VI SA/Wa 765/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Asesor WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2006 r. sprawy ze skargi M.W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] lutego 2006r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005r. o nałożeniu na skarżącego przedsiębiorcę Pana M.W. kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] października 2005r. numer [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 92 ust 1 pkt2 i 6, art. 92 ust.4 i art. 92 ust.1 Ustawy o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz.U.z 2004r. Nr 204, poz.2088, dalej powoływana także jako "ustawa o t.d.") i l.p. 1.4.1. załącznika do w/w ustawy nałożył na przedsiębiorcę Pana M.W. karę pieniężną w łącznej wysokości 3400 złotych, na którą składały się dwie kary jednostkowe:1/kara w wysokości 3000 złotych za wykonywanie transportu bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz 2/ kara w kwocie 400 złotych za nieokazanie wykresówek. Skarżący zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego kwestionował zasadność decyzji jedynie w zakresie nałożenia na niego kary za wykonywanie transportu bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych (3000 złotych). Powyższe spowodowało, że decyzja, co do kary w kwocie 400 złotych stała się ostateczna się po upływie terminu do wniesienia odwołania. Odnośnie nałożenia kary w wysokości 3000 złotych z akt sprawy wynika, że w toku kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] września 2005r. na drodze krajowej nr [...], pojazdu marki [...] nr rej [...] z naczepą o nr rej. [...] należącego do skarżącego, kierowca pojazdu Pan J.G. okazał siedmiodniową kartę opłaty drogowej seria, nr [...] wydaną w dniu [...] września 2005r. wypełnioną czytelnie we wszystkich rubrykach. Jednakże, zdaniem organu, kartę wypełniono w sposób wskazujący na zamiar wielokrotnego jej używania. Bowiem została wypełniona łatwo usuwalnym środkiem pisarskim, co umożliwia wymazywanie zapisów i ponowne wykorzystanie karty. W toku postępowania przedsiębiorca złożył pisemne wyjaśnienia wskazując, że karta została wypełniona przez kierowcę długopisem. Kierowca nie przypuszczał, że jest to długopis, którego tusz można po wyschnięciu usunąć, co – zdaniem skarżącego- sugeruje kontrolujący. W ocenie Pana M.W. wytarcie wpisu na karcie opłaty zostawiłoby ślad po tuszu, odcisku i wytarciu, co uniemożliwiłoby jej ponowne, czytelne wypełnienie (k. 28 akt adm) W uzasadnieniu decyzji w części nakładającej karę w wysokości 3000 złotych organ stwierdził, że co prawda w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych nie wspomniano, że karta powinna być wypełniona trwale. Jednakże nie uczyniono tego, ponieważ jest to oczywiste i wynika z samej funkcji czynności polegającej na wypełnieniu karty. Z tej samej przyczyny w w/w Rozporządzeniu nie wskazano, jakim narzędziem, techniką czy wreszcie jakimi cyframi (arabskimi czy też innymi) karta powinna być wypełniona. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnosząc o jej uchylenie, ponowił argumentację przedstawioną w toku postępowania. Strona zarzuciła, że przyjęte przez organ I instancji stanowisko zarzucające odwołującemu się, iż zamierzał wielokrotnie użyć spornej karty opłaty jest skrajnie dowolne, arbitralne i nie poparte żadnymi dowodami. Ponadto, w ocenie strony, zaprezentowane przez organ stanowisko jest sprzeczne z zasadami logiki, gdyż przedmiotowa karta z uwagi na ślad po tuszu i odcisk pozostawiony przez długopis i tak nie mogłaby zostać wykorzystana powtórnie, bez jej zakwestionowania w trakcie kontroli drogowej. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD), po rozpatrzeniu w/w odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2006r. numer Nr [...], działając w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i l.p.1.4.1.załącznika do w/w ustawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że jego zdaniem, organ I instancji należycie dokonał oceny stanu faktycznego i subsumcji przepisów ustawy o transporcie drogowym a co za tym idzie zaskarżona decyzja jest prawidłowa. GITD podniósł, że bezspornym jest, iż w toku kontroli kierowca okazał siedmiodniową kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych wypełnioną takim środkiem pisarskim, który umożliwia wymazywanie wpisów i ponowne