VI SA/Wa 748/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie: Asesor WSA Ewa Marcinkowska Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant: Natalia Charewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2005 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2005r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia 1.uchyla zaskarżoną decyzję z oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego we [...] z dnia [...] lipca 2004r.; 2.stwierdza,że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. 2Sygn. akt VI SA/Wa 748/05 U Z A S A D N I E N I E W niniejszej sprawie ustalono następujący stan faktyczny: w dniu 18 czerwca 2004r. na drodze krajowej nr [...] w rejonie przejścia granicznego miejscowość [...] zatrzymano do kontroli autobus marki [...] o numerze rej. [...] będący własnością kierującego nim T. M. Kontrolowany oświadczył, iż realizuje linię regularną między [...] na podstawie umowy zawartej z przedsiębiorstwem PKS spółka z o. o. z siedzibą w W. Umowa zawarta została w dniu [...] lutego 2004r. na czas określony, tj. 1 miesiąca i co miesiąc umowa stosownym aneksem jest przedłużana. Kontrolowany T. M. nie miał przy sobie wskazanej umowy, okazał natomiast zezwolenie na linię regularną [...] wydane dla PKS W. spółka z o. o. z siedzibą w W. Kontrolowany posiadał ponadto własną licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego. Stwierdzono, iż kasa fiskalna znajdująca się w kontrolowanym pojeździe zarejestrowana jest na przedsiębiorstwo "T". Z dokonanych czynności kontrolnych spisany został protokół, który bez zastrzeżeń podpisał T. M. W związku z przeprowadzoną kontrolą pismem z dnia 23 czerwca 2004r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego we [...] zawiadomił T. M. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, wzywając jednocześnie stronę do złożenia wyjaśnień popartych dowodami. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, doręczone w dniu 1 lipca 2004r., T. M. nadesłał kserokopie zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej oraz kserokopię umowy zawartej z PKS spółką z o. o. z siedzibą w W. z dnia [...] stycznia 2004r. dotyczącą udostępnienia T. M. przez przewoźnika, którym jest PKS spółka z o.o. z siedzibą w W. – obsługi kursów autobusowych na linii [...] i [...] oraz aneksy do tej umowy z dnia [...]. W konsekwencji ustaleń dokonanych w toku powyższej kontroli oraz w oparciu o nadesłane dokumenty, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego we [...] decyzją z dnia [...] lipca 2004r nr [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125 poz. 1371 z póź. zm.) oraz na podstawie lp.1.2.1 załącznika do tej ustawy nałożył na T. M. karę pieniężną w wysokości 6000 zł (sześć tysięcy złotych) za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu organ podniósł, iż zgodnie z interpretacją Biura Prawnego i Orzecznictwa Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego z dnia 9 stycznia 2004r. - art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym w powiązaniu z art. 5 ustawy z dnia z dnia 15 listopada 1984r, prawo przewozowe – możliwe jest sporadyczne zlecenie drugiemu przewoźnikowi realizacji linii regularnej, gdy przewoźnik któremu udzielono zezwolenie nie może wykonywać tego przewozu we własnym zakresie z przyczyn od niego niezależnych. Ponieważ w świetle zgromadzonych dokumentów ustalono, iż T. M. realizuje linię regularną [...] od [...] stycznia 2004r. na podstawie zezwolenia wydanego dla innego przewoźnika stanowi to naruszenie art. 18, art. 19 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 31 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym. Pismem z dnia 31 lipca 2004r. T. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, iż nałożona kara jest bardzo wysoka i obciąża rodzinę odwołującego się. Nie zgodził się z ustaleniami kontroli oraz decyzji organu I instancyjnej. Zezwolenie posiadała spółka PKS, natomiast odwołujący się na podstawie zawartych umów wykonywał kursy na linii regularnej, z uwagi na brak przez PKS spółkę z o. o. własnej załogi. Zwrócił uwagę, iż ustawa jest nieprecyzyjna, a wątpliwości są również po stronie organu skoro interpretacji przepisu dokonywało Biuro Prawne Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Decyzją z dnia [...] marca 2005r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania T. M. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 poz.1071 z póź. zm.) art.4 pkt 7, art. 18, art. 24 ust. 4 pkt 4 , art. 87 ust. 1, art.92 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088), lp. 1.2.7 załącznika do wymienionej ustawy, art. 5 ustawy Prawo przewozowe z dnia 15 listopada 1984r. (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 50, poz. 601) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji co do oceny stanu faktycznego i prawnego. W cenie organu II Instancji stosownie do wspomnianej interpretacji Biura Prawnego Głównego Inspektoratu Drogowego, przepis art. 5 prawa przewozowego wyraźnie przewiduje możliwość powierzenia przez przewoźnika innym przewoźnikom wykonywania przewozu na całej przestrzeni przewozu. Zestawienie go z art. 18 ustawy o transporcie drogowym nakładającym obowiązek posiadania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych, umożliwia wyprowadzenie wniosku o dopuszczalności sporadycznego wykonywania w imieniu przewoźników posiadających zezwolenie przewozów regularnych przez podmioty, które nie posiadają stosownego zezwolenia w sytuacji niezawinionej niemożności wykonywania tych przewozów przez podmioty, które posiadają wymagane prawem zezwolenie. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż T. M. nie wykonywał przewozów na linii regularnej [...] sporadycznie, lecz prawie codziennie, czego zdaniem organu dowodzi załączony do akt sprawy rozkład jazdy. Również z załączonej do akt sprawy umowy zawartej między PKS spółką z o.o. z siedzibą w W. a T. M. wynika, iż przewozy regularne wykonywane były przez dłuższy okres czasu, a mianowicie od [...] stycznia 2004r do [...] czerwca 2004r. W skardze z dnia 15 marca 2005r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. M. wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2005r. Ponownie zwrócił uwagę na trudną sytuację materialną swojej rodziny, a ponadto podkreślił, iż pracę wykonywał doraźnie, natomiast PKS spółka z o.o. z którą zawarł umowę powierzenia przewozów regularnych miała w ten sposób zapewnioną płynność przewozów na wypadek awarii samochodów, nieobecności własnych kierowców itd. Z tego też powodu, mając na uwadze takie nieprzewidziane zdarzenia, spółka zawierała umowy miesięczne. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 23 września 2005r. skarżący T. M. wyjaśnił, iż mimo spisania umowy na cały miesiąc wykonywał tylko kursy zlecone, czasami były to kursy całodniowe, czasami kilka kursów w ciągu dnia, były też dni kiedy skarżący w ogóle nie jeździł na tej linii. Kursy wykonywał w zastępstwie kierowcy PKS spółki z o.o., którego autobus nie był sprawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując wniesioną skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów uznać należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Organ administracji zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasada prawdy obiektywnej realizowana jest przez przepisy normujące postępowanie dowodowe zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a, nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organy prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, organ nie ustalił w sposób bezsporny stanu faktycznego. Organy I i II instancji przyjęły, iż w świetle art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 5 ustawy prawo przewozowe dopuszczalne jest powierzenie przez przewoźnika posiadającego zezwolenie na przewozy regularne - innemu przewoźnikowi, który nie posiada takiego zezwolenia wykonywania tych przewozów na całej przestrzeni przewozu, o ile mają one charakter sporadyczny. W sytuacji natomiast, gdy przewoźnik któremu takie przewozy powierzono, wykonuje je w sposób ciągły powinien mieć stosownie do treści art. 18 ustawy o transporcie drogowym własne zezwolenie. Jednocześnie zdaniem organów administracji o fakcie, iż skarżący T. M. przewozy na trasie [...] wykonywał regularnie świadczą zawarte między skarżącym a PKS spółką z o.o. z siedzibą w W. umowy obejmujące łącznie okres 5 miesięcy oraz załączony do zezwolenia rozkład jazdy. W ocenie sądu powyższe ustalenia organów nie uzasadniają tezy, iż wykowane przez skarżącego T. M. przewozy miały charakter regularny. Z treści zawartej w dniu [...] stycznia 2004r. między skarżącym a PKS spółką z o.o. z siedzibą w W. umowy nie wynika czy powierzenie przez spółkę PKS skarżącemu przewozów na liniach [...] oraz [...] miało polegać na stałej obsłudze przez skarżącego tych linii czy też, co podnosił skarżący w swojej skardze, miały zapewnić spółce PKS ciągłość realizacji przewozów na tej linii i zakładały, iż przewoźnik któremu takie przewozy powierzono będzie je wykonywał sporadycznie w sytuacji, gdy spółka nie ma kierowcy czy też sprawnego samochodu. Ponadto trudno zgodzić się z twierdzeniem organów, iż o regularności wykonywanych przez skarżącego przewozów świadczył załączony do zezwolenia rozkład jazdy, skoro skarżący zastępował przewoźnika świadczącego usługi polegające na przewozach regularnych, a jednym z warunków uznania przewozów za regularne jest wykonywanie przewozów według ustalonego rozkładu jazdy. Należy więc stwierdzić, iż w niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy nie został w sposób pełny i jednoznaczny wyjaśniony. Tymczasem dokładne ustalenie stanu faktycznego w sprawie jest warunkiem koniecznym dla wydania prawidłowej decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 1998 r. II SA 96/98, Lex 41681). W ocenie Sądu niezbędne było chociażby zwrócenie się do spółki z o. o. PKS z siedzibą w W. posiadającej zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych na wskazanych wyżej liniach o wyjaśnienie (przedstawienie stosownych dokumentów mogących potwierdzać złożone wyjaśnienia), jaki charakter miały przewozy wykonywane przez stronę skarżącą, tj. czy miały one charakter ciągły i zakładały świadczenie tych przewozów w sposób stały w okresie objętym umową. Czy też rzeczywiście, co podkreślał skarżący, a do czego organ II instancji nie ustosunkował się - miały charakter doraźny z uwagi na zapewnienie ciągłości realizacji przewozów na danej trasie. Organ nie uwzględniając argumentów strony skarżącej, bez zebrania pełnego materiału dowodowego, przyjął jednocześnie za podstawę rozstrzygnięcia niekorzystną dla strony interpretację powołanych przepisów prawnych. W wyroku z 29.09.1997 r. I SA/Wr 700/79, NSA podkreślił, iż: "zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji" (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Warszawa 2004r. str. 397 i cyt. tam orzecznictwo). Mając na uwadze powyższe uznać należy, iż stwierdzone uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, a sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.