VI SA/Wa 757/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [....] stycznia 2008 roku Komendant Policji po rozpatrzeniu odwołania M. F., od decyzji Komendanta Komendy Rejonowej Policji [....] z dnia [....] listopada 2007 roku, nakładającej karę pieniężną w łącznej wysokości 18 000 (osiemnaście tysięcy) złotych i zgodnie z ograniczeniem wynikającym z art. 92 ust. 2 pkt. 1 ustawy o transporcie drogowym, nakładającej karę pieniężną, w wysokości 15 000 (piętnaście tysięcy) złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek (8.000,00 zł), a także wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: - umieszczanie na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy (5.000,00 zł), - umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (5.000,00 zł) na podstawie art. 138 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego, 92 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204 poz. 2088 ze zm.) oraz l.p. 1.1, 2.9.2, 2.9.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym w punkcie 1 uchylił decyzję w części dotyczącej wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy i w tym zakresie umorzył postępowanie, w punkcie 2 uchylił decyzję w części dotyczącej wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych przekazując w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia i w punkcie 3 utrzymał w pozostałym zakresie decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ wyjaśnił, iż w dniu [....] października 2006 roku poddano kontroli drogowej pojazd marki [....] o numerze rejestracyjnym [....], którego kierującym był M. F. . Z boku pojazdu były widoczne napisy [....]. Na dachu pojazdu znajdował się baner na którym widniał napis: [....] oraz logo [....]. W pojeździe zamontowana była kasa rejestrująca. Kierujący pojazdem okazał do kontroli dokumentu kierowcy pojazdu, wypis nr [....] z licencji na wykonywanie krajowego transportu osób nr [....], wydany dla przedsiębiorstwa [....], paragon fiskalny z dnia kontroli oraz zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej i nr identyfikacyjnym REGON. Podczas kontroli została sporządzona dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy. Ponieważ M. F. nie przedstawił żadnego dokumentu, potwierdzającego, że posiada licencję przewozową organ stwierdził, iż wykonywał on transport drogowy osób będąc samoistnym przedsiębiorcą, związanym ze spółką [....] tylko umową współpracy. W sytuacji, gdy przedsiębiorca zamierza wykonywać okazjonalny transport osób musi posiadać licencję przewozową, wystawioną na siebie przez właściwy dla swojej siedziby organ administracji samorządowej. Zgromadzone w sprawie dowody, w szczególności wydruk z urządzenia rejestrującego - paragon fiskalny z dnia kontroli tj. [....] listopada 2006 roku, na którym widnieją dane strony: [....] bezsprzecznie wskazują, iż przewoźnikiem był wyżej wymieniony wykonywujący przewóz osób i ewidencjonujący przychody osiągnięte z tego tytułu przy pomocy kasy fiskalnej, zamontowanej w pojeździe. W tej sytuacji organ uznał, iż M. F. wykonywał transport drogowy osób bez wymaganej licencji i tym samym naruszył art. 5 ust 1 ustawy o transporcie drogowym. W ocenie organu w sprawie brak jest dowodów potwierdzających wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy, wobec, czego w tym zakresie organ umorzył postępowanie. Natomiast w zakresie naruszenia zakazów umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych organ odwoławczy stwierdził konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego uzasadniające przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W konkluzji organ odwoławczy uznał za prawidłowe nałożenie kary pieniężnej w oparciu o art. 92 ust. 1 i ustalonej na podstawie L.p. 2.9.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. F., zwany dalej skarżącym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. Podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie oraz zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 10 i 77 k.p.a poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi skarżący, reasumując obszerne wywody, stwierdził, iż zakazy wprowadzone przepisami art. 18 ust. 5 ustawy nie dotyczą przewoźników - przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym profesjonalnie, jako działalność podstawową, zgodnie z uzyskaną licencją, oraz nie naruszają licencji wydanych przed datą ich wprowadzenia, a tym samym nie zmieniają warunków wykonywania przewozów okazjonalnych przez licencjonowanych przewoźników. Niezależnie od powyższego, według skarżącego przepisy art. 18 ust. 5 mogą zostać uznane za sprzeczne z Konstytucją, w szczególności z przepisami art. 2, 20 i 22 (zasada demokratycznego państwa prawnego i wyprowadzane z niej bardziej szczegółowe zasady legislacji i ochrony interesów w toku oraz zasada swobody i wolności działalności gospodarczej), oraz pozostają w kolizji z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.) a także kolidują z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne. W dalszej części uzasadnienia skarżący, przywołując stanowisko doktryny i orzecznictwa, przytoczył szeroką argumentację teoretyczno-prawną, dotyczącą m.in. zrozumienia zasad ogólnych postępowania, trwałości decyzji administracyjnych, konstrukcji swobody umów na gruncie prawa cywilnego, pojęcia praworządności (materialnej i formalnej), relacji interesu publicznego i indywidualnego, zasad przeprowadzania postępowania dowodowego oraz interpretacji przepisów stosownie do zasady sumum iustium lex iniura, różnic postępowania dowodowego w postępowaniu cywilnym i administracyjnym, a także obowiązków organu administracji wynikających z art.10 k.p.a. Odnosząc się zaś do niniejszej sprawy wskazano m.in., iż organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i oparł swoje rozstrzygnięcie na protokole kontroli pomijając wyjaśnienia złożone w toku postępowania. Nadto, organ wszczynając postępowanie w sprawie nie wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił możliwości wypowiedzenia się w toku postępowania. W ocenie skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie może być jednocześnie wezwaniem do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W myśl art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku. o transporcie drogowym - aktualnego na dzień kontroli - krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 wymienionej ustawy wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji. Licencji, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wymaga również wykonywanie transportu drogowego taksówką; udzielana jest ona przedsiębiorcy, po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto [...] - związek komunalny ( art. 6 ust. 4 cyt. ust.). Według ustaleń organów dokonanych w niniejszym postępowaniu skarżący posiadał licencję nr [...] uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli. Licencja ta niewątpliwie nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była, bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej". Tymczasem ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, iż na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania, której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy o transporcie drogowym). W następstwie tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji na przewozy taksówką", co znalazło wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b ustawy, według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Dokonując nowelizacji powołanych przepisów w lipcu 2005 roku ustawodawca kierował się potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów nie będących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony działających na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym; szło tu wyraźnie o ochronę przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez licencji taksówkarskiej i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym naruszały w jakimkolwiek zakresie konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP), albowiem wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych: po pierwsze - nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a ponadto - są zgodne z zasadą proporcjonalności. Sama zasada wolność działalności gospodarczej nie ma również charakteru absolutnego, co wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (tak np. wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 roku, sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31). Trudno również uznać, aby postanowienia przepisu art. 18 ust. 5 cyt. ustawy prowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Jeśli chodzi o zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP należy zauważyć, iż przyjęta przez Konstytucję formuła równości wobec prawa mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną i nie jest tożsama z pojęciem identyczności. Równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 5, LIBER, Warszawa 2001, s. 94 i nast.). Mając na względzie przedstawione poglądy doktryny, jak również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, iż podważane przez skarżącego unormowania art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie naruszają konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. Negowane przez skarżącego zakazy ustawowe nie łamią zasady równości, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Niewątpliwie regulacja przyjęta w 2005 roku przez ustawodawcę traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej, wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zmierzając jedynie do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką (na podstawie art. 6 ust. 1), które w świetle tej ustawy zobowiązane są do spełnienia wielu innych, surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych. W ocenie Sądu kontrola i przeprowadzone postępowanie wykazały bez żadnej wątpliwości, iż stroną postępowania, która popełniła stwierdzone naruszenie jest skarżący- adresat zaskarżonej decyzji. Jak wynika, z akt sprawy skarżący, był związany z P. Sp. z o. o jedynie umową o współpracy. Tak więc samoistnym przedsiębiorcą, wykonując odpłatnie przewóz osób był skarżący. Podkreślić należy, iż paragon fiskalny z dnia kontroli, zawierający dane skarżącego (imię, nazwisko oraz adres) jednoznaczne wskazuje, iż wykonywał on transport osób we własnym imieniu. Powyższe świadczy ewidentnie o tym, iż to skarżący wykonywał transport drogowy osób bez wymaganej licencji i tym samym naruszył art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, za które to naruszenie ustawa w art. 92 ust. 1 przewiduje karę pieniężną w wysokości wskazanej przez art. 92 ust. 4 w jej załączniku. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Jak wynika, bowiem z akt administracyjnych, organ I instancji w piśmie informującym o wszczęciu postępowania administracyjnego nie tylko powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, lecz również wezwał ją do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska. Należy zaznaczyć, iż skarżący z możliwości tej skorzystał. Nie kwestionował, by organ przeprowadzał poza jego wiedzą jakieś czynności procesowe istotne dla rozstrzygnięcia. Tym samym, w ocenie Sądu, organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wymienił dowody na podstawie, których został ustalony stan faktyczny, zatem bezpodstawny jest zarzut wydania decyzji po wyłącznym oparciu się o protokół kontroli. Twierdzenie skarżącego, że zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może zawierać jednoczesnego wezwania do złożenia wyjaśnień w sprawie jest gołosłowne, bowiem przepisy postępowania administracyjnego takiego zakazu nie zawierają. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 roku.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji