VI SA/Wa 762/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Anna Fabiańczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2008 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, B, C, D, E 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2008 r.; 2. stwierdza, że decyzje o których mowa w pkt 1 nie podlegają wykonaniu. J. B. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A,B,C,D,E. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 3 lipca 2007 r. Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie skierowania J. B. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Podstawą wszczęcia tego postępowania był wniosek Komendanta Powiatowego Policji w [...] o skierowanie skarżącego na badania lekarskie. Komendant Powiatowy Policji w [...] sformułował natomiast powyższy wniosek w oparciu o pisemne doniesienie S. J., z którego wynikało, iż J. B. w toku postępowania przed sądem karnym stwierdził, że ma kłopoty z koncentracją z uwagi na kłopoty rodzinne i nie jest w stanie pracować, jako kierowca autobusu. Starosta [...] w dniu [...] sierpnia 2007 r. na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) wydał decyzję o skierowaniu J. B. na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...]. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w sposób zastępczy określony w art. 44 k.p.a., poprzez dwukrotne awizowanie. Pismem z dnia [...] września 2007 r. Starosta [...] zawiadomił J. B. o wszczęciu z urzędu kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami z powodu nie poddania się przez niego badaniu lekarskiemu na, które został skierowany przez organ. Pismo to zostało doręczone stronie w dniu 1 października 2007 r. W tym samym dniu J. B. złożył w Starostwie Powiatowym w [...]pismo zatytułowane "odwołanie", w którym stwierdził, że nie zgadza się na zastosowanie w stosunku do niego art. 129 ust. 2 pkt 13 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, gdyż cały czas pracuje w komunikacji miejskiej w W., nie spowodował żadnego wypadku, nie miał zabranego prawa jazdy i nie ma na niego skarg od pasażerów. W piśmie tym stwierdził jednocześnie, że nie odebrał skierowania na badania, gdyż nie było awiza w jego skrytce. Do pisma załączył kopię orzeczenia psychologicznego z dnia [...] sierpnia 2004 r., kopię zaświadczenia z dnia 30 sierpnia 2004 r. wystawionego przez pracodawcę oraz pismo Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] września 2007 r. stanowiące odpowiedź na jego pisemne wystąpienie do tego organu z dnia 22 sierpnia 2007 r. Starosta [...] pismem z dnia 5 października 2007 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności jego decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie skierowania J. B. na badania lekarskie wskazując, iż w jego ocenie decyzja ta została wydana na skutek błędnej wykładni przepisów art. 122 ust. 1 pkt 4 i art. 129 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz z ich naruszeniem, bez zbadania przesłanek i wnikliwego wyjaśnienia okoliczności, co do stanu zdrowia strony. Starosta [...] wydał jednocześnie postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] w dniu [...] października 2007 r. wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie skierowania J. B. na badania lekarskie, a następnie w dniu [...] listopada 2007 r. wydało decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odmownej SKO wskazało, iż w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a., gdyż uchybieniom postępowania prowadzonego przez Starostę [...] nie można przypisać cech rażącego naruszenia prawa. Po otrzymaniu powyższej decyzji Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia J. B. uprawnień do kierowania pojazdami, a następnie pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania w sprawie. J. B., po otrzymaniu powyższego zawiadomienia, przedłożył organowi orzeczenie psychologiczne z dnia [...] grudnia 2007 r. o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, opinię służbową z zakładu pracy oraz wystawione przez pracodawcę zaświadczenie z dnia 3 września 2004 r. potwierdzające spełnienie przez niego wymagań określonych w art. 39a ust. 1 pkt 3-5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. wydaną na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 1 oraz art. 140 ust 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r., Nr 58 poz. 515 z późn. zm.) Starosta [...] cofnął J. B. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A,B,C,D,E. W odwołaniu od tej decyzji skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżący podniósł, iż na podstawie złośliwego donosu [...], z pominięciem art. 129 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, wydana została decyzja o skierowaniu go na badania lekarskie. Decyzji tej nie odebrał we właściwym czasie, gdyż złożona została w skrytce pocztowej jego byłej żony. Podkreślił, że ma aktualne badania lekarskie z datą ważności do 2009 r., a praca kierowcy, którą wykonuje jest jego jedynym źródłem utrzymania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. art. 140 ust. 1 pkt 1 lit b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym - utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż ustawa - Prawo o ruchu drogowym przewiduje, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia (art. 122 ust 1 pkt 4 ustawy). Źródło powstania wątpliwości co do stanu zdrowia osoby kierowanej na badania jest nieistotne, ważne jest jedynie by było one wiarygodne, gdyż zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami starosta może również skierować na badanie lekarskie każdą osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. W przypadkach zaś, gdy mimo skierowania we wskazanym powyżej trybie na badanie lekarskie, w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, osoba skierowana nie podda się temu badaniu, ustawa przewiduje, że właściwy starosta ma obowiązek wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym (art. 140 ust 1 pkt 1 lit b ustawy). Organ odwoławczy podkreślił, że podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie skierowania skarżącego na badania w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem był wniosek Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Zgodnie zaś z art. 182 k.p.a. Komendantowi Powiatowemu Policji przysługuje prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu o skierowaniu go na badania lekarskie. Mimo zaś, otrzymania decyzji o skierowaniu na badanie lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] nie poddał się ww. badaniom. Nie skorzystał też z możliwości odwołania się od powyższej decyzji. Skarżący miał zapewniony czynny udział także w postępowaniu administracyjnym o cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami kat. A,B,C,D,E. Argumenty przytoczone przez skarżącego w odwołaniu nie mogą być więc uwzględnione, gdyż przedłożone przez niego orzeczenie psychologiczne nie zostało wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] wskazany w decyzji Starosty [...], jako właściwy do przeprowadzenia przedmiotowych badań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło jednocześnie, że organ I instancji, w sytuacji, gdy J. B. nie stawił się na badania w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w [...] w określonym terminie, nie miał możliwości wyboru sposobu załatwienia sprawy i zobligowany był do wydania decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 140 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a także przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniósł, że decyzja została oparta na dowodach niezgodnych z przepisami prawa, na niewiarygodnym doniesieniu konkubenta jego byłej żony [...]. W ten sposób doszło do naruszenia przez organ zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa. Podkreślił jednocześnie, że jest kierowcą autobusu w komunikacji miejskiej w W. i nadzór nad dopuszczeniem go do wykonywania zawodu kierowcy sprawuje firma, w której jest zatrudniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga J. B. zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż podniesione w skardze, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak również utrzymana nią w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. u. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b) ww. ustawy stanowi natomiast, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5 tej ustawy. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A,B,C,D,E wydana została w oparciu o powyższy przepis z powołaniem się na fakt, że J. B. nie poddał się badaniu lekarskiemu w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w [...], na które został skierowany ostateczną decyzją organu z dnia [...] sierpnia 2007 r. Przeprowadzona przez Sąd analiza akt postępowania administracyjnego prowadzi jednak do wniosku, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. o skierowaniu skarżącego na badania lekarskiego w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w [...] nie stała się nigdy ostateczna, gdyż organ I instancji nie nadał biegu wniesionemu przez skarżącego w dniu 1 października 2007 r. odwołaniu od tej decyzji. Treść pisma skarżącego z dnia 1 października 2007 r., które zostało złożone w Starostwie Powiatowym, wskazuje jednoznacznie na wolę zaskarżenia decyzji organu I instancji o skierowaniu na badania lekarskie. Obowiązkiem organu I instancji było więc przekazanie powyższego pisma organowi odwoławczemu. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Należy przy tym pamiętać, że obowiązek przesłania odwołania powstaje także w sytuacji, gdy zachodzi konieczność rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania lub wydania orzeczenia w przedmiocie zachowania terminu do wniesienia odwołania. Powyższe kompetencje przysługują bowiem wyłącznie organowi odwoławczemu. Przepis art. 134 k.p.a. stanowi wyraźnie, że to organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Skarżący w odwołaniu z dnia 1 października 2007 r. podniósł, że nie odebrał decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r . o skierowaniu go na badania, gdyż nie było awiza w jego skrytce. Do organu odwoławczego będzie więc należała ocena, czy powyższe odwołanie zostało wniesione przez skarżącego w terminie, ewentualnie, czy jego pismo należy traktować jednocześnie jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Należy przy tym pamiętać, że przesłankę do wydania przez organ odwoławczy postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania stanowi ustalenie nie tylko faktu złożenia odwołania po upływie okresu 14 dni od daty doręczenia stronie decyzji administracyjnej, ale również ustalenie faktu braku prośby o przywrócenie uchybionego terminu. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Starosta [...] nie nadał biegu wniesionemu przez skarżącego odwołaniu, podjął natomiast z urzędu działania w celu wzruszenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. przez organ odwoławczy w nadzwyczajnym trybie, poprzez stwierdzenie jej nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. odmówiło jednak stwierdzenia nieważności tej decyzji. W świetle powyższych ustaleń, należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie nie stała się ostateczna brak było podstaw do wszczęcia przez organ w dniu 13 września 2007 r. z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, w oparciu o art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a w następstwie tego wydania decyzji o cofnięciu tych uprawnień. Decyzja o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami jest w związku tym dotknięta wadą nieważności, gdyż wydana została z rażącym naruszeniem prawa i musi być wyeliminowana z obrotu prawnego. W świetle powyższych ustaleń rozważanie zarzutów podniesionych w skardze stało się zbędne. W kontekście natomiast podjętych przez Starostę [...] w dniu [...] października 2007 r. działań z urzędu mających na celu wzruszenia jego decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. przez organ odwoławczy w trybie nadzwyczajnym - poprzez stwierdzenie jej nieważności, Sąd chce zwrócić uwagę, że przepis art. 154 k.p.a. przyznaje organowi administracji publicznej możliwość uchylenia lub zmiany w każdym czasie jego decyzji ostatecznej, która nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną i na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.