VI SA/Wa 75/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka po rozpoznaniu w dniu 14 września 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...]. S.A. z siedzibą w W. na zawiadomienie Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że postępowanie kontrolne zostało zakończone bez wydawania zaleceń pokontrolnych jako bezprzedmiowowe postanawia odrzucić skargę [...]. S.A. z siedzibą w W. pismem z dnia [...] lutego 2005 r. zatytułowanym "Wniosek o podjęcie interwencji", wskazując na naruszenie przez [...]. S.A. z siedzibą w W. umowy o dostępie telekomunikacyjnym zawartej z poprzednikiem prawnym [...]. S.A., tj. [...] w dniu [...] maja 1996 r. w zakresie połączenia sieci poprzez nie otwarcie w sieci ww. spółki zakresu numeracji [...] w [...], zwróciła się do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty o przeprowadzenie przez ww. organ kontroli przestrzegania przez tą spółkę przepisów prawa, tj. potwierdzenia w trybie kontroli, o której mowa w art. 199 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.), iż ww. spółka nie kierując połączeń na numerację [...] w [...] do sieci telekomunikacyjnej [...] S.A. oraz nie przyjmując do swojej sieci połączeń adresowanych na numerację w zakresie [...] w [...] od innych operatorów lokalnych narusza przepisy. Ponadto [...] S.A wnosiła o wydanie decyzji nakazującej [...] S.A otwarcie tej numeracji oraz nałożenie na nią kary pieniężnej na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 6 i 12 i art. 210 ww. ustawy – Prawo telekomunikacyjne. W okresie od dnia [...] marca do dnia [...] marca 2005 r. pracownicy [...] Oddziału Okręgowego Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty przeprowadzili kontrolę dotyczącą przestrzegania przez [...] S.A. ww. umowy o połączeniu sieci. Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] zatytułowanym "Zawiadomienie" Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty poinformował [...] S.A, iż postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie art. 199 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne dotyczące przestrzegania omawianej umowy o połączeniu sieci zostało zakończone bez wydawania zaleceń kontrolnych jako bezprzedmiotowe. [...] S.A. pismem z dnia [...] września 2005 r. zatytułowanym "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy uznając pismo Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] sierpnia 2005 r. za decyzję. Organ pismem z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] poinformował [...] S.A., iż pismo z dnia [...] sierpnia miało jedynie charakter informacyjny, a nie rozstrzygnięcia. Pismo to informowało o sposobie zakończenia postępowania kontrolnego i nie może być traktowane jako decyzja administracyjna. Skarżąca - [...] S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego P. W., wniosła skargę na zawiadomienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] oraz pismo Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że postępowanie kontrolne zostało zakończone bez wydawania zaleceń pokontrolnych, jako bezprzedmiotowe. Spółka zaskarżyła ww. pisma Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, powołując się na art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1, art. 13 § 1i 2, art. 52 § 4 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej cytowana jako p.p.s.a.), zarzucając organowi naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej cytowana jako kpa) oraz przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne. Ponadto strona skarżąca z ostrożności procesowej, w razie uznania przez Sąd, iż zaskarżone pisma nie są decyzjami administracyjnymi, wniosła o potraktowanie niniejszej skargi jako wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. We wniesionej pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez radcę prawnego I. Ł. wskazał m.in., iż tryb przeprowadzenia przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty na podstawie art. 199 ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz formy wydawanych po kontroli rozstrzygnięć zostały określone w art. 200 – 205 omawianej ustawy. Zdaniem organu ww. przepisy nie nakładają na organ obowiązku wydania decyzji w przypadku, gdy w trakcie kontroli nie zostaną stwierdzone nieprawidłowości. Ponadto organ podnosił, iż w przypadku uznania przez Sąd, że zaskarżone pisma są aktami lub czynnościami o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, o odrzucenie skargi ze względu na brak wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W myśl art. 199 § 1 Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dawniej Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty) jest uprawniony do kontroli przestrzegania przepisów, decyzji oraz postanowień z zakresu telekomunikacji, gospodarki częstotliwościami lub spełniania wymagań dotyczących kompatybilności elektromagnetycznej. Tryb przeprowadzania kontroli oraz formy wydawanych rozstrzygnięć pokontrolnych zostały określone w art. 200 – 205 omawianej ustawy. Tym rozstrzygnięciami pokontrolnymi są: 1) zalecenia pokontrolne o których mowa w art. 201 ust.1 ww. ustawy, w myśl którego w przypadku stwierdzenia podczas kontroli, iż przedsiębiorca telekomunikacyjny lub podmiot posiadający rezerwację częstotliwości lub przydział numeracji nie wypełnia odnoszących się do niego obowiązków wynikających z ustawy lub decyzji wydanej przez Prezesa, organ wydaje zalecenia pokontrolne, w których wzywa podmiot kontrolowany do usunięcia nieprawidłowości lub udzielenia wyjaśnień 2) decyzja wydana na podstawie art. 201 ust. 3 ww. ustawy, w myśl którego Prezes, w przypadku nieusunięcia przez podmiot kontrolowany wskazanych nieprawidłowości lub udzielenia niewystarczających wyjaśnień, wydaje decyzję w której nakazuje usunięcie stwierdzonych prawidłowości oraz może: wskazać środki, jakie powinien zastosować podmiot kontrolowany w celu usunięcia nieprawidłowości; określić termin, w którym ma nastąpić usunięcie nieprawidłowości; nałożyć karę, o której mowa w art. 209 przedmiotowej ustawy. 3) decyzja wydana na podstawie art. 201 ust. 4 ww. ustawy, zakazująca podmiotowi kontrolowanemu wykonywania działalności telekomunikacyjnej, zmieniająca lub cofająca rezerwację częstotliwości, zasobów orbitalnych lub przydział numeracji. 4) podjęcie przez organ w trybie art. 202 ww. ustawy działań zmierzających do usunięcia zagrożeń, a w szczególności wydanie decyzji nakazującej podmiotowi kontrolowanemu podjęcie działań zmierzających do usunięcia zagrożenia. 5) decyzja wydana na podstawie art. 203 ust. 4 ww. ustawy, w myśl którego, w przypadku stwierdzenia używania urządzenia radiowego bez wymaganego zezwolenia lub obsługiwania tego urządzenia przez osobę nieuprawnioną, Prezes wydaje użytkownikowi urządzenia decyzję nakazującą wstrzymanie używania lub zaprzestanie obsługiwania urządzenia radiowego przez osobę nieuprawnioną. 6) decyzja wydana na podstawie art. 204 ust. 1 ww. ustawy, w myśl którego, w przypadku stwierdzenia, że aparatura wytwarzająca pole elektromagnetyczne powoduje zakłócenia pracy innej aparatury, Prezes może wydać decyzję i nakazać: czasowe wstrzymanie używania aparatury wywołującej zakłócenia; zmianę sposobu używania aparatury, zastosowanie środków technicznych prowadzących do eliminacji zakłócenia; oraz postanowić o czasowym zajęciu aparatury. W sprawie niniejszej należy uznać iż, mimo wskazania przez stronę skarżącą, iż zaskarża zawiadomienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] oraz pismo Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z [...] listopada 2005 r. nr [...], skarga dotyczy jedynie ww. zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2005 r., bowiem pismo Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z [...] listopada 2005 r. ma jedynie charakter informacyjny i stanowi odpowiedź na pismo strony skarżącej z dnia [...] września 2005 r. zatytułowane "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy". Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest określenie, czy zaskarżone pismo Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty należy taktować jako decyzję administracyjną ewentualnie jako akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, iż wskazane wyżej rozstrzygnięcia, stanowią zamknięty katalog rozstrzygnięć, jakie wydaje organ w omawianym postępowaniu pokontrolnym. Przywołane przepisy ustawy – Prawo telekomunikacyjne określają wprost, w jakich przypadkach organ regulacyjny ma wydać decyzję administracyjną. Nie nakładają one jednak na organ obowiązku wydania decyzji w przypadku, gdy w trakcie kontroli nie zostaną stwierdzone nieprawidłowości. W związku z powyższym należy uznać, iż zaskarżone pismo nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Natomiast w kwestii stwierdzenia, czy zaskarżone pismo można potraktować jako akt lub czynność o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazać należy, iż w piśmiennictwie (komentarz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2004 r., s. 21 - 24 oraz Komentarz T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2005 r., s. 59- 61) przyjęty jest pogląd, iż są to akty lub czynności, które spełniają łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art.3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a, b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) są skierowane do indywidualnych podmiotów, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., e) dotyczą obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa. W piśmiennictwie (patrz. Komentarz. T.Woś, str.60-61) utrwalony jest pogląd, iż musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa administracyjnego. Zdaniem Sądu skierowane do [...] zawiadomienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, iż postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie art. 199 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne dotyczące przestrzegania ww. umowy o połączeniu sieci zostało zakończone bez wydawania zaleceń kontrolnych jako bezprzedmiotowe, nie kreuje żadnych obowiązków lub uprawnień po stronie wnoszącej o przeprowadzenie przedmiotowej kontroli, tj. [...] S.A. z siedzibą w W.. Z przepisów rozdziału "Postępowanie kontrolne i pokontrolne" wynika, iż stroną tego postępowania jest podmiot kontrolowany (w omawianym przypadku [...] S.A.) i to skierowane do niego rozstrzygnięcia wydawane na podstawie przepisów tego działu mogą kreować jego obowiązki i uprawnienia. Stwierdzenie to znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie, (patrz. S. Piątek "Komentarz do Prawa telekomunikacyjnego" Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 1090-1091), gdzie jako akt lub czynność o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazano wydane na podstawie art. 201 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne zalecenia pokontrolne, w których treści zawarte jest wezwanie do określonego działania adresata, tj. podmiotu kontrolowanego. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne zastosowanie w tym przypadku kontroli legalności omawianego pisma na podstawie art. 3 § 2 pkt 4, który dotyczy innych niż decyzje i postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej odnoszących się do uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak już wskazano powyżej, pismo to bowiem nie kształtuje w żaden sposób praw ani obowiązków podmiotów biorących udział w postępowaniu kontrolnym i pokontrolnym. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.