ich dokonywanie a zatem okazana do kontroli karta opłaty drogowej nie może stanowić ważnego dowodu uiszczenia stosownej opłaty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Pan M.W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o t.d. przez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy transport był wykonywany zgodnie z ustawą o t.d. a należna opłata została uiszczona w drodze zakupienia siedmiodniowej karty i jej prawidłowe, czytelne wypełnienie. W uzasadnianiu skargi strona ponowiła argumentację zaprezentowaną w toku postępowania administracyjnego i dodatkowo wskazała, że w aktach administracyjnych znajduje się jedynie kserokopia spornej karty, co uniemożliwia przeprowadzenie oględzin, które potwierdziłyby spostrzeżenia skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący podtrzymał skargę. Do dnia rozprawy, która odbyła się 7 lipca 2006r. organ odwoławczy nie przedstawił Sądowi oryginału karty opłaty seria, nr [...]. W odpowiedzi na wezwanie do jej przedłożenia stwierdził, że oryginał karty znajduje się w organie I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Ustawa o transporcie drogowym w art. 42 ust. 1 stanowi, iż za przejazd po drogach krajowych przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy obowiązani są uiszczać opłaty. Maksymalna wysokość opłaty nie może być wyższa, niż 800 euro rocznie. Przedsiębiorcy wnoszą opłatę w jednostkach upoważnionych przez ministra właściwego do spraw transportu (o których mowa w art. 17 ust. 2 ustawy), granicznych urzędach celnych, urzędach celnych wewnątrz kraju, stacjach benzynowych (opłaty dobowe, siedmiodniowe i miesięczne) oraz polskich organizacjach drogowych o zasięgu ogólnokrajowym, które zawarły odpowiednie porozumienia w tym zakresie. W myśl art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym minister właściwy do spraw transportu (w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów) został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia: rodzaju i stawek opłaty za przejazd po drogach krajowych (zgodnie z zasadami określonymi w ust. 2), wzorów dokumentów potwierdzających uiszczenie tej opłaty oraz trybu wnoszenia i sposobu rozliczania opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres półroczny lub roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy. Na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, Minister Infrastruktury 14 grudnia 2001r wydał rozporządzenie w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2001r., Nr 150, poz. 1684 ze zm.). Przepis § 5 ust. 3 powołanego rozporządzenia stanowi, że kartę opłaty należy wypełnić przed rozpoczęciem przejazdu przez wpisanie w odpowiednim miejscu m.in. numeru rejestracyjnego pojazdu, dat i godzin określających termin ważności karty. Termin ważności karty musi być wpisany tak, aby wszystkie oznaczone pola karty były wypełnione (§ 5 ust. 4). Według § 5 ust. 6 karta niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż wskazany w rozporządzeniu, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wszystkie rubryki spornej karty opłaty zostały wypełnione ale wpisów dokonano "takim środkiem pisarskim, który umożliwia wymazywanie wpisów i ponowne ich dokonywanie". Powyższa okoliczność, zdaniem organu, stanowi o tym, iż strona wykonywała transport drogowy bez uiszczenia opłaty. Należy zauważyć, że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie wskazał, jakim środkiem pisarskim była wypełniona karta a jednocześnie nie zaprzeczył twierdzeniom skarżącego, który konsekwentnie twierdził, że karta została wypełniona długopisem. Organ nie wskazał również (i nie wynika to z nadesłanych akt administracyjnych) na czym opiera swoje przeświadczenie, że był to środek usuwalny. Nie uzasadnił także na jakiej podstawie ustalił, że środek pisarski, którym wypełniono kartę można z niej usunąć w taki sposób, że umożliwione jest ponowne wykorzystanie spornej karty. Ponieważ w/w karta opłaty została zatrzymana przez inspektora WITD w trakcie kontroli drogowej, podczas której skarżący nie był obecny a jednocześnie okoliczność, że wpisu dokonano łatwo usuwalnym środkiem była kwestionowana przez skarżącego już na etapie postępowania przed organem I instancji przed wydaniem decyzji (vide k. 28) a następnie w odwołaniu od decyzji z dnia [...] października 2005 r. organ winien przeprowadzić dowód na okoliczność czy przedstawiona do kontroli karta opłaty drogowej faktycznie została wypełniona w taki sposób (takim środkiem), że możliwe było jej powtórne użycie. Zdaniem Sądu, przeprowadzenie takiego dowodu miało znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy a zaniechanie tego skutkuje uznaniem, iż stan sprawy nie został należycie wyjaśniony. Należy przy tym podkreślić, że brak wniosku strony o przeprowadzenie takiego dowodu nie może zostać uznany za okoliczność usprawiedliwiającą nieprzeprowadzenie w/w dowodu przez organ z urzędu, skoro w toku postępowania administracyjnego strona nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Jak wskazano wyżej ustalenie omówionej okoliczności miało zasadnicze znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy a z art. 7, 77 k.p.a wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Tym bardziej, że w rozpatrywanej sprawie strona nie zachowywała się biernie, przedstawiła bowiem pisemnie swoje wątpliwości, co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ w trakcie kontroli. Kwestia środka pisarskiego użytego przez skarżącego do wypełnienia karty wymagała rozstrzygnięcia z zachowaniem zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Każdy z organów orzekających w sprawie był bowiem związany przepisami procedury administracyjnej. Postępowanie winno być zatem prowadzone w sposób zapewniający pełną realizację zasad ogólnych tej procedury i reguł dotyczących postępowania dowodowego. Z art. 6 i 7 k.p.a. statuujących zasadę praworządności i prawdy obiektywnej wynika dla organu administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, a także w świetle art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania (w sposób zgodny z regułami postępowania dowodowego) i rozpatrzenia materiału dowodowego, a ocena i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W takim zakresie żaden z organów postępowania w sprawie nie przeprowadził, a skutkiem tego stanu rzeczy jest naruszenie powołanych przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uznanie przez Sąd, iż ww. decyzje naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Czyniąc istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenie faktyczne, a stwierdzenie użycia do wypełnienia karty środka pisarskiego łatwo usuwalnego jest takim ustaleniem, organ winien wskazać w uzasadnieniu decyzji dowody, na których w tym względzie się oparł. Jak już wyżej akcentowano, w uzasadnieniach decyzji takich dowodów nie wskazano, a z akt administracyjnych wynika, iż w takim zakresie postępowania dowodowego żaden z organów nie przeprowadził uznając za miarodajne własne przekonanie. Należy jednak podnieść, iż stosownie do art. 77 § 4 k.p.a. nie wymagają dowodu tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu, a powyższe ustalenie na takich faktach się nie opiera. Skarżący konsekwentnie twierdzi, iż karta opłaty została wypełniona prawidłowo i nie miał jej zamiaru ponownie wykorzystać. Skoro zatem organ za podstawę zaskarżonej decyzji przyjął ustalenie pozostające w sprzeczności z wskazanym przez skarżącego stanem rzeczy, to na nim spoczywał ciężar dowodu i pełne wyjaśnienie sprawy w tym zakresie. Jednocześnie należy podnieść, że organ zasadnie wskazuje w uzasadnieniu decyzji, iż z treści przepisu §5 ust 3-6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury 14 grudnia 2001r nie można doszukać się postanowień traktujących o konieczności dokonywania wpisów w karcie opłaty drogowej określonym środkiem pisarskim. Ponadto należy przyznać rację organowi, który z istoty uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych wywodzi, iż wypełnienie karty opłaty musi być dokonane w taki sposób, aby uniemożliwione było powtórne użycie karty opłaty. Jednakże na gruncie rozpatrywanego przypadku, organ nie dokonał jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy a zatem z tej przyczyny konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji WITD z dnia [...] września 2005r. na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. O niewykonywaniu decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Ponieważ strona, pomimo pouczenia zawartego w zawiadomieniu o rozprawie (k. 23 akt sadowych) nie wnosiła o zwrot kosztów postępowania, wydanie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie było zbędne.