VI SA/Wa 750/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "F." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych postanawia: zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w W. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] odmawiającą "F." Sp. z o.o. z siedzibą w W. (skarżącej w niniejszej sprawie), zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w części dotyczącej zmiany lokalizacji miejsca urządzania gier. Na powyższą decyzję, skarżąca pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej "p.p.s.a."), sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeśli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Rozstrzygnięcie sprawy zależy od innego postępowania wówczas, gdy orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić jedną z głównych podstaw rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W takim przypadku w sprawie występuje zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozstrzygnięcie może wpływać na wynik postępowania (por. postanowienie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I GZ 157/13). Podstawą prawną zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji jest przepis art. 135 ust. 2. ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, dalej "u.g.h."), zgodnie z którym w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsca urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., w sprawie o sygnaturze II GSK 686/13 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji RP, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ?". W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Podkreślono również, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w którym orzekł on, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a na wet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy. Z uregulowań powyższej dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej w art. 90 Konstytucji. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, ze treść pytania prawnego, a w szczególności jego uzasadnienie wskazują, że udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na to pytanie będzie miało wpływ na rozpoznanie skargi na decyzję odmawiającą zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Przede wszystkim bowiem należy podzielić wątpliwości sformułowane przez NSA odnośnie zgodności z Konstytucją RP wskazanych przez ten sąd przepisów ustawy hazardowej. Zakwestionowano co prawda konstytucyjność innych norm (art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.) niż będące podstawą prawną zaskarżonego orzeczenia (art. 135 ust. 2 u.g.h.), to jednak przesądzenie o konstytucyjności przepisów wymienionych przez NSA będzie stanowiło punkt wyjścia dla oceny zgodności z wzorcami konstytucyjnymi (art. 2, 7, 20, 22, 31 ust. 3 Konstytucji RP) również tych przepisów, które stanowią podstawę prawną decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie. Od zgodności z Konstytucją RP przepisów u.g.h. wskazanych przez NSA w pytaniu prawnym, zwłaszcza art. 14 ust. 1, uzależnione będzie zastosowanie przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 1 u.g.h. urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Z kolei stosownie do treści art. 135 ust. 2 u.g.h. zakazana jest zmiana miejsca urządzania gier, za wyjątkiem zmniejszenia liczby automatów. Przepis art. 14 ust. 1 ma zasadnicze znaczenie dla rozwiązań prawnych przyjętych w całej ustawie o grach hazardowych, w tym dla art. 135 ust. 2, bowiem wyznacza podstawowy kierunek, uzasadnienie przyjęcia tych rozwiązań, stanowiących de facto jego wypełnienie. Wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h. (w drodze stwierdzenia niekonstytucyjności) nie pozostanie zatem bez wpływu na byt prawny przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h. i możliwość jego zastosowania jako przepisu zgodnego (lub niezgodnego) ze wskazanymi przez NSA wzorcami konstytucyjnymi. Wskazać również trzeba, że zarówno w sprawie niniejszej (vide uzasadnienie skargi), jak i w sprawie w której zadano pytanie prawne (II GSK 686/13) istnieje wspólny problem zarzutu nielegalności przepisów ustawy o grach hazardowych. Nadto także w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniła się rozbieżność co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji niektórych jej przepisów. Problem ten wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie P 4/11 (OTK-A 2013, nr 6, poz. 82). W ocenie Sądu dążenie do pewności i stabilności orzecznictwa sądów administracyjnych może stanowić dodatkowe wzmocnienie argumentacji przemawiającej za zawieszeniem postępowania w rozpoznawanym przypadku. Podkreślenia wymaga, że z powodów wymienionych w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu wydanego w sprawie niniejszej również i NSA dostrzega potrzebę zawieszania postępowań w sprawach, w których poddawane są jego kontroli wraz ze skargą kasacyjną wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych wydawane w sprawach ze skarg na decyzje w przedmiocie: - zmiany miejsca lokalizacji automatów do gier o niskich wygranych (np. II GSK 197/13 - w sprawie tej w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 135 ust. 2 u.g.h., a więc przepisu będącego podstawą prawną decyzji kwestionowanej również w sprawie niniejszej); - kary pieniężnej (II GSK 510/13, II GSK 677/13, II GSK 752/13, II GSK 635/13); - odmowy dokonania zmiany decyzji w części dotyczącej terminu rozpoczęcia działalności związanej z urządzaniem gier na automatach o niskich wygranych (II GSK 727/13); - odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych (np. II GSK 688/13, II GSK 636/13). We wszystkich wymienionych wyżej przypadkach NSA zawiesił postępowanie kasacyjne do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego w sprawie II GSK 686/13. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.