 5); 4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 11, § 54 ust. 1, ust. 4 pkt 1, § 55 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia poprzez sprzeczne wewnętrznie i sprzeczne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie, iż droga dojazdowa do drogi krajowej nr [...], której celem jest "bezpieczne zapewnienie skomunikowania terenów znajdujących się w okolicy pasa drogowego drogi krajowej bez zakłócania płynności ruchu na jezdni głównej drogi krajowej" (a więc która pełni funkcję komunikacyjną dla terenów znajdujących się w okolicy pasa drogowego drogi krajowej - w tym dla działki Skarżącej), jednocześnie według organu administracji "nie jest przeznaczona do obsługi ruchu lokalnego w gminie lub między gminami, gdyż tę rolę pełni sieć dróg lokalnych: gminnych i powiatowych" (uzasadnienie zaskarżanej decyzji str. 5); 5. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o drogach oraz § 54 ust. 1, ust. 4 pkt 1, § 55 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 rozporządzenia poprzez całkowicie dowolne, sprzeczne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie, iż lokalizacja zjazdu zwykłego z drogi dojazdowej do drogi krajowej nr [...] mającego umożliwić obsługę komunikacyjną działki będącej własnością Skarżącej byłaby "źródłem zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz spowodowałaby dodatkowe ograniczenie w płynności ruchu na drodze" (uzasadnienie zaskarżanej decyzji str. 7); 6. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA poprzez całkowicie dowolną, sprzeczną ze stanem faktycznym kwalifikacje interesu Skarżącej jako polegającego "na wygodzie dodatkowej obsługi jej nieruchomości" i równie dowolną, pozbawioną oparcia w stanie faktycznym i sprzeczną z nim kwalifikację interesu organu, jako "interesu społecznego zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego" (uzasadnienie zaskarżanej decyzji str. 7); 7. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie, sprzecznie ze stanem faktycznym, iż Skarżąca: a) będzie używać wykorzystując swą działkę dla celów rolniczych "pojazdów rolniczych o dużych gabarytach" wskutek czego "z uwagi na szerokość drogi wymijanie ich byłoby utrudnione, a także zmniejszałoby płynność ruchu, co mogłoby prowadzić do niebezpiecznych zdarzeń drogowych" (uzasadnienie zaskarżanej decyzji str. 6); b) planując "wzniesienie budynku mieszkalnego i budynku dla prowadzenia działalności gospodarczej w południowej części działki i w tym celu niezbędny jest dojazd do mojej działki z drogi dojazdowej do [...]" dokonała niedopuszczalnej modyfikacji swego wniosku, poprzez zaplanowanie zmiany charakteru działki na nierolniczy (uzasadnienie zaskarżanej decyzji str. 7/8); 8. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie z naruszeniem interesu społecznego i interesu Skarżącej, iż Skarżąca winna dla uzyskania możliwości wykorzystania południowej części działki dla planowanego wzniesienia siedliska i zabudowy zagrodowej korzystać "ze zjazdu z bezpośrednio przyległej do działki drogi powiatowej nr [...] (ul. [...]) graniczącej z tą nieruchomością" (uzasadnienie zaskarżanej decyzji str. 6/7), co oznacza w myśl stanowiska organu administracji, iż Skarżąca musi przeznaczyć część swej działki na całej długości (990 m) na drogę dojazdową do południowej części działki, wskutek czego (przyjmując 3,00 m szerokości drogi) rolna powierzchnia działki ulegnie zmniejszeniu o prawie 3 000 m2 (dokładnie o 2 970 m2), z ewidentnym naruszeniem interesu społecznego i interesu Skarżącej; 9. art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez nieujawnienie w decyzji rzeczywistych powodów wydania decyzji odmawiającej zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi dojazdowej do drogi krajowej nr [...] mającego umożliwić obsługę komunikacyjną południowej części (długiej, bo mającej 990 m) działki Skarżącej, które organ wskazał w swym piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. ([...]), co powoduje, iż decyzja jest w sposób rażący wadliwa; 10. art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 73 § 1 i § 1a k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez powiadomienia Skarżącej o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym przez organ administracji po dniu 24 lipca 2024 r. materiałem w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w sytuacji, gdy po złożeniu na piśmie stanowiska Skarżącej zgodnie z zawiadomieniem przez organ z dnia 19.VI.2024 r., co do zgromadzonego materiału dowodowego (w którym Skarżąca wskazała na istotne braki zgromadzonego materiału i konieczność jego uzupełnienia). Organ administracji prowadził jeszcze do dn. 11.12.2024 r. postępowanie w celu "dokonania dodatkowych ustaleń i uzupełnienia zgromadzonej dokumentacji", o czym zawiadomił Skarżącą "Zawiadomieniem" z dn. 06.09.2024 r. ([...]). W oparciu o tak sformułowane zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji jej poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie z 30 listopada 2025 r. Skarżąca wniosła na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych zdjęć wykonanych przez Skarżącą w dniu 30 listopada 2025 r. przedstawiających miejsce planowanego przez nią zjazdu zwykłego z drogi dojazdowej do drogi krajowej nr [...] na działkę Skarżącej [...] oraz istniejące zjazdy zwykłe z drogi dojazdowej do drogi krajowej nr [...] na działki sąsiednie wykorzystywane w celach gospodarczych, w celu wykazania nieprawdziwych i nietrafnych stwierdzeń organu wydającego zaskarżoną decyzję z szeroką argumentacją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] grudnia 2024 r., mocą której organ nie udzielił Skarżącej zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi dojazdowej, usytuowanej w liniach rozgraniczających drogi krajowej nr [...] klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego) do nieruchomości składającej się z działki o nr ew. [...] (obręb [...]) położonej w miejscowości [...] (gm. [...]). Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ust. 1 i ust. ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ww. ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (zastrzeżenie określone w ust. 2 dotyczy budowy i przebudowy zjazdu w sytuacji budowy lub przebudowy drogi, a zatem nie odnosi się do okoliczności faktycznych tej sprawy). Z kolei art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, stanowi, że ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Warunki techniczne dla dróg publicznych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowalnych dotyczących dróg publicznych. Nie budzi wątpliwości, że art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Należy podkreślić, że możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów państwowych i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. W realiach niniejszej sprawy luz decyzyjny organu w zakresie zgody na budowę zjazdu jest w istocie zdeterminowany ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu. Dla porządku warto przypomnieć, iż zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, pojęcie zjazdu oznacza część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W § 54 ust. 4 rozporządzenia wyróżniono zjazdy: techniczny, awaryjny oraz zwykły, którego dotyczy niniejsza sprawa i który zgodnie z § 54 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia projektuje się jako przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch. Zgodnie zaś z § 55 ust. 1 rozporządzenia, zjazdu zwykłego nie projektuje się z: 1) jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach; 2) jezdni łącznicy lub jezdni zbierająco-rozprowadzającej, z wyjątkiem jezdni zbierająco-rozprowadzającej w trudnych warunkach. Ponadto stosownie do § 55 ust. 2 rozporządzenia, zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Przepisy rozporządzenia oraz ustawy o drogach publicznych nie pozostawiają wątpliwości, że decyzja organu w przedmiocie ustanowienia zjazdu musi uwzględniać normy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Luz decyzyjny organu w zakresie zgody na lokalizację zjazdu jest zatem pochodną przepisów w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i oceny faktycznego usytuowania nieruchomości względem której wydawana jest owa decyzja. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjęto, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy. Zatem naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (por. wyrok NSA z 11 września 2020 r., sygn. I OSK 232/20). W realiach niniejszej sprawy, prawidłowo, w ocenie Sądu, organ, uznał, że postulowanej przez Skarżącą lokalizacji zjazdu zwykłego, stoi na przeszkodzie konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, przy jednoczesnym zapewnieniu dostępu przedmiotowej działki do drogi publicznej. Przede wszystkim celnie organ zwrócił uwagę na okoliczność, że Skarżąca ubiega się o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi dojazdowej, usytuowanej w liniach rozgraniczających drogi krajowej nr [...] klasy GP. Zgodnie z definicją z § 4 pkt 5 rozporządzenia, jezdnia dodatkowa - jezdnię niebędącą jezdnią główną ani jezdnią zbierając-rozprowadzającą, przy czym, w myśl § 15 ust. 7 wspomnianego rozporządzenia, na drodze klasy A, S, GP, G lub Z dopuszcza się zaprojektowanie jezdni dodatkowej, spełniającej warunki określone dla jezdni drogi klasy D, L lub Z. Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że w pasie drogowym mogą być zlokalizowane zarówno jezdnia główna jak i jezdnia dodatkowa tzw. serwisowa (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3600/18). Innymi słowy, droga serwisowa leży w pasie drogowym drogi krajowej, stanowiąc kolejną (dodatkową) jezdnię w ramach tej drogi. Wbrew zatem argumentacji skargi nie można uznawać drogi serwisowej za drogę samoistną, drogę niższej klasy, jak to wskazuje Skarżąca z § 11 pkt 7 rozporządzenia D - dojazdowa (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3565/19). Tak jak zauważył organ omawiana dodatkowa jezdnia jako cześć pasa drogowego ww. drogi krajowej pozostaje w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Jezdnia dodatkowa na analizowanym odcinku w km od 341+000 do 341+200 posiada szerokość od 4,50 m do 4,80 m z poboczem gruntowym porośniętym roślinnością i nawierzchnią bitumiczną, przewidzianą dla kategorii ruchu KR1. Organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż pojazdy rolnicze to często pojazdy o dużych gabarytach, dlatego z uwagi na szerokość drogi wymijanie ich byłoby utrudnione, a także zmniejszałoby płynność ruchu, co mogłoby prowadzić do niebezpiecznych zdarzeń drogowych. Podkreślenia wymaga, że z uwagi na jej funkcję, droga dojazdowa nie miała bowiem przenosić ani dużego ani ciężkiego ruchu pojazdów, dlatego została wybudowana jako droga od 4,5 m do 4,80 m i niskich parametrach tj. KR1. Mając na uwadze powyższe oraz wniosek Skarżącej z dnia 14 listopada 2023 r., w którym wskazała na wykorzystanie nieruchomości na cele rolne, jak również wykonanie tak zjazdu, aby możliwy był zjazd ciężkich maszyn, bezpośrednia bliskość z już istniejącym zjazdem, zaprezentowana argumentacja organu jest spójna i logiczna. Zjazd z drogi powinien bowiem być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony. Oczywistym jest, że istnienie obok siebie kilku zjazdów odrębnych zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym bierze się bowiem m.in. z ilości punktów kolizyjnych tworzonych poprzez budowę kolejnych zjazdów. Argumenty powołane w uzasadnieniu skargi, dotyczące lokalizacji innych zjazdów z sąsiednich działek nie zasługują na uwzględnienie, gdyż pozostają bez wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia dotyczącego indywidualnej sprawy będącej przedmiotem kontroli Sądu. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z dwoma rozbieżnymi interesami: interesem Skarżącej chcącej w pełni wykorzystać swoje (konstytucyjnie chronione) prawo własności do działki ew. nr [...] obręb [...], gm. [...] poprzez uzyskanie decyzji na lokalizacje zjazdu zwykłego z drogi dojazdowej, usytuowanej w liniach rozgraniczających drogi krajowej nr [...] klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego) oraz interesem społecznym, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i związane z nim ochrona życia i zdrowia ludzkiego, które stanowią również wartości konstytucyjne. Koszty funkcjonowania w społeczeństwie, oznaczają ograniczenie wykonywania prawa własności przez stronę, która nie uzyskała decyzji na lokalizację zjazdu, ale należy wskazać, że prawo własności nie zostało określone jako prawo absolutne. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, przy zachowaniu zasady proporcjonalności, prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń wynikających z różnych przepisów prawa, w tym także niewątpliwie z przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz przepisów rozporządzenia, o ile ograniczenia te nie wpływają na istotę prawa własności. Istota prawa własności do rzeczonej działki nie jest ograniczona, gdyż organ wskazał na istniejący sposób obsługi komunikacyjnej ww. nieruchomości. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu, zgodnie natomiast z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, zarówno przez organ pierwszej instancji jak i drugiej instancji, natomiast przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji (v. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10.wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, s. 79-82). Z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że Skarżąca we wniosku z dnia 14 listopada 2023 r. wskazała, iż po wykonaniu zjazdu sposób wykorzystania nieruchomości nie ulegnie zmianie, czyli wykorzystywanie na cele rolne. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 18 marca 2024 r. rozstrzygniętej decyzją organu z [...] marca 2024 r. wskazała, iż wnioskowana nieruchomość to pole uprawne z reguły zasiane zbożem. W piśmie z dnia 19 listopada 2024 r. Skarżąca podała, iż planuje wzniesienie budynku mieszkalnego i budynku dla prowadzenia działalności gospodarczej w południowej części działki [...]. Zmiana żądania w toku postępowania odwoławczego jest niedopuszczalna, ponieważ prowadziłaby do zmiany przedmiotu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Rozpoznanie sprawy zawsze należy do organu pierwszej instancji, natomiast organ drugiej instancji ponownie rozpoznając sprawę, może jedynie, w określonym zakresie, na podstawie art. 136 k.p.a., przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Gdyby organ drugiej instancji rozpoznał sprawę w innym zakresie niż uczynił to organ pierwszej instancji – naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji, a zatem wniosek ten nie może być traktowany jako wniosek o rozpoznanie sprawy w nowym kształcie. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą określony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym, czy o ponowne rozpatrzenie sprawy może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Końcowo Sąd zgodził się z rozstrzygnięciem organu wydanym w niniejszej sprawie i podaną w nim argumentację. W ocenie Sądu, wskazane w decyzji okoliczności eliminują możliwość wydania decyzji pozytywnej, zarówno ze względu na możliwość skomunikowania terenu za pomocą drogi niższej klasy, jak również ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W świetle powyższego należy stwierdzić, że organ odmawiając udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi dojazdowej, usytuowanej w liniach rozgraniczających drogi krajowej nr [...] klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego) do nieruchomości składającej się z działki o nr ew. [...] (obręb [...]) położonej w miejscowości [...] (gm. [...]), na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, szczegółowo wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, zwłaszcza bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Sąd stwierdza, że GDDKiA oparł się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, dokonał jego merytorycznej oceny z uwzględnieniem ogólnych zasad proceduralnych określonych art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a podjęte w tym zakresie rozstrzygniecie zostało uzasadnione w sposób wymagany przez normę prawa określoną w art. 107 § 3 K.p.a. W konsekwencji należy uznać, że wydana w zgodzie z przepisami postępowania oraz przepisami prawa materialnego, zaskarżona decyzja nie narusza art. 6 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia przez organ wynikającej z art. 8 k.p.a., zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organ bowiem w sposób wyczerpujący wyjaśnił podstawy prawne oraz faktyczne podjętego rozstrzygnięcia i prawidłowo na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję I instancji. Należy podkreślić, iż zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego jest obowiązkiem zarządcy, co oznacza, że powinien podejmować w tej kwestii działania prewencyjne. Do takich działań należy zaliczyć odmowę udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Organ nie może bowiem wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Planowane zamierzenia inwestycyjne strony związane z nieruchomością nie mogą stać nad bezpieczeństwem ogólnym. Co istotne nieruchomość Skarżącej ma możliwość skomunikowania terenu za pomocą drogi niższej klasy (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 2230/21). W aktach administracyjnych znajduję się zawiadomienie organu z 7 listopada 2024 r. o niezałatwieniu sprawy i wyznaczeniu nowego terminu do 12 grudnia 2024 r., doręczone w dniu 25 listopada 2024 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. To do strony, stawiającej wskazany zarzut, należy wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zatem to strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej czy postanowienia, poddanych kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2024 r., sygn. kat III SA/Łd 313/24). W realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 i 1a k.p.a. nie zasługuje więc na uwzględnienie. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. oddalił wniosek dowodowy zawarty w piśmie z dnia 30 listopada 2025 r. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze zdjęć, gdyż nie miał on wpływu na wyjaśnienie istotnych wątpliwości Sądu. W związku z powyższym Sąd uznał za niezasadne podniesione w skardze zarzuty natury procesowej i materialnoprawnej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji.