VI SA/Wa 746/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Zdrowia z [...] listopada 2015 r., Nr [.] Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2016 r., nr [...] Minister Zdrowia (dalej organ), po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez F. z siedzibą w L. (dawniej [...]) (dalej skarżąca, fundacja) na postanowienie z [...] listopada 2015 r., nr [...] odmawiające dopuszczenia fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku [...], utrzymał w mocy ww. postanowienie. W dniu 5 maja 2014 r. fundacja zwróciła się do organu z wnioskiem o dopuszczenie na prawach strony do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leku [...]. Wniosek uzasadniła celami statutowymi Fundacji. W uzasadnieniu wniosku przywołała tezę zawartą w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2005 r., II OPS 4/05. Pismem z 26 października 2015 r., organ wezwał fundacje do uzupełnienia braków formalnych wniosku, poprzez przedłożenie statutu fundacji, odpisu z rejestru stowarzyszeń oraz prawidłowo poświadczonego pełnomocnictwa upoważniającego do działania w imieniu fundacji w postępowaniu administracyjnym. Pismem z 4 listopada 2015 r. fundacja uzupełniła wniosek zgodnie z treścią wezwania. Postanowieniem z [...] listopada 2015 r. Minister Zdrowia odmówił dopuszczenia fundacji na prawach strony do udziału w postępowaniu o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ podnosi, iż organizacyjno-prawny charakter fundacji wskazuje, że jest to wyodrębniona prawnie masa majątkowa, a nie organizacja społeczna. Odwołując się do treści art. 5 § 2 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) wskazuje, iż organizacjami społecznymi są te organizacje obywatelskie, które mają charakter korporacyjny. W myśl art. 31 k.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym mogą być dopuszczone te organizacje obywatelskie, które są organizacjami społecznymi. Fundacje zgodnie z ustawą z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U . z 1991 r. Nr 46, poz. 203) należą do organów obywatelskich, których podstawą działania jest majątek przeznaczony na określone cele. W ujęciu tej ustawy fundacja nie jest korporacją i mimo że celem działania fundacji jest realizacja celów społecznie lub gospodarczo użytecznych, nie są organizacjami społecznymi w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłe w dniu 21 grudnia 2001 r., II SA 786/00 i 6 maja 1998 r., IV SA 898/96. Pismem z 23 listopada 2015 r. fundacja wniosła zażalenie na ww. postanowienie zarzucając organowi: 1. naruszenia przepisów procesowych tj. art. 31 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. i art. 12 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że fundacja nie jest organizacją społeczną i nie może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że fundacja jako organizacja społeczna może na podstawie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. zostać dopuszczona do postępowania administracyjnego na prawach strony; 2. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wyrażający się w niezebraniu przez organ materiału dowodowego pozwalającego na wyjaśnienie sprawy, brak rozpoznania czy cele statutowe fundacji uzasadniają wzięcie przez nią udziału w postępowaniu o objęcie refundacją leku [...] oraz czy przemawia za tym interes społeczny, oraz brak wyczerpującego uzasadnienia, które nie zawiera dokładnego wyjaśnienia zastosowanych przepisów prawnych przez organ, w szczególności art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. Fundacja wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz orzeczenie o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku [...]. Działając w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a., pismem z 23 grudnia 2015 r. organ zawiadomił fundację o konieczności wydłużenia czasu rozpatrywania wniosku. Postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. organ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z [...] listopada 2015 r. Odnosząc się do przywołanej w treści zażalenia uchwały z 12 grudnia 2005 r., sygn. akt II OPS 4/05 wskazał, że zgodnie za stanowiskiem NSA fundacja może na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 25 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) jako organizacja społeczna, zgłosić jedynie udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby. Powyższa teza, nie obliguje natomiast organów administracji, jak również sądów administracyjnych do uznania, na gruncie postępowania administracyjnego - fundacji jako tożsamej z organizacją społeczną, której na mocy art. 31 § 1 k.p.a. przysługuje uprawnienie do wystąpienia z żądaniem: wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W ocenie organu, przedmiotowa uchwała NSA jest kontrowersyjna, co potwierdza m.in. okoliczność, iż przy jej podejmowaniu sędziowie nie byli jednomyślni, dwóch sędziów zgłosiło zdania odrębne. W uzasadnieniu zdania odrębnego wskazali, na niemożność wywodzenia z treści art. 12 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, rozszerzającej wykładni pojęcia - organizacja społeczna. Odnosząc się do zarzutu braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez brak rozpoznania, czy cele statutowe fundacji uzasadniają wzięcie przez nią udziału w postępowaniu o objęcie refundację leku [...] oraz czy przemawia za tym interes społeczny, organ wskazuje, że w jego ocenie, nie jest możliwe uznanie fundacji jako podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z tym odnoszenie się do celów statutowych fundacji, jak i przemawiającego za jej dopuszczenie interesu społecznego, jak również przeprowadzenie dowodu z pism wskazanych w zażaleniu, pozostaje bez związku z prowadzonym postępowaniem i jako takie nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. W skardze na powyższe postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła organowi: naruszenie przepisów art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. i art. 12 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że fundacja jako organizacja społeczna nie może występować z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym i zostać do niego dopuszczona, gdy jej żądanie jest uzasadnione, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że fundacja jako organizacja społeczna może na podstawie art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. zostać dopuszczona do postępowania administracyjnego; naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 3 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozpoznanie istoty sprawy, wyrażający się w niezebraniu przez organ materiału dowodowego, uznaniu, że wnioskodawca nie przejawił żadnej inicjatywy dowodowej, pomimo zaoferowania szeregu dowodów z dokumentów, przerzucaniu ciężaru dowodowego na stronę wbrew treści art. 77 § 1 k.p.a., nierozpoznanie, czy cele statutowe fundacji uzasadniają wzięcie przez nią udziału w postępowania o objęcie refundacją leku [...] oraz czy przemawia za tym interes społeczny oraz brak wyczerpującego uzasadnienia, które nie zawiera dokładnego wyjaśnienia zastosowanych przepisów prawnych przez organ, w szczególności art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a.; naruszenie art. 2, art. 12, art. 20 oraz art. 32 ust. 1 i 58 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na pominięciu naczelnych zasad ustrojowych, w szczególności nieuwzględnieniu przez organ zasady społeczeństwa obywatelskiego, wyrażającą się w udziale obywateli w funkcjonowaniu państwa poprzez tworzenie różnego rodzaju organizacji i struktur, wolności zrzeszania się które umożliwiają obywatelom realizację ich interesów oraz wyrażanie opinii oraz zasad solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych dla oceny dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., iż w postanowieniu wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odniósł się do powołanej przez fundację, zarówno we wniosku z 5 maja 2014 r., jak i w zażaleniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 grudnia 2005 r., II OSP 4/05, uznając, że przedstawione w jej treści stanowisko NSA odnosi się jedynie do przyjęcia, że fundacja jako organizacja społeczna może żądać dopuszczenia do postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 25 § 4 p.p.s.a., a nie postępowania administracyjnego. Fundacja podniosła, iż w jej ocenie, stanowisko organu w nieuzasadniony sposób różnicuje pozycję fundacji, na gruncie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz administracyjnego w zakresie uznania jej za organizację społeczną. Nadmieniła, iż pojęcie "organizacja społeczna" posiada swoją definicję legalną w Kodeksie postępowania administracyjnego – to jest art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. – rozumie się przez to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Podnosi, iż spełnia wszystkie przesłanki stanowiące o zaliczeniu danego podmiotu do organizacji społecznych, co potwierdza przedłożony do akt sprawy statut fundacji, który powinien zostać oceniony przez organ. Zdaniem skarżącej, organ naruszył przepisy postępowania bowiem nie rozpoznał istoty sprawy i nie uzasadnił zajętego stanowiska, w szczególności w zakresie spełnienia przez fundację przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a., czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie przeprowadził również postępowania dowodowego ograniczając się jedynie do rozważań dotyczących kwestii zaliczenia fundacji do organizacji społecznych. Fundacja natomiast przedstawiła szereg dowodów na poparcie twierdzenia o spełnieniu przez nią przesłanki zaliczenia jej do organizacji społecznej oraz przemawiania za dopuszczeniem do postępowania celów statutowych i interesu społecznego (art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skarżąca podniosła, iż do celów statutowych fundacji należy m.in. wszechstronna pomoc osobom w trudnej sytuacji życiowej, w szczególności – pomoc na rzecz chorych oraz ich rodzin oraz przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu osób w trudnej sytuacji życiowej, w szczególności chorych na chorobę [...]. Cele Fundacji realizowane są m.in. poprzez ochronę i promocję, działalność na rzecz osób niepełnosprawnych oraz, co szczególnie istotne w niniejszej sprawie, współdziałanie z organami państwowymi. Fundacja w wykonaniu swoich celów statutowych podejmuje szereg działań na rzecz poprawy sytuacji osób chorych na chorobę [..., a w szczególności dostępu do skutecznego leczenia zgodnie go z aktualną wiedzą medyczną. Fundacja od dwóch lat aktywnie zaangażowała się w proces starań o refundację leków i terapii infuzyjnych, które są szansą na funkcjonowanie pacjentów z zaawansowaną chorobą [...]. Fundacja dysponuje wiedzą co do populacji chorych, faktów dotyczących ich egzystencji, potrzeb pacjentów w zmaganiach z chorobą i może dostarczyć informacje w tym zakresie po dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu. Fundacja skupia osoby chore na [...], jest żywotnie zainteresowana rezultatem postępowania o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku [...], do którego chce przystąpić. Udział fundacji w postępowaniu pozwoli na lepsze wyjaśnienie okoliczności sprawy, poprzez możliwość odniesienia się do pism i zapewni ochronę interesu społecznego. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu poddano postanowienie Ministra Zdrowia z [...] stycznia 2016 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie z [...] listopada 2015 r., nr [...] odmawiające F. z siedzibą w L. (dawniej [...]) dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku [...]. Zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i poprzedzającym je postanowieniu organ uznał, że fundacja nie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. i z tego powodu w oparciu o przepis art. 31 § 2 k.p.a. odmówił jej dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 31 § 1 pkt 2 k. p. a. w zw. z 5 § 2 pkt 5 k.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia fundacji do postępowania i błędne uznanie, że fundacja nie posiada statusu organizacji społecznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., co potwierdza, w ocenie skarżącej, pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2005 r. II OPS 4/05. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd, odnosząc się do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 grudnia 2005 r. II OPS 4/05 podkreśla, iż należy zwrócić uwagę na trzy kwestie. Po pierwsze, uchwała ta odnosi się do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym, w sprawie innych osób, organizacji społecznej, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 33 § 2 p.p.s.a.). W związku z tym trzeba podkreślić, że odmiennie jest uregulowana sprawa udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym i dalszy udział takiej organizacji w postępowaniu sądowym, jeżeli organizacja została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym, a inaczej uregulowana jest sprawa udziału organizacji społecznej w postępowaniu sądowym, jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Po drugie, uchwała dotyczy tego, że fundacja może zgłosić udział w postępowaniu sądowym, ponieważ jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 33 § 2 w związku z art. 25 § 4 p.p.s.a. Motywy przedstawione w uzasadnieniu tej uchwały, to argumentacja, na rzecz stanowiska, że pojęcie "organizacja społeczna" obejmuje także fundacje. Po trzecie, uchwała odnosi się do pojęcia "organizacja społeczna" w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że inne jest znaczenia pojęcia "organizacja społeczna" w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przemawia za tym nie tylko związek postępowania administracyjnego z postępowaniem sądowoadministracyjnym. Istotne jest bowiem także to, że to samo pojęcie w ustawach procesowych, takich jak Kodeks postępowania administracyjnego i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie może być interpretowane odmiennie, jeżeli nie wynika to z przepisów ustawy. Oznacza to, że pojęcie "organizacja społeczna" w art. 31 k.p.a. obejmuje także fundację, przy czym warunki dopuszczenia fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym są takie jak dla organizacji społecznej (jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny). W związku z powyższym, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie można lekceważyć treść powołanej uchwały NSA w zakresie w jakim uznaje ona fundację za organizację społeczną. Jednocześnie Sąd pragnie podkreślić, iż stanowisko zajęte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA jest dla sądów administracyjnych wiążące. Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Wyjaśnienia wymaga, iż wykładnia dokonywana w uchwałach NSA ma charakter indywidualnie wiążący, gdy dotyczy to podjętych w następstwie wniesienia tzw. konkretnych pytań prawnych. Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale NSA, ma obowiązek przedstawić zagadnienie prawne odpowiedniemu składowi NSA. Do czasu zmiany stanowiska zawartego w uchwale NSA ma ono charakter wiążący zarówno dla wszystkich wojewódzkich sądów administracyjnych jak i dla NSA. Pośrednio zaprezentowana wykładnia prawa ma charakter wiążący dla organów administracji, których akty administracyjne podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (v. wyrok NSA z dnia 31 maja 2005 r., FSK 2283/04, Lex nr 154590). W związku z powyższym uznać należy, że w świetle uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 grudnia 2005 r. II OPS 4/05 organ błędnie, z naruszeniem art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. uznał, że fundacja jako taka (a priori) – bez badania jej celów statutowych - nie jest organizacją społeczną. W ocenie Sądu obowiązkiem organu była ocena, czy fundacja z przyjętymi przez nią celami statutowymi, wypełnia przesłanki określone w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Takiej oceny zabrakło, co było wynikiem błędnej wykładni art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. i przyjęcia, że fundacja w rozumieniu przepisów ustawy o fundacjach nie jest organizacją społeczną. Ponownie rozpoznając sprawę organ – kierując się normą zawartą w art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Mając powyższe na względzie w ocenie Sądu, przy wydaniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organ naruszył normy prawa materialnego (poprzez błędną wykładnię przepisów art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.